自20世纪70年代末改革开放以来，中国农村近30年不间断地推行了开发式扶贫战略，取得了历史性的成就。据农村贫困人口监测数据显示，未实现温饱的绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人，同期贫困发生率从30. 7%下降到1.6%。 贫困地区的基础设施、文化教育和医疗卫生事业得到了不同程度的发展，贫困人口的基本生产与生活条件得到了大幅度的提升。中国在整体上进行经济转型、稳步推 进现代化的进程中，有效地完成了经济增长和缓解贫困的双重任务。但是，也必须看到在开发式扶贫推进过程中，贫困人口仍有漏出，农村社会保障建设与扶贫战略 没有相互配合，扶贫政策绩效并不像预计的那样理想，开发式扶贫对于当前农村1400多万贫困人口的脱贫效用已经十分有限。因此，对农村近30年的开发式扶贫政策经验进行理论总结与反思，对制定后20年中国农村新的扶贫战略是十分有意义的。

一、中国农村扶贫开发的历史演进和主要成就

新中国成立之后，政府对治理旧中国遗留的一穷二白的面貌，尤其对改变中国农村贫穷落后状况的工作一直没有停止过。但在改革开放之前，其做法在很大程度上仅局限于对贫困人口实施生活救济，对边远落后地区(主要是老、少、边、穷地区)输送物资，进行外部支援和财政补贴。因此，在农村作为一场严格意义上的反贫困政策的出台是20世纪80年 代初的事。它与以往做法的根本区别在于，对贫困的缓解不是单纯依靠实行生活救济，而是与区域经济发展、农村生产经营体制改革联系起来，通过直接的利益挂 钩、调动农民劳动积极性，并且用发展生产、扩大就业和增加收入来缓解农村贫困。这就是后来称之为的“区域开发式扶贫战略”。

扶贫开发作为一项全国性政策是在1984年提出的，其背景是:在 全国范围实施的以家庭联产承包责任制和价格调整为主要内容的农村经济体制改革，极大地提高了农民生产积极性，促进了农村经济快速增长，农村贫困人口数量大 幅减少。但是，这一进程极不平衡，经济增长在不同地区不平衡，农民参与受益程度也不平衡。也就是说，靠一般的发展政策难于解决那部分贫困人口特别集中地区 的经济发展问题，需要对这类地区和这部分人实施一项特殊的扶持政策。因此，从20世纪80年代中期开始，在全国范围内开展了以解决农村贫困人口温饱问题为

主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。现在看来，当时中国政府采用以区域开发为特色的开发式扶贫方式也主要是基于以下几方面的考虑。

首先，与实施全覆盖的生活救助扶贫相比较，区域性扶贫开发瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人，从而使贫困群体的识别难度大大降低，这与广大农村地方政府在如何识别扶贫受益对象的技术管理与制度设计的能力是相适应的。因为扶贫开发推行了近30年，对农村贫困人口的识别问题到目前为止也没有很好解决。

其次，开发式扶贫的 重点是改善贫困地区的生产和生活条件，通过基础设施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业的生产效率，从而使农户能够通过提高效率来增加收入并摆脱贫 困。这样，地方政府只需要集中财力于基础设施建设和公共服务，需要的财政资源就相对较少，并且政府还可以通过动员和鼓励金融机构为贫困地区和农户的生产活 动提供直接的资金支持。但要实施全面的社会保障对于贫困地区各级政府的财政开支能力来说则是难以承受的，一个连基础教育和基本医疗服务都不能完全保障的农 村贫困地区，全面实现以收入补贴为主要内容的社会保障只能是一种奢谈。

再次，以区域为对象进行扶贫开发可以充分利用行政管理系统，有利于降低管理成本。这就是后来从中央到地方(省、市、区)扶贫领导小组、扶贫办公室这些扶贫组织系统建立的行政基础，也是各种扶贫政策和扶贫资金通过这个系统贯彻落实的条件。

