（2011年6月24日晚 明德法学楼725会议室）

主持人莫于川教授：

各位老师、各位同学、各位来宾、校内外的各位朋友，我们中国人民大学宪政与行政法治研究中心的学术报告会现在开始。

首先由我介绍今天报告会的背景。我们研究中心在过去多种系列研讨会、报告会的基础上，这一次确定了一个新的系列，就是“当代公法学高端讲坛”。这件事情我们研究中心作出决定以后，筹备已久，今天就是首讲。今天这一讲我们非常有幸邀请到了中国人民政法大学的终身教授应松年教授。请大家注意是中国人民政法大学，我给它改了名字，因为这样说起来就更亲切。应松年终身教授是我们的老朋友，首先我们以热烈的掌声对应老师的到来表示热烈欢迎和衷心感谢。

我还要代表我们人民大学法学院院长韩大元教授，代表我们中心主任胡锦光教授，对应老师的到来表示欢迎。两位教授刚才已经和应老师见面了，因为有别的公务安排，他们委托我来主持今天晚上的学术讲座。今天应老师报告的题目是“当代中国行政法学的最新发展”。讲这样一个题目，应老师是最有发言权的。应老师是我们中国行政法学研究会的会长，对中国的行政法治和行政法学，应老师是一个见证人，是一个自始至终的参与者和强力的推动者，他可以说是中国当代行政法治与行政法学的一个活字典。今天这个机会非常宝贵，如果各位老师同学有什么样的问题希望得到解答，我们会在报告会后面开放一点时间，供大家提问，以更好地和应老师互动。

主讲嘉宾应松年教授：

今天很高兴和各位讨论中国行政法的发展，我想我主要是讲新的发展，不过这个新的发展本来也是相对的。如果从1978年算起，粉碎“四人帮”以后到现在是一个新的发展时期。我想我把前面的回顾一下，再来看看最近的一些发展。在这个之前，我想提这么一个问题：我觉得法律的发展是有很强的时代性的，或者说，法治的发展总是同当时的经济发展相联系。“经济基础决定上层建筑”，我还是确信这个理论，只有这样才能解释清楚这个行政法是怎么发展过来的。

我想各位都学过西方行政法发展的历史，从西方资本主义市场经济的发展来看，经历了自由资本主义的时期，从行政法上来说，就是一个放任的时期。按美国人的说法，最好的总统就是什么事情都不管的总统。因为自由资本主义刚刚开始的时候，最最重要的是就是让市场主体充分发挥它们的本事，所以呢，政府少管事，所需要提供的就是好的、有秩序的环境。所以当时称政府为“守夜人”，晚上看灯的，平安无事就可以。虽然实际上这种竞争也是充满了斗争，但政府的权力用得不多。

到了后来，市场经济的发展确实给经济带来了巨大的变化。我觉得，能不能这么说呢？市场经济的意思，就是要调动亿万群众都来参与经济活动，这个是以前所没有的，这个亿万群众参加经济活动的力量是从来没有过的，是一个不可估量的力量。各位都知道，在当时，经济的发展非常非常的迅速。但是市场经济的发展必然会导致很多市场之间发生纠纷，市场不是万能的。市场确实非常好、非常重要，给经济的发展带来了非常大的动力。但它也不是万能的，它有自己解决不了的问题。比如说，马克思列宁那个时代，进入垄断阶段以后，经济失去了竞争它也就失去了活力。经济危机不断，经济就开始衰退。同时，市场经济也不可能解决贫富差距、两极分化这样的问题。老板总是希望挣更多的钱，存在各种各样的剥削。这个结果是什么呢？结果正如列宁所说：老百姓活不下去的时候，他就参与革命。所以马克思列宁所在的时代，全世界的革命运动不得了啊。所以列宁下了一个断言：帝国主义是资本主义腐朽的、垂死的一段。马上就要死了，当时看起来确实就要完蛋了。

