内容摘要：在国家一般不可能直接投资中小型水利设施的背景下，在大水利与农户微型水利之间，将会有一个难以连接的巨大断裂。当前水利建设上常讲“最后一公里”的问题，即如何将水利工程的末端与农田水利连接起来，表面看，这是一个工程问题，而其实质则是分散小农与大中型水利设施无法对接的问题。因此，“最后一公里”不是硬件问题而是软件问题，不是投资问题而是使用问题，不是工程问题而是组织问题。
大中型水利建设与小微型水利建设的关系，是当前农田水利中最为基本的一个问题，这个问题不解决好，农田水利就不可能建设好。
我国是季风型气候国家，雨热同期，水旱灾害频繁，尤其是旱灾，往往面积广大，频次很高，所谓三年一小旱，五年一大旱。最近几年，几乎年年发生全国范围的高强度旱灾，比如2006年重庆大旱，2009年河南大旱，2010年西南大旱，2011年华中大旱等。针对频繁发生大旱的现实，一般认为，必须建设体系健全、结构合理、大中小型配套的水利体系，其中大中型水利设施从大江大河大湖大水库调水，以应对可能的大旱，小微型水利解决正常年景的农田灌溉之需。
这种观念认为，一个健全的农田水利体系应该包括两套相对独立的子系统，其中大中型水利是应急体系，小微型水利是常规体系。以这种相对独立的大小水利的划分为基础，农田水利建设就同时在两个方向展开，一是对大中型水利的国家投资，以起保障和保底作用，二是对小微型水利“民办公助”，通过调动农民投资水利的积极性，保证在正常年景可以通过农民自己的力量解决农田灌溉问题。
当前全国农田水利建设基本上是按以上思路展开的。但笔者通过调研发现，这个思路存在严重问题。
大水利与小水利不应是竞争关系
当前大水利与小水利的关系不是相互依赖和相互支持的关系，而是相互竞争的关系，是两套相对独立的体系，小水利试图通过自身的完善来代替大水利，而大水利因为长期不用（比如五至十年不用），水利设施就很快会被毁损，管护也会出现问题。但因为担心出现十年一遇大旱，已建大中型水利设施即使多年没有使用，国家也不能任由这些大中型水利毁损，而不得不经常对大水利进行大规模、高投入的维护。尤其是农村税费改革以来，一方面是国家对大水利投入力度加大，大量资源投入到大中型水利设施的维护之中；另一方面是大水利越来越不能在农田灌溉中发挥作用，大中型水利设施的使用时间显著减少，使用效益显著下降。在这种情况下，小水利越来越无法得到大水利的日常性支持，而不得不越建越完善，投入越来越多，成本越来越高，风险也就越来越大。
这让笔者想起人民公社时期水利建设的一些经验。在当时，大小型水利之间是作为一个整体进行的设计，而不是被人为分为两大块，其中从大江大河大湖大水库调水的大中型水利设施是农田水利的基本保障，同时又是中小型水利的基础，而小微型水利设施不仅是为解决农田基本灌溉所需，更是大中型水利设施的有机组成部分，是大中型水利设施这根藤的“结瓜工程”的有机组成部分。也就是说，大中型水利与小微型水利是一个有机的整体，是互相依赖、互相支持的。因为大小水利相互支持，小水利有大水利的支持，小水利就主要是辅助性的，是相对简陋的，是要依托于大水利的。小水利不是一个相对完整的体系。反过来，因为小水利要依托于大水利，大水利就要经常使用，大水利使用频繁较高，管护就会比较好。
因此，大小水利之间的关系，理想状态是大水利为小水利提供保险，即小水利应对一般条件下的农田灌溉，大水利为小水利提供基本保障。因为有大水利的保障，小水利可以建设得相对不健全精致完善，而主要是作为大水利的补充，大水利与小水利之间的互相补充与互相支持，不仅使农田抗旱能力得到极大增强，而且因为大水利常用，且可以为小水利提供保险，而使小水利建设投入较少，水利灌溉成本及建设成本都因此下降。