中国农村区域性扶贫开发自上世纪80年代初推开以来，在随后近30年中不断发展变化，其历史的演进大致可分为四个阶段。

第一阶段，农村经济改革和小规模的区域扶贫(1978—1985年)。在这一阶段通过农村经济体制创新，实现全面经济增长和改善农业交易条件，减缓了农村贫困。从1978年 底开始，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的体制改革，使农民重新获得了使用和管理土地、安排自己劳动及投资的权利，激发和调动了广大农民生产积极 性，生产效率得以大幅提高。并且由于较大幅度提高农产品价格，改善了农业交易条件，使得农民收入迅速提高，大大缓解了农村贫困问题。在逐步推进农村经济改 革、增加农民收入的同时，中国政府也开始利用专项资金扶持部分极端贫困地区的经济发展。1980年设立了“支持经济不发达地区发展资金”，投向贫困地区。1982年开始实施了为期10年的“三西”(甘肃定西、河西与宁夏西海固地区)农业建设计划，帮助这些极贫地区治理生态、改善环境和发展农业生产。因此，这一阶段全国农村没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减到1. 25亿人，平均每年减少1786万人，贫困发生率从33. 1%下降到14. 8%。

第二阶段，大规模有针对性扶贫计划的展开(1986—1993年)。在这一阶段主要通过大规模的有计划的扶贫开发与一定的宏观经济政策相结合减缓农村贫困。随着市场化经济改革的展开，农村经济增长不再自动地导致贫困人口的减少。相反，在20世纪80年代中后期，中国的经济增长拉大了地区间和农户间收入的绝对差距。在此情况下，仅靠全面经济增长已无法在缓解贫困方面有更大的作为。因此，针对一些地区发展缓慢、一部分群众生产生活条件非常困难的情况，从20世纪80年代中期开始，中国政府决定在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作。此项工作目标是，通过采取特殊的政策和措施，促进贫困人口集中地区尽快减少贫困。1986年 国务院贫困地区经济开发领导小组成立，安排了专项扶贫资金，制定了放宽地区间农民迁移的限制、支持劳动密集型产业发展、鼓励并促进贫困地区和贫困农民参与 全国经济发展以及确定和调整给予国定贫困县扶贫援助等优惠的宏观经济政策。同时，对传统的救济扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。由于增大扶贫计 划的覆盖范围和调整宏观经济政策等措施的作用，到1993年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口由1. 25亿人减少到近8000万人，并且每年减少640万人，贫困发生率由14. 8%下降到8. 7%。

第三阶段，“八七扶贫攻坚计划”(1994—2000年)。这一阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。由此，中国扶贫开发进入了最艰难的攻坚阶段。为了实现2000年基本消除农村绝对贫困这一伟大目标， 20世纪90年代中后期，我国的扶贫开发工作发生深刻的变化，主要是由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区(主要是贫困县)向扶持贫困村、贫困户(主要是贫困人口)转变。同时，较大幅度地增加了扶贫资金。三大扶贫项目(扶贫贴息贷款、以工代赈和发展资金)投放的扶贫资金从1995年至1999年增加了1. 63倍。这一阶段，政府在宏观经济政策方面也明确提出了加快中西部地区的经济发展计划。实践证明，将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合，对缓解农村贫困产生了积极意义。到1999年底，中国农村贫困人口已降至3400万人，贫困发生率也由8. 7%下降到3. 7%。2000年中国政府宣布“八七扶贫攻坚计划”确定的战略目标基本实现，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。