但是经历过了一个很长的时期，政府开始干预。否则，资本主义要完蛋了。政府的干预导致税制的研究发展起来。各位都知道，英国这种委任立法、执法机构的发展干预的这些内容之一是对垄断的限制，保证社会经济还有竞争。那么从消除贫富差距的措施来说呢，开始时设定最低工资线，后来是男女同工同酬，禁止使用童工等等，迅速和逐步建立了一套社会保障体系。在上大学的时候，我的老师跟我讲：这个社会保障体系的建立是资本主义进一步反动的表现。因为社会保障体系建立以后，老百姓的革命意志就磨掉了。有饭吃了，有房住了。从这个角度上说也可以这么说。

从经济上来说呢，经过这么一个阶段以后，从上个世纪70、80年代开始，开始进入到回归市场的阶段。政府干预市场使资本主义进入到了一个比较平稳的时期。在那个政府干预的时期，法治和行政法的发展较快。干预多了，政府的权力越来越大，后来逐步开始委任立法。以英国的委任立法为例，议会制定一个法律就有十个委任立法。委任立法的数量远远超过了立法。英国人于是说：我们生活在委任立法的汪洋大海之中，这种比喻没有错。它的委任立法遵循三权分立的原则，不是说可以随便给的。当时的几个资本主义国家政府的人数、政府的部门到后来大规模地扩张。从此以后，政府过度的干预会影响经济的发展，很容易侵犯老百姓的权利，因为行政权过大。上个世纪70至90年代，开始回归市场，权力要缩小。我们那个时候一个是放任时期，一个是管制时期，或者说是市场失灵的时期。从市场失灵又过渡到了政府失灵。所以这一段时间他们要做的事情就是要对政府的权力进行限制。要回归市场，从中央来看呢，就是把相当一部分权力交给社会组织来行使。从中央和地方来看，就是把相当多的权力放到地方来行使。所以，在单一制的国家，在这个时期都建立了地方自治制度。我想，根据这个情况的发展，法治的发展更多的是倾向于保护公民的权利。

我觉得，自由放任、市场失灵、政府失灵这么几个阶段下来，经济上的变化必然导致法治上的变化。所以我想可以这么说吧：市场经济就是法治经济。法治与经济的发展几乎是同步的，否则这个社会就维持不下去了。既然确信这一点，市场经济的国家不搞法治是没有出路的。这个法治要随着市场的发展而进行适当的改变。那么从中国的情况来看，1978年，我们由计划经济向市场经济转变，不能不考虑法治经济。1978年以后中国法治的发展与这个有直接联系。非走法治经济的道路不可，非搞法治不可。我们可以看出这个变化，法治确实是随着市场经济的发展而发生变化。我想是不是还可以再有一个说法呢？1978年以后，法治有了迅速的发展。全国人大常委会有一次会议一次性通过了七部法律，宪法也做了修改。把宪法的修改排列起来看，你就完全可以看清楚，中国的市场经济对法治发展的影响。

“文化大革命”期间，曾经一批有权的老干部确实是受尽了折磨，像后来在法治建设当中做出了重要贡献的彭真。他是吃够了苦头的，他是第一批被打倒的。所吃的苦头使他深刻地感觉到“和尚打伞，无法无天”所带来的灾难。粉碎“四人帮”以后，这些老干部认识到：没有法治实在不行。没有法治，即使他们这样有权的人都有随时遭到颠覆之虞。“文化大革命”期间，在遭受批斗的时候，担任国家主席的刘少奇拿本宪法顶在头上说：“我是国家主席。”谁理他呀！照斗不误。很多同志确实有了切身的体会，到了1978年以后，法治的发展是非常快的。这是一个很重要的因素，因为毕竟法治的发展是和人的作用相联系的。

