农民工市民化是当前我国现代化进程中的必然趋势。加快实现农民工市民化，不仅是破除城乡分割体制改革的需要，也是推进城镇化发展的需要。下面就我国农民工基本情况、农民工市民化的意义以及对策的研究作一综述。
一、农民工基本情况
1．总体规模。统计局监测调查显示。2009年，全国22978万农民工中，外出农民工总量14533万人，其中，举家外出的农民工2966万人；本乡镇以内从业的本地农民工8445万人。
2．基本特征。农民工初中文化程度以下的占76.5%高中级以上文化程度的占23.5%。51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训，并仍以从事制造业、建筑业和服务业为主。外出农民工以受雇形式从业的93.6%，自营者占6.4%。
3．收入居住情况。2009年，农民工月平均收入1417元。大中城市的农民工收入水平相对较高，西部地区收入增长较快，不同行业收入水平差别较大，制造业、服务业和住宿餐饮业收入水平偏低。农民工住宿以雇主或单位提供公共住房为主，四成左右农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。
4．劳动工资等权益保障情况。2009年以受雇形式从业的农民工，被雇主拖欠工资的占1.8%，农民工签订劳动合同的比例较低，参加社会保险的水平总体较低。农民工平均每月工作26天，每周工作58.4小时。
二、农民工市民化面临的困难及其原因
农民工市民化主要面临“五难”：融人城市难、社会保障难、子女教育难、定居安居难、隐忧、隐忧排解难。人数众多的农民工群体的实际生存状况清楚地表明，他们并没有成为真正的市民阶层，目前我国统计的城镇化水平在很大程度上有“虚高”的成分。
农民工市民化面临的诸多困难，主要原因在于以下几个方面：第一，传统的城乡二元分割户籍制度以及附着于城镇户籍的多种福利待遇、公共服务制度。这种制度对农民带有明显的“歧视性”和“非公平”弊端，在城镇化进程中集中体现在农民工身上，使我国的城镇化具有“夹生”的特点。第二，政府职能转变不到位。在发展社会主义市场经济过程中，政府和整个社会一样处于转型期，而“服务型”政府的职能尚未完全到位，导致农民工权益保障不力、基本公共服务缺失。第三，各级政府财政支出结构调整不力，制约基本公共服务供给能力。我国目前基本公共服务的统筹层次较低，以地方为主的基本公共服务供给模式，强化了公共服务供给区域化和地方化的格局，并且涉及农民工市民化的中央一地方、地方一地方之间支出分担机制不完善，也不利于农民工市民化。第四，农村土地增值收益未能对农民工市民化提供足够支持。
三、推进农民工市民化的重大意义
实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。推进农民工市民化的重大现实意义在于：
1．推进农民工市民化有利于扩大消费。农村劳动力的“候鸟型”转移模式使农民工及其家属在城市没有归属感，不少人除维持最基本的生活需要外，基本没有其他消费，消费模式单一，消费水平低下。2007年，农民工平均消费倾向仅为35.91%，比同期城镇居民平均消费倾向低40多个百分点；农民工恩格尔系数平均达56.7010，大部分收入被用作食品消费。如果农民工能在城镇定居落户，解除就业、养老、医疗、教育、住房等方面的后顾之忧，那么，他们不仅更有消费意愿，而且消费模式也会逐渐向城镇居民靠拢，文化娱乐、交通通讯、社会交往等方面的消费需求将逐渐增加。
2．推进农民工市民化有利于拉动投资。城镇化有助于改善投资结构、提高投资效率，拉动投资规模持续健康增长。从非生产性投资看，农民工进城落户后，将在子女教育、医疗卫生等方面衍生出大量公共服务需求，带动学校、医院等公共服务基础设施投资快速增长，同时，对城镇住房尤其廉租房的需求将显著增加。非生产性投资作用于社会事业，不仅可减少盲目上大项目造成的投资重复和浪费，而且有利于培育数量稳定、素质较高的产业工人，为工业化的长远发展提供人才支撑。从生产性投资看，城镇化过程中发达地区和大城市的产业将逐渐向中小城市扩散和转移，带动中小城市交通、通讯等基础设施建设加快发展，企业新建和扩建厂房等固定资产投资也将大幅增加。这类投资有利于减轻大城市的承载压力，推动形成合理的产业分工布局，促进区域协调发展。