第四阶段，农村扶贫开发纲要的实施(2001--2010年)。 在“八七扶贫攻坚计划”完成之后，农村剩余的贫困人口分布已经相当分散，并且大多分布在生存环境与生产条件十分恶劣的高寒山区、大石山区、缺水干旱区以及 边疆少数民族聚居区，有的贫困者还是丧失劳动力或没有劳动能力的残疾人员、孤老、孤儿等，依靠开发式扶贫已经很难使这些贫困群体脱贫。如果继续以贫困县作 为扶贫开发的基本单位，就意味着有将近一半的农村贫困人口不能从中央政府的扶贫投资中受益。因此， 2001年6月，国务院出台了《2001—2010年的中国农村扶贫开发纲要》，虽然还叫“扶贫开发”，但扶贫工作重点与瞄准对象已经做了重大调整。扶贫工作重点县放到西部地区;贫困村成为基本瞄准对象，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村;同时，注重发展贫困地区的科学技术、教育和医疗卫生事业，强调参与式扶贫，以村为单位进行综合开发和整村推进;承认城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径，要采取新的政策举措使农村居民更容易转移到城镇地区就业。回顾30年中国农村扶贫开发的历程，在党中央、国务院高度重视和正确领导下，经过贫困地区广大干部群众的积极努力，我国扶贫开发工作取得了巨大的历史性成就，这些成就主要是: (1)解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题，为我国进一步全面发展小康社会奠定了基础; (2)贫困地区的生态环境，基础设施和生产生活条件明显改善; (3)科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快; (4)一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题。中国扶贫开发所取得的成就，不仅为中国的现代化发展创造了条件，同时也是对世界反贫困事业做出的贡献。世界银行在《中国20世纪90年代扶贫战略》的报告中，对中国的扶贫开发作出了这样的评价:“自1978年经济改革开始以来，中国在缓解贫困方面取得了给人深刻印象的整体成就。”

二、中国农村开发式扶贫战略及其政策绩效评析

20世纪80年 代中期，中国农村的扶贫战略发生了根本的转折，即从过去通过经济增长来增加贫困人口收入为主并辅以适当救济的反贫困战略，转变为实行以促进贫困人口集中区 域自我发展能力提高与推动区域经济发展来实现稳定减贫和消除贫困为目标的战略。这种区域开发扶贫战略体现出以下几个特点:第一，它将贫困人口集中区域(基本单位是贫困县)作为扶贫的基本操作单位和工作对象;第二，强调通过实现贫困地区的经济增长来缓解贫困;第三，强调主要通过开发贫困地区的资源来实现区域经济增长;第四，重视提高贫困人口的素质，改善基础设施和加强应用科学技术的作用;第五，考虑到了在缺乏基本生存条件的地区实行人口迁移和劳务输出的作用。围绕上述区域开发扶贫战略，逐步形成了一系列的农村扶贫开发的政策措施，概括起来主要包括:

1.组织保障政策。1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着我国反贫困的组织系统正式确立，即按照统一部署，各省(区)、地(市)、县(旗)也分别建立起负责贫困地区经济开发工作的组织机构。

2.目标瞄准政策。为了有效实施反贫计划，必须确定区域范围。1982年中国政府实施的第一个区域性反贫困计划，是对甘肃定西中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区的所谓“三西”农业综合治理计划与大规模开发建设。实施这项计划中央政府专项拨款20亿(每年2亿元)。1992年，国务院为支持“三西”地区的进一步发展，决定“三西”农业建设计划再延长10年。1999年经验收，“三西”地区已经从整体上解决温饱。此外，区域开发扶贫战略瞄准的基层单位是贫困县。从1986年起，按照当时确定的贫困线标准划定328个贫困县，到1994年，全国贫困县划定的总数达到699个，其中列入国家“八七”扶贫攻坚计划的贫困县数为592个，即国定贫困县。在划定贫困县的基础上，国家强调要把贫困县中的特困乡、村作为扶贫攻坚重点，集中力量解决贫困户温饱问题。

3.增加投入政策。区域开发扶贫战略中增加投入政策，是通过设立专项基金用于贫困地区经济开发，主要包括三部分:一是由各级政府扶贫办负责审批项目，农业银行负责发放的贴息贷款计划;二是由国家财政出钱出物，吸收贫困人口参加各类公共工程建设的“以工代赈”计划;三是以发展资金为内容的财政扶贫资金计划。1986—2005年，按现价计算的中央政府拨付的这三项扶贫专项资金累计达3228亿元，其中贴息贷款1671亿元，以工代赈834亿元，财政扶贫资金723亿元。此外，自1987年以来，国家每年还以优惠价格向贫困地区提供化肥、地膜、钢材、木材以及运输工具等支持贫困地区发展农业生产，解决贫困户的粮食自给。同时，各级地方政府也有数量不小的配套资金投入扶贫。

4.产业开发政策。区域开发扶贫战略中，产业开发政策是题中之义。也就是强调在国家必要的扶持下，用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困农户自我积累和发展能力，依靠自身力量脱贫致富。