我想从当前中国的情况来看这个问题。1978年以后强调法治，中国的经济有了迅速的发展。确实，几十年以来，我国的经济取得了惊人的发展。在这种情况下，我个人有这么一个看法，我觉得：我们是从计划经济向市场经济转变，在计划经济体制下，政府无所不管，违背经济规律。我记得我前几天看了一本关于“七千人大会”的书，毛主席在会上要求：你们不能看着中央的困难不管啊，要把粮食拿出来啊，给大城市啊，给北京吃啊。各地的省委书记说：不是我们不拿出来，我们也没得吃啊。你想，多少亿人口的国家，连吃饭都成了问题了。可是你看现在呢？经过市场经济的发展，困难解决了吧，这就是市场经济的力量。当然，我们国家现在的发展大家是公认的。从计划经济向市场经济的转变实际上就是政府把经济方面不该管的权力还给市场、还给社会、还给企业。我个人的感觉是，到现在为止，政府还管了那些不该管的事。我们的市场当中还夹杂着很多计划经济的东西，这是阻碍我们经济发展的重要因素。不该管的事情还在管。反过来，从另外一面来说，我们市场经济经过几十年的发展，发展程度相当高了，但市场解决不了的那些问题开始暴露出来了。垄断问题在中国还不严重吗？而且我们的垄断是同行政权联系在一起的。垄断会给经济带来很多麻烦的，影响我们的发展。再比如说，贫富间的差距越来越大，有些数据证明中国的贫富悬殊问题相当严重。我们现在也有最低工资线，也有禁用童工的规定，但最终要解决问题还是要建立社会保障体系。社会保障体系的建立则需要一个过程。跟它相联系的有教育的问题、医疗的问题等等。这些问题是政府应该去管的事情，市场自身解决不了的。但是现在看起来还管得不够，虽然已经有了一些认识，有了一点自觉。民生经济问题，就是解决在市场发展以后的贫富差距问题。我的看法是：我们现在是两个改革并存，一个是在计划经济情况下存在的那些不符合市场经济的现象，即政府不该管的事情它管得太多，还要继续改造。另外就是我们政府应该管的事我们没管好。要把它再管起来。在计划经济时代，教育啊、医疗啊，也曾经管过，市场经济开始以后就把它放掉了，由市场来调节。事实上，现在的民生问题，教育问题、医疗问题跟计划经济时代不一样。所以，不该管的事情还要少管，该管的事情还要管起来。这样就给我们法治文明，特别是行政法的发展提出了很多新的题目。这是我从经济基础看的一些想法。

