作者: 更新时间:2011-6-29 14:17:30 来源: 点击率:133
[摘要]公共政策是对全社会价值所做的权威性分配,而公民参与公共政策制定有利于公共政策制定的科学化和民主化,有利于保证公共政策的公共利益取向和公民个人的合法权益。本文对我国公共政策制定过程中公民参与的现状、存在的问题和障碍进行了分析,在此基础上,从树立正确的决策理念,完善公民参与相关的法律制度,健全公民参与机制,推广电子政务和网络参与等方面提出了完善公民政策参与机制的对策。
[关键词]转型期 公共政策制定 公民参与 机制
[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号] 1009—8267 [2009] 9—0160—05
公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一,公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标。随着社会主义市场经济的发展,社会利益多元化的格局逐渐形成,人们的利益意识、参与意识普遍增强,公民在追求自己利益的过程中并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权,他们要求直接参与与自身利益相关的公共决策过程的意识也越来越强烈。随着政治民主化进程的加快,我国公民政策参与的渠道和方式逐渐增多,参与程度也日益深入。但是公民参与意识的增强与现有政治体系的吸纳能力及应变能力的冲突,公民的利益表达需求与制度化的参与渠道不足和当前参与的效力不佳的矛盾还没有得到根本的解决。因此,如何为公民有效、有序参与公共政策制定创造条件,提高公民参与政策制定的机制保障显得尤为重要。
一、我国公共政策制定中公民参与的现状
所谓公共政策,就是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[1]而公民参与政策制定是指在公共政策制定中,政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和普通公民及公民团体就政策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题,提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等参与到公共政策决策中的活动。公共政策是对全社会价值所做的权威性分配,而公民参与公共政策制定有利于公共政策制定的科学化和民主化,有利于保证公共政策的公共利益取向和公民个人的合法权益。
随着我国改革开放的深化和市场经济的发展,社会利益关系不断调整和分化,不同的利益群体为更好地保护和实现自己的利益,必然会要求更多地参与政策过程,这就要求公共政策体制能够满足日益复杂和变化了的这种政策参与需求。事实上,伴随着民主化进程的加快,我国公民已经积极地参与到国家治理和政治生活中,其广度和深度也日益增强,主要表现在以下几个方面:
1·公民参与的制度逐渐完善
我国除了有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外,还逐步建立和完善了选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评建议制度等。公民在实践中创造出许多的新的参与途径,如民主协商制度、专家咨询制度及民意测验制度等来增强对民意的表达和吸纳功能。政府公开公共行政活动包括机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况,以确保政府的透明度和人民对政府行政活动的知情权。随着我国民主法制建设的不断完善,听证制度越来越多地为各级人大和政府所运用。我国已有许多省市举行立法听证会,并有一些省市的人大制定了立法听证规则。近年来,一些地方政府开始实施“公示制”,即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和惩戒办法的方式,增强政府公共行政过程的透明度,自觉接受社会监督,提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。
2·公民参与的法律保障日益健全
在对过去经验教训的总结和反思的基础上,我国政府将公民参与式民主的基本模式写进了宪法,从此我国人民是依照法律规定进行参与。以宪法为核心的法律体系为公民参与的合法行为提供了制度化、规范化的准则,无论是选举活动、党团活动、政治监督以及其他活动,都在宪法和法律或其他规范性文件中得到确立。我国的立法法、行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、选举法、工会法、集会游行示威法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法以及关于环境保护的一些法律法规等,都有公民参与的相关内容。公民在法制的基础上自主地参与公共决策活动,通过影响政府对权威性价值的分配来维护自身的合法权益。
3·公民参与的自觉性不断提高