5.减轻负担政策。为帮助贫困地区减轻负担，休养生息，国家相继对贫困地区实行了一系列优惠政策，如:核减粮食合同定购任务，放开农产品销售价格，减免农业税，免征国家能源交通重点建设基金，免征新办开发性企业所得税，降低贫困地区银行存款的准备金比例，降低贫困户贷款的自有资金比例等。

6.异地开发政策。在中国政府开始大规模的农村扶贫开发以前，以扶贫为目的的开发式移民于1983年就在“三西”地区的扶贫中实施了。截止到1999年底，甘肃省共搬迁安置贫困地区移民56. 92万人，宁夏搬迁了30万人。到目前新的农村扶贫开发纲要实施期间，移民开发依然是重要的扶贫方式，即:针 对少数自然条件恶劣、资源贫乏、严重缺乏基本生产生活条件的高寒山区、大石山区、深山区和沙化区，按照农民自愿原则，根据本地实际情况实行有计划的松动式 搬迁，迁一部分，留一部分。主要办法是“拉吊庄，”即劳动力先出山，两头有家，在移民点有了稳定的收入和生活条件之后，再全家搬迁。同时，鼓励并创造条件 推动这些地区的劳动力向外输出。

7.人 力资源开发政策。提升贫困地区人力资本价格是区域开发扶贫战略中一项重要内容。政府不仅强调在贫困地区普及九年制的义务教育，着力消除因贫困而辍学的现 象，而且强调通过科技扶贫、人员培训提高贫困人口的素质，以便在贫困地区经济开发中通过发展劳动密集型产业，以工代赈和劳务输出等方面，更充分更广泛地利 用贫困地区的人力资本。在这些措施中，针对性培训对提升贫困人口的人力资本价值、增加就业机会是比较显著的。据中西部14个省(区、市)的不完全统计， 2001—2004年间，已经培训贫困地区农村劳动力242万人，其中在各省(区、市)内就业157万人，占总培训人数的65%。此外，还强调控制贫困地区人口数量的增长，提高人口质量，这也是人力资源开发与管理政策的组成内容。

8.社会扶贫政策。组织和动员社会力量投身扶贫开发一直作为一项重要的扶贫举措来实施。据有关研究人员估计，“八七扶贫攻坚计划”和“十五计划”(2001—2005年)期间，社会扶贫动员的资金总额达1137亿元，占到总扶贫投资的28%。社会扶贫的主要措施有:一是通过组织和动员政府部门和企业参加对口扶贫，间接动员部门和企业的资金以及其他资源扶持贫困地区;二是鼓励和组织东部经济发达地区支持西部贫困地区，促进东西部优势互补、共同发展;三是在动员地方政府资源的同时，还提倡和动员社会力量和社会资源参与扶贫，其中具有代表性的“希望工程”、“幸福工程”、“巾帼行动”、“康复扶贫工程”、“博爱工程”、“光彩事业”等，在帮助贫困地区改善社会经济发展条件方面都发挥了重要作用。

9.国际合作政策。区域开发扶贫战略中的国际合作，包括利用国外政府和非政府组织以及国际多边组织的援助进行合作研究与培训，利用优惠贷款发展贫困地区经济。如在20世纪90年代中后期相继实施的中国西南地区扶贫世界银行贷款项目，秦巴山区扶贫世界银行贷款项目和中国西部扶贫世界银行贷款项目进展顺利，均是中国农村扶贫国际合作成功的事例。