从法治发展的具体原因看，我想把行政法分成三个时期：从1978年到1990年，1978年十一届三中全会召开，1990年《行政诉讼法》施行。在《行政诉讼法》制定施行之前，我们行政法处于准备、酝酿阶段，刚刚开始。开始研究这个问题，因为1978年以后我们提出来“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。今天看起来这十六个字还蛮好。说到“有法可依”吧，行政法倒是有很多单行的法，但非常分散，跟现代行政法相比较精神状态也不行。78年提出来开始法治。小平同志提出“还是法治靠得住”。这是他的体会。他又提出来：不能因为领导人的改变而改变，不能因为领导人的注意力的改变而改变。法治意味着长治久安，那么我认为这个法治是与我们的社会经济发展相一致的。从1978年到1990年，机会来了，就是行政诉讼法的诞生。可以这样说，《行政诉讼法》的诞生是我们中国行政法发展的第一块里程碑。今天来看，我们对《行政诉讼法》在中国行政法历史上起到的作用怎么估价也不过分。我们第一次提出：政府即行政机关的行为也有合法与违法之分，那么什么叫合法？什么叫违法？《行政诉讼法》提了三个条件。事实上，在《行政诉讼法》产生之前，“以事实为依据，以法律为准绳”这两句话是对公检法的要求。我们当时把公检法称为执法机关，没有人说过行政机关也是执法机关。《行政诉讼法》中也规定了“以事实为依据，以法律为准绳”，那么政府在本质上和公检法就是一回事了，也是一个执法机关。“行政执法”、“执法机关”这些概念都是在《行政诉讼法》颁行之后才有的。《行政诉讼法》还有一个重大的贡献：法定程序。权力的行使必须依照程序来办。司法在西方拥有着最大的权威，掌握着人的生死存亡，所以西方的司法是按照严格的程序来办事情的。程序保障了司法的公正。行政机关的权力那么大，同样也只能依据程序来办事。所以《行政诉讼法》提出来的合法性的三个要件对于中国行政法的发展具有深远影响。1990年到2004年算一个阶段。1990年我国开始施行《行政诉讼法》，到1993年国务院向全国人大作报告，指出：国家行政机关的工作人员都必须依法行政。从1990年到1993年三年时间，我们政府就提出依法行政。这是一个了不得的进步。当然，我说这是时代的必然。但是也应该看到，中国的这些领导人确实有他们的直觉，他们看到了不依法行政确实不行，不能建立一个好的市场经济。从1993年到1997年四年时间，我国又提出了一个“依法治国”，从法治的形式发展来看，依法行政在其之前。到了2004年，我国政府明确提出要建立法治政府。这也是与我们经济发展的跨越式发展一样，法治建设方面也要快速的发展。我国的行政法治应该怎么个走法？首先是有法可依，没有法律怎么办事？那么这个立法怎么立呢？当时讨论的呢是先把救济完善起来，1990年是《行政诉讼法》。1991年、1992年是《行政复议条例》，后来上升为《行政复议法》。1994年的时候有一个《国家赔偿法》。现在可以这么说，从行政救济这个角度看，我们的法治已经健全了，三部法律都有了——复议、诉讼和赔偿。当然，这个产生得比较早，所以现在迫切需要修改。与这个时代相比，这些法律的差距比较大。《国家赔偿法》已经修改，并取得了很大的成绩，不过有些问题还没有解决。赔偿法治定以后，当时就在考虑：对行政机关来讲，依法行政最重要的是制定什么法啊？当时这个是明确的，我们考虑对当时市场经济影响最大的是哪些法律。当时数了一下，数了十个：行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费……就按照这样的顺序排下来。第一个制定的是《行政处罚法》，是96年；到03年的时候，我们制定了行政许可法；关于处罚法，我认为可以这么说，该法是现代法治的具体体现。各位看处罚法规定的事情，一个是处罚的种类。为什么要规定处罚的种类呢？因为实践中处罚的种类五花八门，多极了，连个乡政府也可以规定处罚。现在要把它规范起来，一共就六种。

我还记得当时讨论劳动教养。劳动教养曾经一度写进了“行政处罚法”草案。很清楚，教养是问题查清以后的一种惩罚。写进去以后经过讨论觉得不行。因为写进去就等于法律承认了劳动教养制度。当时大家的理念是：劳动教养需要改革。所以后来就不写，但不写就产生了这个问题：劳动教养不是行政处罚，如何对其提起诉讼？我看，可以以此为理由：劳动教养是强制教育措施。因为在劳动教养决定里面有这么一句话，显得不伦不类。问题是：到现在为止，劳动教养制度还没有全面改革。