3．推进农民工市民化有利于缩小城乡收入差距。在城镇化过程中，人口和社会生产力不断由农村向城镇聚集，带动城镇社会分工不断深化，产业体系不断健全，创造出大量非农就业岗位。这将吸引劳动力从边际生产率很低的农业部门转移到非农部门，减少部门之间边际劳动生产率的差别，从而逐渐缩小乃至消除城乡收入差距。目前，由于城乡二元结构尚未破除，农民工不能与城镇职工平等享受劳动权益保护和公共服务，其工资增长和地位提升还面临制度性障碍。解决这个问题必须依靠真正的城镇化，使农民工享有与城镇职工同等的工资待遇、劳动权益，并且有机会通过教育、培训、升迁等途径向社会上层流动，依靠职业、社会地位的改变带动收入增长。
4．推进农民工市民化有利于倒逼产业升级转型。长期以来，由于具有低劳动力成本的优势，沿海地区形成了对出口加工产业的路径依赖，缺乏产业转型升级的动力。推进农民工市民化将适度提升劳动力成本，有助于打破这种发展惰性。一方面，中小城市和小城镇快速发展会创造大量就业岗位，逐渐改变劳动力买方市场格局，形成劳动力供求平衡甚至卖方市场格局，推动劳动力价格上升。另一方面，农民工转为市民后，企业将承担部分城镇化成本。以社会保障为例，农民工落户城镇后，养老保险的企业缴费比例将由12010上升到20%，企业的社保支出将大大增加。用工成本提高必然迫使企业加快产业转型升级步伐，提高产品的科技含量，向附加值较高的产业和生产环节转移。
5．推进农民工市民化有利于推动农业农村发展。农村劳动力不完全转移将使农业处于兼业化经营状态，对农业生产会产生消极影响。在中国部分地区，随着农户非农活动增多，农地利用呈现粗放经营的趋势，耕地利用水平不断降低。因此，推进农民工市民化，并建立完善的农村土地流转市场和承包经营权退出机制，耕地资源就可以向专业农户集中，从而改变农地经营细碎化的状况，提高农业的土地利用率和劳动生产率。农民向城镇集中还能避免村庄过度膨胀，有助于集约利用城镇公共基础设施，推进城乡公共服务均等化。
6．推进农民工市民化有利于促进社会融合。随着新生代农民工规模不断扩大，城市社会二元结构的问题已经不容忽视。新生代农民工在外出动因、心理定位、身份认同、发展取向、职业选择等方面都发生了根本性的变化，从亦工亦农向全职非农转变，从城乡流动向融入城市转变，从谋求生存向追求平等转变。顺应这种新形势，只有加快推进农民工市民化，才能促进城市社会融合，避免在城市造成新的社会断裂。
四、推进农民工市民化的对策建议
思路一：解决农民工市民化进程中土地问题的对策建议。
1．加紧修订完善现有土地管理法律法规体系。修改《宪法》和《土地管理法》。其关键内容是界定土地所有权和使用权，保障土地权能，特别是界定清楚国家、农户个人、法人机构和城镇居民对土地各自的权益；确定土地交易规则，建立公开透明的土地市场运行体制；确定国家和各级政府对土地管理的责任、义务和权利；制定严格有效的农地保护制度等。制定有关农村土地使用权流转的法规。修改《土地管理法》、《物权法》、《担保法》中禁止宅基地流转的条款，按宅基地管理与房屋产权管理一体化的思路，按包括农村宅基地内的农村集体建设用地与国有土地同地、同权的原则，设计《农村宅基地管理办法》，以国务院规章的形式规范宅基地流转及管理，确保《宪法》、《土地管理法》要求的“土地的使用权可以依法转让”中所包含宅基地转让有法可依。
2．制定城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的具体办法。当前城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策从国家政策规定来看，还仅限于县域范围内，但国内重庆、成都等地已经开始在城镇范围内进行试点，试点过程中都存在着各式各样的具体问题，如重庆市开展的“地票”交易，就是基于城乡建设用地增减挂钩政策，其试点过程中存在着土地规划引导滞后、复垦项目监管机制尚未明确、复垦资金没有明确具体资金科目和来源渠道、农民权益保障等问题。而且这些政策的实施目前尚没有与吸纳农民工的数量结合起来，再考虑将城镇建设用地增加与吸纳农民工数量相结合的办法推广到跨不同行政区之间，将会面临更多的困难和问题。当前应从局部试验开始，结合统筹城乡试验和国家主体功能区规划实施的需要，探索根据不同区域、不同功能区定位出发，制定符合各区域发展的土地差异化政策。围绕不同地区吸纳农民工的数量，制定城镇建设用地增加具体办法，实现既保护了有限的耕地，又促进了城镇化的进程。