从近30年的农村扶贫实践看，开发式扶贫措施对贫困地区的经济发展起到了显著的促进作用，但由于采用区域瞄准而不是直接针对贫困人口的方式，开发式扶贫的减贫效果随着贫困人口的减少而降低了。如果说在农村贫困人口比重还较大的20世纪80年中后期和90年代初，开发式扶贫方式还能覆盖更多的贫困人口的话，那么从20世纪90年 代后期以来，尽管区域瞄准单位从贫困县转向贫困村，但由于贫困人口的比例大幅度降低和扶贫项目在实施中存在的问题，使丧失开发能力和条件的绝对贫困人口的 受益可能性却越来越低了。扶贫开发带来的效益正更多地被贫困地区内部的中等甚至高收入家庭享用。正是对此问题的关注，从1986年以来，中国政府根据农村扶贫进程中暴露出来的问题，对扶贫战略的方针和具体目标作过两次重大调整:(1)1986—1989年，是我国政府开展真正意义上的大规模扶贫活动时期。国家将“救济式”扶贫方针调整为“开发式扶贫方式”。(2)1990—1996年，扶贫方针再由以区域经济发展带动扶贫工作调整为直接面对贫困人口。这里的两次调整，即从1986—1989年的扶贫战略区域瞄准调整到1990—1995年的区域瞄准与群体瞄准相结合，然后再调整到1996年以后的瞄准贫困村和贫困户，但这些调整都没有从根本上改变区域开发式扶贫战略的基本特征。从整体上看，区域开发式扶贫战略基本上可以归结为发展经济学上所讲的“涓滴”( trickledown)发 展战略之列。而“涓滴”战略在大多数发展中国家和地区的实践基本上是失败的。但在中国，由于贫困人口比较集中连片地分布在某些地域，并且通过强有力的政府 组织系统能基本保证区域经济发展的成果及其利益自动流向底层的贫困人口。所以，中国“涓滴”型的区域开发式扶贫战略基本上是成功的。当然这不是说没有问 题，区域开发式扶贫战略及其政策措施在过去30年的实践，产生了太多需要认真反思、总结和研究的问题，对其评析是十分复杂的，这里仅就一些战略性、方向性和制度性问题做一点探讨。

第一，中央政府确立 的扶贫目标与各级地方政府的行为偏好可能不一致，甚至发生抵触和冲突，战略所确定的保证地区经济增长的利益主要流向目标穷人的设想可能落空。并且，依靠政 府系统来保证地区经济增长利益主要流向目标穷人的设想，没有充分考虑在市场体制建立和发展情况下，如何避免政府行为与市场的矛盾冲突。

第二，扶贫战略实施 往往是政府主导，而贫困人口和基层组织及社会力量主动参与较少。现行扶贫战略和政策基本上是根据传统的计划经济思想制定的，其实施在很大程度上依赖于地方 政府，容易产生按行政管理实施的各种弊病，行政决策和实施的主观盲动性较大，而穷人和贫困地区的基层组织以及非政府组织对扶贫的主动性参与较少。扶贫资源 也过分依赖政府投入，没有建立起从市场和社会筹集动员资源的必要制度。

第三，区域开发扶贫 战略过高估计了区域开发引致经济增长对扶贫的作用，而忽视了救济性扶贫的功能。虽然区域开发扶贫战略有助于改变扶贫救济所产生的依赖性，有助于集中资源缓 解区域性贫困，但这种改变同样抛弃了救济中所含的社会保障内容，使那些丧失劳动能力而无开发潜力的贫困人口被排除在扶贫对象之列。此外，区域开发扶贫战略 尽管其初衷是瞄准贫困人口，但因为它以区域作为政策和工作单元，从它一出台就注定了不可能覆盖全部贫困人口。因为，在以贫困县作为最小区域单元的条件下， 穷人的漏出会随着贫困县和非贫困县收入分配结构的改变而改变。同时，政府扶贫资源只流向贫困县，实事上将发生贫困人口从非贫困县漏出，这样必将导致漏出部 分贫困人口无法从政府扶贫资源中受益。

第四，对政府扶贫资 金的分配和管理使用没有建立严格的、透明的监管制度，致使扶贫资源易被挪作它用，并且扶贫资源的利用效率低下。因为，在战略上忽视了地方政府和其他扶贫部 门与中央扶贫目标冲突的影响，也没有能够采取有效的措施和制度安排来控制、减少地方政府及其实施部门挤占挪用扶贫资源的状况。更严重的是，包括贴息贷款在 内的扶贫措施，从一开始就注定了它不可能排除被挪用的情况，制度本身就存在被挪用的隐患。