再说关于行政处罚的设定权。谁有权说：你干了这个行为，我可以罚你。这可以说是行政处罚活动当中最最混乱的东西。我们就此考察了部分国家，这个处罚的设定权都在中央的议会一级。那么地方，特别是具有自治权的地方，也具有设定权，但不多见。基本上就是这样，行政机关无权设定。所以当时我们的基本思路是：设定权属于全国人大。中国的实际情况是：有些领域法律覆盖不到，还需要行政法规。此外，还有地方性法规和规章。怎么办呢？最后是这样安排的：设定权属于法律，法律授权给行政法规。而剥夺和限制人身自由的处罚未授权给行政法规，绝对保留。其他的处罚，在法律没有规定的情况下，行政法规可以规定。这就是相对保留。给地方性法规的授权小一点，给规章就更小。但规章以下，不得设定行政处罚。这个规则就是，凡是有对公民的权利有不利影响的，对于这一类的行政处罚的设定权限，规章以下一律不能有。第三，《行政处罚法》规定了一些程序，有简易程序、一般程序。我们的一般程序实际上是个正当程序：告知、说明义务、听取意见、报告、听证。还有，在裁决作出以后，行政相对人还可以要求重新审查，有要求复查、申诉的权利。后面还有一个裁决作出以后的执行程序。执行程序里面有两条规则：裁执分离，裁决和执行分开。在这之前不是这样的，这给腐败开了绿灯。其实裁执分离是行政管理当中的一个基本原则。“权力不能过度集中”，小平同志这句话是一针见血的。我们国家的最大问题是什么呢？是权力的过度集中。就行政处罚制度来说，裁执一体会很糟糕。另外，裁鉴分离，作出裁判的人员与进行鉴定的人员进行分离。另外，调查和处罚要分离。调查的人只能将你的资料交给进行处罚的委员会。这种分离看起来设置多了一点，权力分散了，其实是非常好的一种办法。十七大报告对此予以了肯定。该报告不是说了吗？决策、执行、监督相互配合。它的前提就是裁鉴分离。后面还有句话，就是“收支两条线”。原意很清楚：收上来的款项通通上缴，这与本单位的经费没关系。那么，从实际情况来看，《行政处罚法》执行得最差的就是这一条。有这种情况：一个行政机关有五百个岗位。其中三百个编制由财政负担，两百个岗位行政机关自己想办法，你说行政机关除了收费之外自己能想什么办法？可能到现在为止，还有行政机关将罚款、收费部分上缴以后，还有60%返还给自己。这个制度本身就是一个腐败的制度。前几年我和全国人大内司委到重庆调研，去调查司法机关，要求检察院的罚没收入，法院的司法费通通上缴。大家知道：由于盖房子有多少法院的院长落马了？这些都是制度的问题。你制度设计好了，那个腐败就杜绝了；你制度设计不好，让他又有权，又能钱花，他很容易腐败。不能光说：道德品质不好，资产阶级思想严重。没错，但首要的问题还在制度上。

《行政处罚法》制定以后，我们后来起草《立法法》，将《行政处罚法》中的事项放到《立法法》里面去，包括绝对保留和相对保留，《立法法》里面是十个方面。这十个方面都是全国人大的立法权，其中对政治权利的限制和剥夺、对人身自由的处罚和强制措施，还有司法治度等等，这些由全国人大来规定。绝对保留。其他的事项全国人大可以通过授权交给行政机关来行使。现在看起来问题还不小，前一段时间讲到房产税的问题。重庆和上海经财政部批准就可以收，说是试点。财政部有权批准？80年代初，经济体制改革的时候，利改税。这个我国没有经验，所以国务院得到授权可以在经济体制改革期间就工商税制作出规定。《立法法》还规定了：如果行政法规、地方性法规有违宪违法的，所有国家机关、社会团体、公民个人可以要求全国人大常委会审查，那个时候就冒出了《收容遣送条例》。三博士、五学者直接致信全国人大常委会要求审查。温家宝知道了这个事情，他比较明智。道理很清楚，对人身自由进行限制的强制措施，国务院无权规定，这个规定显然是违反《立法法》规定的。所以温总理说不要等全国人大常委会的撤销，自己撤更主动一些。我想这可能是中国违宪审查制度的一个典型案例。此外，认为规章违反宪法、法律、行政法规，可以向国务院提起，一个层次一个层次报上去。实际上已经形成了一个体系。这个体系算不算中国特色的违宪审查制度，大家可以研究这个问题。遗憾的是，这个《收容遣送条例》被否定以后，再未听说第二个类似的条例被否定。有没有在审查的，不知道。

