评述由头
会诊官场“一把手依赖症”
为了加强社会建设，化解社会矛盾，构建和谐社会，很多地方都实施了主要领导干部接访制，接访时门庭若市，“一把手”在场时往往场面更加壮观，被围得水泄不通；一些官员被老百姓拦路喊冤的情况也时有发生。在许多人眼里，只有主要领导才能真正解决问题，所以他们习惯绕开常规的问题解决渠道，只找“一把手”反映问题，从而形成了严重的“一把手依赖症”。在政府机构内部，也同样存在“一把手依赖症”，有些地方大大小小的事情都要主要领导出面才能解决，一些下级官员经常推三阻四、敷衍塞责，办事效率低下，有严重的官僚主义作风。“一把手依赖症”的病因是什么，为什么如此严重？又该如何破解？值得深入探究。
“一把手依赖症”已成为我国官场上愈演愈烈的现象，也引起社会各界的广泛关注。首先从外部来看，以前老百姓有问题，马上会想到找政府，现在找政府普通工作人员也觉得不管用了，开始尽可能找党政“一把手”；其次从内部看，党政机关工作人员办个事，仅凭依照规定程序去办也不管用了，必须得征求领导的同意，尤其是“一把手”的首肯和批示。
“一把手依赖症”背后的“官本位”文化
“一把手依赖症”之所以在当下中国大行其道， 从传统因素来看，是因为中国传统封建社会的“官本位”文化仍然在目前的中国官场占据着主导地位。
中国的传统文化中通常不是按照制度设计的好坏来判断组织的合理性和正确性，而是按照官员尤其是“一把手”的个人品行来判断组织做事的好坏。在百姓心目中，“好官”能替天行道，是青天大老爷，能为民做主和除害。“官本位”文化的长期影响，使大家办事更希望找领导、找“一把手”，而不是寻求法律制度方面的解决渠道。
尽管我国在改革开放过程中，始终在大力推行依法治国、依法行政，但由于传统文化因素根深蒂固的惯性，这种现象短时期内仍很难完全剔除。
权力向“官场”逆流
在近30多年的改革开放所取得的成绩中，我国政府发挥了主导性作用，但同时也造成了政府对资源的高度集中和掌控，促使权力向“官场”的逆流。从现代民主法制的原则看，一切权力属于人民。因此，民主化的进程本来应该是逐步扩大基层的民主自治、扩大公民社会的权力。但从实践来看，一方面，中国经济的高速发展离不开政府的调控干预甚至是直接参与，另一方面，政府的过度干预也造成政府权力资源的过分集中和公民社会的权利和自主性的剥夺。
因此，在当下中国，经济发展和社会民主的目标并不总是一致。在政府掌控大量经济社会资源的前提下，“官场依赖症”就会成为一种常态。而在官场内部法制不健全的情况下，处于权力顶端的“一把手”更成为人们为了办事方便而辛苦追寻的对象。对党政“一把手”的过度依赖，凡事都要经过“一把手”，说明在我们的社会中，公共权力、组织权力和领导者权力的配置和运行出了问题。
公共权力配置错位问题
老百姓对党政“一把手”的过度依赖，是一种典型的人治社会和集权体制现象的反映。一个健全的民主法制国家，公共权力在国家机构（包括政府）、其他社会组织和公民社会中的配置是明确的。哪些事情由立法机关和民意代表来解决，哪些事情政府管，哪些事情法院管，哪些事情可以由社会中介组织来解决，法律规定得很清晰，老百姓也比较清楚。老百姓的诉求往往可以通过各类社会组织，依靠法律渠道来解决。
而在当下中国，老百姓有诉求，第一反应就是找政府、找官员（这里的政府是指“广义政府”的概念，在老百姓的心目中，党委、政府、法院、检察院等都是政府，谁的权力大就找谁），本来该由法律解决的问题，该由其他社会组织解决的问题，老百姓觉得走不通，认为还是找“一把手”更管用（事实上也确实管用）。
组织内部权力运行机制混乱问题
在组织内部，权力运行机制到底该如何设计也没有清晰的界定。哪些事情该由单位的领导集体来决策，哪些事情应该由领导者个人负责，经常规定得较为模糊。“民主集中制”、“首长负责制”、“领导分管体制”等概念，其内涵到底是什么，相互之间的关系是什么，具体到每个单位，领导权力该如何有效运行，通常都没有明确的解释。组织内部的权责不清晰，必然造成权力运行机制的混乱，同时也给“一把手”权力提供了可以自由伸缩的空间。凡事由“一把手”来定，恐怕是很多人脑子里“最保险的做法”。
“一把手”权力滥用问题
组织内部权力运行混乱的现象，无疑会助推“有事找领导，而不是按规定”的办事习惯，形成“一把手”权力独大、资源独揽的组织生态环境。单位里重大事情的决策权、关键岗位的用人权、重大项目的审批权往往都掌握在“一把手”手中，必然造成对“一把手”的过度依赖，同时也使得单位内部丧失对“一把手”权力进行有效监督和制约的土壤，大家往往忌惮于“一把手”手中的权力和资源，对“一把手”言听计从，极易造成“一把手”权力自我膨胀，从而导致权力滥用甚至权力腐败问题。民间流行的说法，“一把手说一不二，二把手说二不一，三把手说三道四，四把手是是是是”就是一种典型的官场写照。
从制度建设方面解决“一把手依赖症”
首先，必须从政治体制改革的角度彻底铲除“官本位”文化的思想。遏制“官本位”现象，必须加大社会各界对公共权力的监督和制约，尤其是对党委政府“一把手”权力的监督和制约，要让权力运行形成闭环，做到环环有监督，环环有制约，促使一些领导不仅仅想着权力带来的好处，而且更应想到权力所带来的责任和义务。
其次，要从法制建设的角度完善公共权力的运行机制。当前，从领导体制的原则上看，我们提出了“民主集中制”、“首长负责制”、“领导分管体制”等一系列概念，但在具体实际运用中，如何理解这些概念，如何将这些原则转化为具体的实施细则，仍有待于进一步规范。目前，很多单位的权力运行机制实际上存在着很大的人为因素，权力如何运行往往不取决于单位的规定，而取决于单位主要领导人的个人意志和领导风格。“制度随人走，而不是人随制度走”的现象较为普遍。这些问题迫切需要从法制建设的角度去加以解决。
再次，必须从政务公开的角度加强对“一把手”权力的监督和制约。各级党委和政府只有做到对外对内的政务公开，才能使老百姓和机关工作人员对政府权力运行有充分的知情权，才能促使全社会养成依法办事的习惯，才能避免出现对“一把手”的盲目崇拜和过度依赖，也对“一把手”的权力滥用和权力腐败形成有效的威慑。有规定却不透明不公开，制度建设也就成了一句空话。
（来源：《人民论坛》，作者为国家行政学院教授、领导人员考试测评研究中心副主任）