第五，扶贫行动建立在政策基础上，而制度建设滞后，影响了扶贫效果。从30年区域开发式扶贫战略的实践看，政府实施了如前所述的许多政策措施，但从整体上讲扶贫的制度建设是滞后的，比较突出的表现为:一是没有建立起贫困人口进入信贷市场的制度;二是劳务收入一直是贫困地区农民增收的重要途径，但为贫困地区农民进入劳务市场提供信息、培训等社会化服务组织制度并没有建立起来;三是没有建立起社会扶贫资源动员、传递和分配制。此外，社会服务和社会保障等制度建设也严重滞后。所有这些有关扶贫的制度建设滞后，都可能在今后

部分地消蚀已取得的扶贫成果。

第六，扶贫政策措施的实施上，注重脱贫的数量和速度，对扶贫质量关注不够。这主要表现在:一是扶贫的重点始终放在增加贫困户的短期收入方面，而对提高他们稳定的创收能力重视不够，如科技推广、农业基础设施建设等方面的投入和支持力度相对较弱;二是扶贫重点关注较易实现的短期收入贫困，而对贫困具有更持久影响的“人类贫困”如教育、卫生、医疗保健等未给予足够重视。尤其是对贫困家庭的长期收入将产生重大影响的人力资本投资支持不够。

三、中国农村扶贫的新展望

目前中国正在完成 “十一五”规划，着力全面建设小康社会。农村在基本解决贫困人口温饱的基础上，将进一步巩固扶贫成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的 基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，以此作为奋斗目标。但农村扶贫也将面临日益严峻的挑战，下一阶段农村扶贫的政 策思路必将发生重大调整，主要是政府主导，社会力量参与，贫困人口主动性、创造性的发掘，这三位一体将是未来农村扶贫的基本前提;依托制度创新，促进经济和就业的并重增长，开发式与救济式扶贫并举实施，这将是下一步农村扶贫的必然选择。基于此，我们对21世纪前期中国农村扶贫的基本走势提供如下的判断和展望

1.对贫困的识别和认定将更加综合性、人文性。即贫困的界定将逐步从经济收入层面，扩大到生存、发展、文化和环境层面。不仅要关注和解决收入贫困，即缺乏最低要求的收入和生活支出的贫困;而且要关注和治理人类贫困，即缺乏基本的人的能力(如识字、健康和营养等)与 知识贫困，也即普遍地缺乏获取、学习、应用和交流知识及信息的能力。对于贫困人口来说，提高能力，提供机会，赋以权利在未来反贫困中占有重要位置。为此衡 量贫困人口的生活水平，不仅要考虑其家庭的人均收入和人均消费支出，还要考虑那些属于社会公共服务的内容，如医疗卫生、预期寿命、识字能力、受教育机会和 程度、交通通讯、人畜饮用水安全与保障，以及从经济增长中扩大的社会资产或公共品的受益程度，并用营养状况、预期寿命长短、重大疾病就医率、5岁以下儿童死亡率、儿童入学率、广播电视覆盖率及电话、互联网普及率等指标，作为对以收入水平为基础衡量的“贫困”的补充。因此，从趋势上看，中国的农村扶贫政策正在逐步强化对人的关怀，对人文贫困的关注。

2.经济持续增长，贫富差距扩大，贫困线上移，相对贫困问题将日显突出。20世纪90年代以来，中国经济一直保持强劲的增长势头，“九五”期间国内生产总值(GDP)平均增长速度为8. 3%，城镇居民人均可支配收入平均增长5. 71%，农村居民人均纯收入平均增长4. 7%。[10]但是，中国经济政策的主要目标是“增长优先”战略，而对收入分配差距的有效调控没有给予足够的重视。在经济快速增长的同时，贫富差距却日渐扩大。中国已经从一个过去收入分配普遍均等的国家转变为收入分配差距较大的国家。目前中国的基尼系数为0. 47，已经超过0. 4的国际警戒线，同时也超过了高收入国家20世纪90年代0. 338的平均水平。与经济发展水平相当的(人均GDP1000美元左右)世界其他国家的基尼系数相比，也明显偏高(东欧为0. 289，南亚为0. 381，东亚和太平洋为0. 381，中东和北非为0. 380，只有拉美和加勒比地区较高，达0. 493)。现在这一结果通过社会阶层分化直观地反映出来，使我们意识到，经济增长并不会自动导向贫困的消除。因此，整个20世纪90年代中国政府加大了扶贫开发的力度，最集中的体现之一是，确定贫困人口规模的贫困线标准处于提高的趋势。这一势头在21世 纪前期仍然十分明显。可以肯定的是，随着国家综合实力的提高，贫困线的上移，贫困人口中赤贫人口数量将减少，而收入增长缓慢的低收群体将进入贫困阶层的行 列，致使相对贫困人口数量扩大。有的专家预测为，在贫困线超高的情况下，中国贫困人口结构将呈现乡村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动贫困人口三元并存 的格局，而其中农村剩余贫困人口、城镇失业型贫困人口和城乡之间流动的边缘性贫困人口将逐步成为我国贫困现象的主流，这与市场化改革的发展是并行不悖的。