到2003年的时候制定了一个许可法。现在看起来，与《行政处罚法》比较起来，《行政许可法》涉及的问题更多。许可问题之所以比处罚问题还要复杂，是因为许可权背后牵涉到的利益远远大于行政处罚。这不是什么几百、几千、几万、几十万的问题，动不动就是上百万。

到2004年以后，我们制定了《全面推行依法行政实施纲要》，对法治政府基本的原则要求作了规定，这是一大进步。我听有人说，十年建成法治政府，现在有意淡化，倒不是不建设，只是比较难。2004年以后，我国建设法治政府的步伐确实是加快了。而且我认为国务院在这方面做了很多事情。

2005年搞了一个《公务员法》，当然，我想大家都会说《公务员法》不尽如人意。说实在的，我也确实尽了我的力量。

2007年国务院公布了一个《政府信息公开条例》。我的看法是：该条例是继《行政诉讼法》以后行政法治发展道路上的第二个里程碑，要给它以极高的评价。为什么呢？因为政府信息公开是所有行政法律制度的基础。讲到民主，如果没有信息公开人民就无法作主。《行政处罚法》刚拿出来的时候，一些代表就提出：现在政府处罚权那么大为何还要给它处罚权。他们不理解。后来《行政强制法》出台的时候，他们又提这个意见了。但是我解释说：不是那个意思，这是要规范强制权，而不是要给它更大的权。确实很多人不理解，又没有背景材料说清楚。更多的是经济方面的东西，我也不懂了。它背后又没有一个说明，我也弄不清了。信息公开是民主的基础，是人民群众参与管理的基础。我认为，信息公开是要经历一个过程。据我了解，美国的信息公开也经历了艰难的过程。

2008年，国务院搞了一个《关于加强县市政府依法行政的决定》，国务院已经看到了，依法行政的重点是在县市，有一些效果。我在江苏参加过有关市县政府依法行政的论坛，无锡等市报告了他们搞法治政府的效果，据说有很大进步，但是从总体上来看，市县政府的依法行政还有待进一步加强。去年国务院又搞了一个《关于加强法治政府建设的意见》，共二十九条。

我说这些是什么意思呢？我是想说，国务院在2004年公布了《依法行政实施纲要》以后，它的步伐并没有停止，还在继续推进。我想这一点是应该得到称赞的。今年第一件事情是，国务院通过了《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》，如果认真研究一下，会发现这个条例还是蛮不错的。关于这个条例有好几稿。国有土地上房屋的征收是为了公共利益的需要。不是公共利益，就不能征收。麻烦就在这里，将来的商业利益怎么办？如果同意搞这个项目的话，价格问题自己商量去。公共利益是列举的，不过有一点可以研究一下，最后一稿拿出来征求意见的时候一共有七项公共利益，其中有一项是政府的公用房。但在正式的文件中，这一项没有了。补偿也摆正了，要以当天的房地产的市场价为准。这个规定不错，程序规定也相当严格，而且把强制执行交给法院去办了，有很大的进步。当然这个条例里面还是有一些问题。

最后我想说一说结论。第一个，可以说，法治已经深入人心，人心思法。现在我们老百姓一碰到问题就会问：法律怎么规定的？法律怎么说的？所以说，法治的前进趋势是不可逆转的。第二个，我们的法治建设确实取得了很大的成就。