3．发展农地流转服务体系。加强农村土地流转登记制度建设，农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合作，并报所在乡镇农村土地流转部门登记备案，实行统一档案管理。凡没有登记的流转土地及其附着物不得进行担保、抵押和融资，不得再流转给第三方。有条件的地方可以探索建立农村土地流转保障金制度和土地复垦保障金制度。基层±地管理部门要加强对农村土地流转的指导、服务和管理。建议成立农村土地流转仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村承包土地经营权流转过程中出现的各种矛盾与纠纷，规范流转双方的行为，保护流转双方的合法权益。农村土地流转发生争议或纠纷，流转双方可以执行依法协商解决，也可以请求乡镇和村两级土地流转服务中心调解。不愿协商和调解或协商协调不成的，当事人可以申请当地农村土地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
4．加快完善农民工社会保障体系。解决农民工土地问题的关键，是必须要有与之相匹配的健全的社会保障制度。依民工收入不稳定和社会保障制度的不完善，是农民工土地难以流转的关键障碍。尽管可以试行一些土地换社保换住房的办法，但毕竟其针对的农民工人群是十分有限的，试点地区都有着其特殊的背景。为更进一步地促进土地流转，必须要有健全的社会保障制度为支撑，在这一前提下，更有助于土地流转市场的建立于完善。一是已经市民化的农民工应享受与城镇居民同等的社会保障待遇，暂时难以做到的，应在原有城镇居民保障制度的基础上，针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度，给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类，且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性，加快完善统一账户建设，促进跨区域流动。二是不能享受城镇社会保障待遇的，要继续完善农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度，尽早实现城乡最低生活保障制度的统一。
5．规范地方政府的土地财政。农民工进城中涉及的土地问题很多与地方政府的土地财政欲望直接相关，如果没有相应的土地收益，地方政府就缺少了倾力服务的积极性，同时城镇化过程中也存在巨大的土地利用结构调整的增值收益，因此要使农民工土地收益得到保障，必须有地方财政制度改革相配套。多年来，我国各级地方政府依靠出让建设用地使用权获得了大量的城镇建设资金，客观上促进了我国的城镇化进程，改善了城镇群众的生活水平。在集体建设用地进入城镇土地市场之后，在加强保障农民工权益的同时，也应当考虑其对地方政府财政收入的冲击，避免影响城镇建设与城镇化进程。可以通过设计与农村土地流转相关税种的方式，规范地方政府的土地税收，增强地方财政收入来源，将随意性很大的土地财政规范为税收财政，通过这种透明的市场化方式，调节土地垄断及级差收益，解决土地变性升值的收益问题。同时要加强对税收、土地出让金使用的监督和管理。
思路二：推进农民工市民化的财政政策。
1．在保障农民工享有均等化公共服务方面。增加对市辖区（特别是与郊区接壤的城区）发展教育、科普、公共卫生、文化体育、环境整治等事业的财政投入力度，显著提高经济强镇分享税收收入和土地出让金收入的比例，逐步形成按常住人口和实际业务量分配管理和运营资金的机制；严厉制止“招商引资”活动中的地价竞争，严格区分新设企业和既有企业的生产搬迁，堵塞政府收入流失；全面推行绩效预算管理，提高资金使用效率，提升政府公共服务水平；采取贷款贴息、收益补贴等措施吸引银行资金、民间资金参与市政基础设施建设，加快改善城市基础条件；市政服务应坚持市场化运营的原则，对于政策性低收费和地票价，政府应提供适当的财政补贴。
2．在推动社会保障转型方面。增加财政补贴，引导农民工积极参保“五险”；增加对工会维权的财政支持力度；按照“决策、执行、监督相分离”的原则，优化社保基金筹集、运营和管理机制；将社保基金纳入地方税收系统，合理分流相关人员，全面强化社保督导、执法功能，提高政策执行力；加强农民工参加新型社保的基础数据的整理与搜集工作，积极筹划划拨国有资本变现收入（或经营收益），一次性补齐社保基金的资金缺口。