3. 21世 纪前期，中国将从农村单一的开发式扶贫转向实施开发持贫与救济扶贫并举的战略。这就是说，不仅要进一步改善生产生活条件，继续帮助初步解决温饱问题的贫困 地区发展经济增加收入，而且要创建农村新型的社会保障体系使尚未解决温饱脱贫的特困人群获得基本生活保障。特别需要强调的是，对于丧失劳动能力或因病因残 致贫而尚未解决温饱的贫困人口，用“开发式”扶贫显然是不凑效的，必须实施救济式扶贫，组建农村社会保障体系是当务之急。有条件的地区应建立农村居民最低 生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度，把医疗救助、教育扶贫、科技扶贫等“以人为本”的扶贫援助送到贫困户手中。可以说下一步开发式扶 贫和适当的社会保障相结合，应该是农村扶贫的一个重要走势。对于整个农村扶贫战略来说将要完成四个转型:一是扶贫目标要实现由解决极端贫困人口的生存问题或温饱问题转向重点关注贫困人口的发展问题;二是扶贫对象要实现由重点关注区域贫困人口转向所有农村贫困人口;三是扶贫范围实现由国定贫困县或贫困地区向所有贫困村或贫困户转移;四是扶贫资金投入重点由大力发展贫困地区基础设施和改善自然条件转向直接帮助贫困人群发展生产，增加收入，开发、提高人力资源的质量。

4.妇女、儿童、老人、残疾人将是贫困人口中最受关注的社会弱势群体。妇女、儿童、老人、残疾人在贫困人口中是遭受贫困程度较重的前沿群体，他们缺乏必要的医疗服务，缺乏基本的营养保障，没有必需的护理保险、生育保险和其他福利保障。农村妇女(包括女童)难 以获得教育机会，其文盲率大大高于男性，并且农村妇女的就业率低于男性，失业风险大于男性，劳动报酬低于男性。妇女就业机会的不平等导致其经济收入的不平 等，进而导致女性较男性更易陷入物质和精神的双重贫困。对于退出劳动领域而导致收入无来源的老年贫困人口来说，由于没有养老保险和医疗保险，极易陷入极端 贫困境地，甚至危及生命。农村残疾贫困人口处于十分不利的社会地位，在婚姻、入学、就业、社交和社会服务等方面极易遭受歧视性待遇，其自我封闭的心理特质 使他们在物质和精神上的双重贫困也是严重的。由于严重缺乏对农村残疾贫困人口的社会服务体系，因而他们的日常康复和关照以及技能培训都不能得到解决。在21世 纪，中国的反贫困战略要努力提高上述社会弱势群体的社会福利，不仅要改善他们的经济收入水平，更要维护他们的公民权、政治权、文化教育权以及基本的人权， 保证他们分享社会经济发展所带来的利益，并且要根据他们各自的特点，形成一些更具针对性、特殊性的缓解贫困的政策和保障措施。

新世纪，中国的农村扶贫战略远远不止上述内容。为了实现中华民族的伟大复兴和全体人民的共同富裕，中国反贫困事业任重而道远，无论怎样估价它的战略地位和重大意义都不会低。我们坚信，新世纪中国反贫困事业必将进一步取得辉煌的成就。

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