大力推进保障性安居工程建设，是贯彻落实科学发展观、改善民生、构建和谐社会的重要内容和客观要求。“十二五”规划纲要确定未来5年建设保障性住房和棚户区改造住房3600万套、并在开局之年实施千万套的目标任务。这是党中央、国务院立足全局作出的重要决策，是一项标志性重大民生工程。

一、保障性安居工程建设实现历史性跨越

伴随经济体制改革的逐步深化，我国开始启动住房体制改革，逐步改变了长期以来住房建设投资由国家、单位统包的体制。1998年开始的住房体制改革，调动了市场主体和单位投资建房的积极性，培育了房地产市场，增强了住房供给能力，居民住房条件快速改善，人均住房面积从1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。

在注重发挥市场调节住房供求的基础性作用的同时，以2006年辽宁棚户区集中连片改造试点为发端，各地政府开始探索建设城镇保障性安居工程。2007年国务院明确将保障性安居工程纳入政府公共服务的职责范围，各级政府都把保障性安居工程建设作为政府工作的重中之重，保障性安居工程建设进入一个跨越式发展的新阶段。

保障体系逐步完善。目前，已经初步建立了7大类、11个品种的保障性住房体系，包括廉租住房、公共租赁住房、各类棚户区改造、经济适用住房、限价商品住房，以及农村危房改造和游牧民定居工程等。

政策体系逐步建立。近年来，中央有关部门根据党中央、国务院的决策部署，先后制定了一系列法规规章制度，各地结合本地实际制定了具体实施办法，规定了保障范围、保障标准、分配管理和准入退出办法，并明确了保障性安居工程的规划设计、面积控制标准、质量安全要求等内容。与此同时，国家财政建立了相应的财税政策体系，制定了与保障性安居工程相关的中央补助资金管理办法和地方财政投资机制，设计了相应的税费优惠政策。为加快保障性安居工程建设、公平合理地分配保障性住房，提供了有效的制度保障。

政府投入快速增加。目前财政支持保障性安居工程建设的资金渠道主要包括中央财政专项补助资金、地方各级财政公共预算安排资金、住房公积金增值收益安排的资金、从土地出让收益中安排的资金、地方政府债券收入安排的资金等，已形成多渠道的财政投入机制。财政投入增速前所未有。2007—2011年，中央财政累计下达保障性安居工程补助资金3290亿元；其中，2011年下达1705亿元，比2007年增加1633亿元，年均增长120.6%。与此同时，地方各级政府也不断加大对保障性安居工程的投入力度。2007—2010年，全国财政累计用于保障性安居工程建设的实际支出为3076.86亿元，年均增长161.1%。

政策功效加速显现。“十一五”末期，通过保障性安居工程建设，我国基本解决了1500万户城镇低收入和中等偏下收入家庭住房困难问题，对162万户农村危房实施了改造，越来越多的家庭改善了住房条件，实现了“安居梦”。

二、当前保障性安居工程建设面临的主要问题

在加快推进保障性安居工程建设的过程中，我们也要冷静分析形势，实事求是地看待和研究存在的问题。

土地政策与供给制度设计滞后。保障性安居工程建设用地，通常涉及征地或拆迁问题，实施难度较大、时间也比较长。一些保障性安居工程建设项目虽然有了用地指标，但很难落实到具体地块，致使建设进展缓慢。

行政审批周期过长。保障性安居工程开工建设需要办理各种许可证手续以及多种评估、公示和听证，涉及发展改革、规划、国土、建设、环保等多个部门，审批程序复杂、环节较多，一个项目完全履行审批程序，全过程少则需要3—6个月，多则需要1年时间，尤其是在新增建设用地需要中央审批的情况下，用时更长，有些项目用两年多时间才能开工。

资金筹措机制尚不完善。总体上看，目前财政资金投入机制基本建立，投入力度实现倍增，银行信贷和企业债券支持保障性安居工程建设的政策框架已经明确。但是，政策“落地”尚需加快制定具体措施，社会资金参与保障性住房建设的机制亟待建立。

保障性住房品种偏多。当前城镇的保障性安居工程，一是廉租住房和公共租赁住房，这是政府公共职责的必保部分。二是棚户区改造工程，这是中国特色城市化、工业化过程中的特殊现象，政府适当投入引导符合客观实际。三是经济适用住房、限价商品住房，目前从性质上讲，已不是政府保障的范畴，长期存在会带来一系列问题。一方面，容易模糊政府与市场的界限，模糊居住权与产权的关系，引发相应的社会问题，不仅政府难以承受，还会割裂房地产市场的正常发育体系；另一方面，保障性住房品种多，容易带来分配政策不统一、操作难度大的问题，难免留下“寻租空间”，也增加了管理成本。这些都是必须认真研究、尽快解决的现实问题。