3．在推动农民工在城市安居方面。在廉租房建设方面，设立公共房屋运营公司，投入部分财政资金、土地出让金作为最初资本金，吸纳部分社保资金充当优先股，多渠道充实企业资本金；对支持廉租房建没的银行贷款给予财政贴息支持；允许农民工购买经济适用房，对购买经济适用房的贷款给予财政补贴；按照成本价划拨建设用地，大力支持经济适用房建设；借鉴一些地区推进“宅基地换住房”的经验，将因此增加的建设用地指标主要用于增加城市政策性住房土地供应；对于农民工参加“宅基地换住房”活动的贷款申请，应给予财政贴息支持；对企业建设职工宿舍给予适当的税收减免。
思路三：“十二五”时期推进农民工市民化的政策建议。
1．分区域推进户籍制度改革。对中小城市和城镇，取消城乡户籍差别，给公民迁徙自由，统一实行居住地户口。鼓励把那些在外地工作后回乡的人口吸引到本地城镇居住，对那些已经离开家乡外出的人口，如果在外地可以落户的，尽量提供方便。根据中央《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》精神，在一定时期允许采取带土地的政策地区，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。对其他城市，包括全国特大、大中城市，采用累积居住年限制度逐步推进户籍制度改革和放宽入户条件。即在本地连续居住满一定年限，连续办理相关的各种证件，就业者连续若干年参加社会保险到一定时间后，就自动取得落户的资格。这种累积居住年限制度可以灵活变动，如在今后一段时间内可要求居住满5年，过一段时间后可规定3年，甚至1年，直至户籍全面开放。
2．构建过渡性农民工社会保障制度。按照国务院相关政策安排，尽快提高统筹层次，推进农民工社会保障技术和管理上的创新，加快解决农民工“续保难”的问题，实现农民工保险关系随本人转移。尽快实现养老保险的全国统筹，结合国家养老保险试点，完善养老保险制度，将养老金分为基础养老金和个人账户养老金，其中，基础养老金由中央管理和统筹基金支付；个人账户养老金由地方政府管理，随本人转移，由本人缴存。参照成都市城乡统筹试点经验，推进发达省份（城市）率先实现农民T．与城镇职工的接轨，方法是：参加综合社会保险的农民工失业后，可以参照《失业保险条例》规定享受失业保险待遇；参加综合社会保险的农民工患病住院报销标准，改按城镇职工基本医疗保险办法执行；鼓励用人单位为农民工办理城镇职工社会保险，政府按社会保险缴费基数的一定比例给予用人单位一定年限的社保补贴。
3．把农民工的住房安排纳入住房制度改革。要结合扩大内需的积极财政政策，调整支出结构，将其一部分投入转移到农民工市民化的安居方面上来，将农民工分期分批纳入城镇住房体系，在制度和计划上合理确定农民工的住房安排，大体从以下三个方面考虑：一是大力建设廉租房。各地政府的廉租房政策，不仅应针对城市居民，而且应考虑在城市中有相对固定工作的进城农民工。可采取补贴业主的方式将一些居民个人出租的“福利房”转化为廉租房。二是总结上海、宁波经验，在农民工集中地区建造社会性“民工公寓”和企业“员工之家”，以廉租房或经济适用房的形式租给或卖给农民工。三是推进农民I住房公积金制度，并将取得城市户籍的农民工尽快纳入经济适用房范围。可参照成都经验，只要连续缴纳综合社会保险或者城镇职工社会保险两年以上的农民工，首次在城镇购买住房的，可享受申购经济适用住房或限价商品房的政策；同时，在城镇规划建设面向农民工的政策性安居住房，以低于经济适用房的价格向已有偿转让或已经退出农村宅基地和房屋的农民工定向销售。
4．建立城镇和工业征用农地与农民工转为市民的指标挂钩制度。把增加非农占地与农民工市民化指标挂钩，可以使城镇扩张与城市化的真实成本建立起对应关系，遏制城市特别是大城市无成本约束的土地无限扩张冲动；同时，改变现在城市化和工业化过程中只无偿使用廉价劳动力而不承担相应的经济和社会责任的状况。
5．对退出土地举家落户城镇的农户建立专项扶持基金。在土地制度上，允许和鼓励转为市民的农民工及其家属转让和出售其农用地承包权和宅基地使用权，并举家永久迁入城镇定居。国家及地方政府应对农民工及其家属转为市民、退出农村制定具体操作办法，作出农民可选择的制度安排。各级政府应对退出土地举家落户城镇的农户，根据各地不同情况，建立专项扶持基金。