分散小农户与大中型水利设施对接问题亟待解决
取消农业税后，因为没有与使用大水利相匹配的组织体系，而使大水利难以发挥作用。具体地说，大水利无法直接面对千万家小农户。取消农业税之前，乡村组三级组织借收取农业税之机，将灌溉费用（共同生产费）收取上来。取消农业税之后，乡村组织退出农村共同生产事务，离开乡村组织，大水利无法直面农户，大水利因此无法发挥作用，也不可能为小水利提供支持。大水利退出日常的农田灌溉。大水利越是退出，小水利就越是要自我完善，农户就越是不得不大大投入小微型水利。直到出现十年一遇大旱，小水利完全无法解决农田灌溉问题，抗旱成为地方政府头等政治任务时，地方政府才介入到大水利中来。通过地方政府信誉担保和政治强制使用大水利，十年未用的大水利却因为一直未用，突然来用，而很难用得上。
为了保证粮食安全，国家不得不投资建设大水利。农民为了解决日常农田灌溉问题，没有大水利作保障，就不得不自建独立的相对完善从而也必然是高投入、高成本、高风险的小微型水利。大水利与小水利之间的有机联系被割断了。
更糟糕的是，取消农业税后，因为乡村组织退出农村共同生产事务，与小农相匹配的水利是打井、挖堰等微型水利，而一般水利部门所定义的灌溉面积低于一万亩的小型水利，相对于农户，已是大型水利了，这样的小型水利，单家独户小农仍然无法使用。因此，在我们一般所讲大水利与小水利之间，还有一个大水利、中小型水利与微型水利的关系。目前在中小型水利与微型水利关系上，仍然在复制大水利与小水利之间相互竞争、相互瓦解、相互排斥的关系。在国家一般不可能直接投资中小型水利设施的背景下，在大水利与农户微型水利之间，将会有一个难以连接的巨大断裂。当前水利建设上常讲“最后一公里”的问题，即如何将水利工程的末端与农田水利连接起来。表面看，这是一个工程问题。而其实质则是分散小农与大中型水利设施无法对接的问题。因此，“最后一公里”不是硬件问题而是软件问题，不是投资问题而是使用问题，不是工程问题而是组织问题。
如何将农民组织起来是重大的现实问题
正是因为中小型水利所面对的困境，水利部门有着强烈的将小规模农户组织起来的愿望，有三种将小农组织起来办法，一是集体，包括取消农业税前乡村组织介入到农村共同生产事务中，乡村组织发挥“统”的功能的制度安排。取消农业税后，通过集体来组织农民，看起来不再可能。二是农民合作，水利部门推荐的办法是组织农民用水户协会。从全国情况来看，农民用水户协会几乎没有成功的先例。这与农业部一直推农民专业合作社却几乎没有成功先例完全一样。三是资本来组织农民，简单地说，是将大部分农民从农业排斥出去，而让资本来扩大经营规模，解决土地经营规模太少而无法与大水利对接的困境。在中国有九亿农民的背景下面，这显然是不太可能的事情。
农户经营规模太少，无法与大水利形成有机的对接，这是当前农田水利建设中的首要难题，其首要表现是大水利与小水利的关系问题，具体展开就更加复杂。因为对农户来讲，与小农相适应的水利是微型水利，微型水利成本高、风险大、投入多，与旱涝保收可以为中国提供粮食安全保证的大水利有巨大落差。
当农户完全分散时，国家不仅无法从农民那里提取资源，而且难以将资源有效分配给农户。如何将农民组织起来是一个极为重大的现实问题。现在农业、水利部门有着强大的通过资本进入来推进农业规模经营从而解决农业与市场、与政府相对接的冲动，显然还缺乏对当前我国三农问题的整体考虑，没有认识到农业问题仅是其次，最为重要的问题是九亿农民问题。如果最终的结果是资本组织农户，其后果可能是农业问题没有解决，农民问题却更加严峻而无解。因此，在如何将农民组织起来的问题上有关部门要进一步深入探讨，拿出符合中国国情的办法来。
来源：中国改革报