上述几个方面的规定是比较完备的。除了我刚才说的《政府信息公开条例》和《国有土地上房屋征收和补偿条例》，还有一个重要的就是程序。西方的说法就是：法治就是程序之治，把程序放到这么高的位置。温家宝也接受了这样一个观点：没有程序的公正就没有实体的公正，程序是实体的保障。但是程序法的制定存在难度。最开始我们的一个设想就是：先把中央这几种重要的行为的程序制定出来，最后有处罚程序，有许可程序。处罚程序是不利程序，许可程序是受益程序。现在看强制法的程序相当好，相当细。其他的法律里面有关程序的规定大量增加。分门别类的各个领域、各个行业的程序是相当多的。还有好多程序包括不进去，所以还需要统一的程序法典。程序法典能够把不同行为的基本东西囊括起来。在许可法以后，我们就开始起草行政程序法法典。先是框架，后是条文，后来我们把这个稿子交给法工委了。给了他以后，他们提出了意见，觉得学者味道还浓了一点。后来我们放下了，转向到地方去。地方当然要考虑，实实在在的东西它才能用。正好那时候，周强到湖南当省长去了，他有这个要求，所以我们双方一拍即合。湖南成立了一个行政程序规定的起草小组。北京也成立了一个起草小组。我们给了他们一个大草稿，他们在草稿上添些东西，符合他们实际需要的就留下。来来去去不停地开会，最后形成了一个稿子，前后其实也不到一年。后来他们通过了《行政程序规定》。这些规定现在看起来，其中有一些大家公认写得好。我举一个例子，比如说，上次我在人民日报社开会，几个省的、部委的同志也应邀参加，我问他们批了多少红头文件，谁都说不清。只有湖南省的同志说，我知道有多少。为什么呢？它有个三统一制，统一登记、统一编号、统一发布，所以它清楚有多少。有效的红头文件最长期限五年，五年之后或者作废或者重新登记、编号。因此这个制度就解决了这样一个问题：红头文件多得不可胜数，甚至“文化大革命”时期的红头文件仍在使用。我还想起了重庆的一个规定，即在进行重大决策之前，讨论的时候，领导人、决策人最后一个发言，不许先说。你先说，调子就定下来了。我看通过决策程序规定可能会比较好。我现在知道规章有了，四川省凉山彝族自治州和山东省已经定了，很快就要出来。已经有这么一些地方，还有些地方正在研究和制定。这个意味着什么呢？行政程序理论同实践相结合了吧。一个一个行为的程序变成了地方综合性的行政程序规定，再由地方向中央发展。我确信，程序法在当代世界来说是行政法的基本法。没有程序就没有实体的公正。我在大致上的方向是这么想的，《行政程序法》这个法典它主要规定的是各种行政程序的基本的或者底线，公正的底线，程序正义的底线。德国人说程序法典和与有关程序的其他规定是一般法和特别法的关系。特别法作了规定以后呢，一般法就不再规定了。这个特别法一多，一般法就被架空了。所以我想我们不能这么写。应该是基本法和一般法的关系，基本法“基本”在哪里呢？规定要达到正义的标准，正义的标准有个底线：一、公正；二、公开；三、参与；四、效率。八个字，四个点。实际上，程序制定得好会提高效率。当然，效率与正义有时候是一致的但有时候也会有矛盾。不讲正义或不讲效率都不行，正义和效率并举，在正义的基础上讲效率。那么怎么提法好？是效率第一还是正义第一呢？效率和正义的关系问题还真是篇大论文呢。

有一点我想各位可以进行研究，现代社会中的矛盾没有准确的解决机制。原来我们讲应该通过法治体系来解决，从基层开始，然后行政复议、行政诉讼这么一体路径。后来觉得这个不怎么解决问题。所以规定可以通过信访，甚至法院判决以后还可以上诉。我记得又一次人大常委会讨论《民事诉讼法》，主题是什么？第一，解决执行难的问题；第二，解决申诉难的问题。这个申诉难是什么意思啊，那就是说法院没有终审判决了。我和徐显明质疑这个提法。现在哪怕最高法院判的案子还可以申诉。你老是申诉下去，这个社会关系安定不下来，这个社会能稳定吗？为什么有些国家有两审终审或三审终审，就是要把法律关系安定下来。如果还不行，有些人走信访的道路。在房屋拆迁补偿中，有些人并不满足于现行的市场价，还要求比市场价高若干倍的拆迁补偿。长此以往，社会矛盾无法解决。这是一个题目。在中国这种现状之下，我们解决社会矛盾、社会纠纷到底应该怎么办？

我已经超过时间了，就说这些吧。

（根据录音整理，未经报告人审订）