6．进一步完善农民工子女教育制度。一是各地义务教育阶段入学率、巩固率指标的考核，应由原先按照户籍人口为基数变为以常住人口为基数。二是加大对城市政府职责的监督，对未能尽职尽责解决农民工子女义务教育问题的地方，加大惩罚力度，确保制度安排的实施。三是明确各级政府的支出责任，对存在困难的流人地给予必要的财政转移支付。
7．加强对农民工的职业技能培训。一要整合来自教育、农业、劳动、科技等部门的资金渠道和培训资源，改变目前各种培训实体各自为政、缺乏沟通与协作、专业重复设置、教学设备及师资分散等现象。二要增加对职业技能培训的投入。为全力落实全国农民工培训规划，各级财政应加大对农村劳动力的职业技能培训的扶持力度。中央财政安排专项资金，各省、市、县级财政按照一定的比例安排配套资金对参加培训的农民工进行补贴。三要针对不同的农民工群体，采取不同的培训方式与内容。劳务输出地区主要针对初次外出就业的农民工实施初级职业技能培训，培训的内容以基础的职业技能为主，范围可以广一些，以集中培训方式为主；劳务输入地区的培训应以中、高级职业培训为主，主要体现专业性，以提高能力为主。
思路四：促进农民工市民化的几项对策。
一是进一步破除影响农民工权益和市民化的体制障碍。把常年在城镇就业，愿意和能够在城镇定居的农民丁转变为城镇居民。充分发挥城市群和中小城市、小城镇在农民丁市民化进程中的作用。吸收大量农民工的沿海三大城市群和其他较小城市群，大部分的加工制造业和农民工就业，实际是在城市群中的中小城市、小城镇。全国47%的农民工在小城镇就业、生活，连同在中小城市务丁的农民工，占到农民丁总量的2/3。因此当前尤其要把破除二元体制、推进农民工市民化的重点放在中小城市、小城镇。
二是拓宽农民工市民化的资金来源渠道。
农民工市民化的社会成本中，需要中央和地方政府支付的主要是城市基础设施（及服务）、教育培训和部分社会保障成本；其他的生活、住房、社会保障成本，则由农民工或企业承担。住房成本虽是农民工承担，但政府要以城镇居民人均居住成本为标准，将常年就业农民工的居住问题纳入地区居民住房保障范围。
拓宽农民工市民化社会成本的资金渠道，关键在于正确认识、调整对农民工的“取”、“予”关系和政府财政的使用结构。多年来对农民工“多取”、“少予”，他们对企业和政府财税做出的贡献，与其分享的劳动报酬、公共服务相差很大，做出调整是应当的。这不是对农民工的恩赐，而是公共服务的均等化，企业分配的合理化。随着中央和地方财力增长，承担有关成本已有可能，只是要求财政使用结构进一步向公共服务型转变，增加与农民工市民化相关的社会基础设施投入。这种成本付出，会涵养不断积累技能和经验的人力资本，由农民工进城定居强有力地扩大内需、促进第三产业发展、带动乡村发展、促进社会和谐。不论从城市政府还是从国家战略来说，这都是事半功倍。
为此，一是要靠企业发展和农民工的辛勤劳动，在兼顾企业发展需要的条件下，改变农民工工资过低和缺乏社会保险的状况。二是政府在公共性大的教育、培训、基础性社会保障等方面承担应有的责任，解决农民进城的基本公共产品供给。
三是解决农民进城的户籍问题和承包土地权益保障问题。解决农民进城的户籍问题要两策并进，(1)要把符合条件的农民工逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇的户籍限制。实行以具有稳定就业一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制。(2)要进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农民T纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。
对农民进城过程中的承包土地权益，一要确权、维权、扩权。把承包经营权证落实到户，发放宅基地使用权和农房产权证，把集体资产折股量化到人。禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地。农民工可自愿、依法、有偿流转承包经营权。赋予农民对承包土地、宅基地、农房、股权更大的处置权。二要尊重在城镇定居落户农民工的土地承包财产权利，其土地承包权益不能随意剥夺，而应通过市场转让获得财产收益，作为进城的一个资本来源。既允许以多种形式转让土地等资产、增加财产性收入，把土地让渡给从事农业的农民，扩大经营规模，促进农业发展；也允许进城落户的农民继续拥有这些资产，可以折价入股，带股进城；也可以保留土地承包权，依法流转。
来源:《经济研究参考》