三、进一步加快保障性安居工程建设的政策建议

“十二五”时期，在确定保障目标、实施路径等顶层设计的同时，必须加快制度创新、完善保障政策与运作机制。

加快发展公共租赁住房，突出保障性安居工程建设重点。国务院多次强调，要使公共租赁住房成为保障性住房的主体。目前比较突出的问题是：一部分中低收入居民既不是棚户区居住者，又不是廉租住房保障对象，处于“夹心层”位置；新毕业大学生等新就业人员，面临阶段性住房困难。这一问题的解决办法，就是政府提供“公共租赁住房”。现行的以出售为主的产权式保障性住房制度，更多的是引导居民购买并拥有房屋所有权，这不利于引导居民合理的住房消费，不利于解决城镇化产生的大量人口流动所带来的现实住房问题。在目前私人住房租赁市场发展相对滞后的情况下，政府的主要职责是加快发展以公共租赁住房为主的保障性住房体系，打破户籍限制，将在城镇稳定就业的外来人员纳入制度覆盖范围，实现保障对象全覆盖。同时，将廉租住房与公共租赁住房并轨管理，统一管理制度，建立完善的公共租赁住房建设和经营管理机制，将政府投资建设的公共租赁住房和廉租住房按照市场机制运营，对不同收入群体采取动态的差别化的租金政策，优先保障低收入住房困难家庭。

以棚户区改造为依托，加快保障性安居工程建设。要把棚户区改造与城市发展、文化建设、社会建设有机结合起来，以棚户区改造为依托，在棚户区改造项目中要求分散配建一定比例公共租赁住房，并将配建数量、面积、户型标准、价格、工期、建设质量等要求和违约责任，作为土地出让的前置条件，纳入政府强制性管理范围，所建公共租赁住房由企业持有经营或由政府回购。这种分散配建的做法，可以较好地实现政府主导和市场运作的有机统一，不仅有利于缓解各地保障性安居工程建设资金与建设用地短缺的矛盾，有利于保障对象的就业、就学和就医，还可以避免集中建设出现的规划选址偏远、低收入群体过于集中产生的社会问题。

正确处理政府与市场的关系，将经济适用住房和限价商品住房逐步推向市场。政府实施住房保障应当坚持以满足基本居住需要为原则，个人拥有产权式住房应当通过市场解决。现行的经济适用住房和限价商品住房制度混淆了住房的使用与投资功能，实际上是模糊了居住权与产权的关系，为今后留下转让、抵押、继承等诸多后患，影响正常的房地产市场发展。因此，必须还经济适用住房和限价商品住房于市场，发挥市场机制在产权式住房资源配置中的基础性作用。当房地产市场回归理性时，应停止经济适用住房和限价商品住房的建设，将主要财力和资源用于加快公共租赁住房建设。同时，要逐步加大市场主体的社会责任，在市场化房地产开发项目中，规定配建一定比例的公共租赁住房，并纳入政府保障性住房体系，用于解决中等偏低收入群体的住房问题。

完善信贷政策，激发保障性安居工程建设活力。为确保完成3600万套的目标任务，必须在加大政府财政投入的基础上，注重发挥市场机制的作用，将目前政府直接投资建设为主的融资模式转化为政府引导下的市场化运作模式。政府通过资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营。对重点保障的公共租赁住房建设，应安排专项贷款渠道。同时，积极吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营，鼓励有经济实力、符合条件的政府投资公司发行企业债券，专项用于保障性住房建设，以缓解政府资金压力，并为民间资金提供更多的投资机会，为社会创造更多的就业岗位。

完善财税政策，促进房地产市场健康发展。要继续加大财税政策支持保障性安居工程建设力度。 各级财政部门要继续优化财政支出结构，加大公共财政投入力度。要确保不低于10%比例的土地出让收益用于保障性安居工程建设，将住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的余额，全部用于保障性安居工程建设。同时，要继续落实对保障性安居工程建设减免税费等优惠政策，免收各项政府性基金、行政事业性收费和土地出让收入，以切实降低其建设和运营成本。

完善行政审批机制，深化住房供给体制改革。一是要进一步完善土地供给政策，在完善一般商品住房用地“招拍挂”制度的同时，实施廉租住房、公共租赁住房土地特殊供给政策。二是要完善行政审批机制，实行联审联核制度，合并工作程序，简化工作流程，将“串联”审批改为“并联”审批，缩短审批时间，提高审批效率。三是要立足于市场调节的基础性作用，通过完善税收政策，促进房地产市场健康发展。要尽快调整房地产税费分布结构，以税收政策抑制大套型建设和投机性购房，改善居民住房消费预期和消费观念。四是要针对目前住房供应主体单一、住房供应由开发商垄断的情况，进一步深化住房供给体制改革，打破居民“只能从房地产商手中购房”的框框，借鉴国际经验，探索建立包括住房合作社在内的多渠道、多形式的住房供给模式。

（作者：财政部党组成员、部长助理）