改革开放以来,社会主义市场经济的发展使广大公民对经济活动的参与扩展到对政治领域的参与。同时,我国公民的文化水平不断提高,他们对政府各部门的职能、政策制定的过程有了相当的了解,对自己拥有的权利和义务,公民在国家政策制定活动中的地位和作用有了比较清晰的认识。随着所有制结构的多元化,利益分化明显,利益群体涌现,公民维护自身利益的意识增强,从而刺激了公民参与政治的愿望。在上述因素的推动下,我国公民的民主参与意识大大增强,他们日渐认识到自己在国家政治生活中的主体地位和主导作用,具有较强的当家作主的愿望,主动积极地行使各项民主权利。随着公民参与意识的增强,公民参与的积极性也不断提高。
4·公民参与的深度和广度日益增加
随着我国公民参与意识的增强,公民参与知识的增加,政治认知水准的提高,他们越来越多地利用各种途径和形式参政议政,更深入地投入到各项政治活动中去,发挥主人翁的作用。无论从物质文明到精神文明,从行政立法到具体的行政行为,从制度性参与到非制度性参与,公民参与政策制定、执行与评估的深度和广度都日益增加,并逐步建立了相应的制度和措施。例如,“十五”规划的制定,前后征集建议、讨论近一年,在草案和公布的正式规划之间有近50处修改。再如,我国政府制订的《中国21世纪议程》,为公民和社会团体参与可持续发展制定了全面系统的目标、政策和行动方案。
5·许多新型问题的出现为公民参与提供了机遇
改革开放之前,我国社会问题比较简单,但是,随着社会主义市场经济的建立,我国经济、社会发展步入快速运行轨道,新的社会问题、经济问题以及与人们的生存和生活质量相关联的各类问题大量出现。这些问题都是属于原有的政治体制和公共管理体制之外的问题,对于中国政府来说,都是一些全新的问题,有些问题虽然政府已经意识到,并希望解决,有些问题则是政府尚未意识到的,即使一些已经意识到的问题,对于其严重性,也缺乏科学合理的估计。比如,在谋求发展时,往往会有意无意地忽视环境问题,以资源的高速消耗和毁坏换取经济的快速发展。诸如此类出现的新问题促使公民不得不根据自身的利益要求而对政府提出建议和意见。这也是公民参与的另一个动力源。
二、我国公民参与公共政策制定存在的问题和障碍
从总体上看,党的十一届三中全会以来,伴随着我国社会政治经济的发展,公民参与政策制定也进入了新的发展时期,从而推动了人民民主权利的发展,推进了经济建设和社会发展。虽然有关公民参与的法律制度建设取得了很大的成就,实践中也采取了多种参与方式,但转型期在公民参与的扩大和发展中,仍然存在着一些不可忽视的问题和矛盾,阻碍着公民参与政策制定的过程。
1·公民参与决策过程和决策者的责任非法定化
我国公共决策的逻辑起点是“决策走群众路线,从群众中来,到群众中去”,要解析我国现实决策过程的复杂性也必须从此处切入。“决策要走群众路线”作为党的工作思路是非常好的,它代表了党是人民的党,党始终是人民利益的忠实代表。但从法理层面上,它又回避了决策的程序和责任等重大问题,导致公民参与决策的程序、决策者责任处于非法定状况。因为在一个法治国家,政府机关及其工作人员决策时如果没有让公民参与,是违反法律的问题,违法就意味着要承担相应的责任;而要追究责任,却又无可援用的法律条文,责任追究自然大打折扣了。中国政府机关内部有许多成文和不成文决策规定和惯例,但很少用法律确定某种程序并将公众参与作为程序中必不可少的内容,即使对公民参与立法规定得最前卫的《立法法》,亦用的是应然叙述状态,而没有用“必须”之类的必然叙述状态。应该说,这是中国决策深层次的特征,也是决策过程非法定性的基本内涵。
2·公民参与公共决策过程缺少程序规则
公民成为公共政策主体,参与公共决策过程,需要有程序规则来作保证,否则参与就成了空话。我国的市场经济体制处于初步建立时期,公民的政策参与还缺少程序规则。多年的计划经济体制在意识形态领域确立了社会本位,个人要完全服从集体和社会。因此,当我们确立了公民和社会组织可以成为公共政策的主体地位时,对于政府来说,并不愿意,也不适应让渡一部分权力给公民和社会组织,而靠公民和社会组织自身的努力又难以在短时间内建立一套行之有效的制度和程序规则。由于缺少政府支持,公民成为公共管理主体的程序规则难以在短时期内出现。长期以来我国政府系统的力量过于强大,社会系统的力量又过于弱小,导致公民参与公共管理活动具有典型的行政化倾向。公民的许多活动都依赖于各种“组织”,如单位、居委会、村委会、工会、妇联等,而这些组织是在政府的扶持下成立的,具有鲜明的行政色彩,有的组织本身就具有半行政机关的属性,离开了这些行政性的组织,公民的许多活动都会受到一定的制约。但是,随着经济的发展,这种“组织”的制约力量越来越弱化了,旧的管理秩序遭到冲击,而新的秩序又未确立,这也导致公民作为公共政策的主体参与公共政策过程处于无序的状态。
3·现有的参与方式没有达到预期的效果
我国已经建立了多种公民参与方式,但有些参与方式并没有达到预期的效果。现有的参与方式没有达到预期效果主要有两种表现:第一,参与方式的形式化。具有单向性特征的参与方式在运用时容易发生虚设的现象。如民意热线,无人接听;市长信箱,不见回复;领导接见日,不见领导,等等。参与方式的形式化还表现为走过场。现代政府决策所面临的行政环境呈现多样化和多元化特征,辅助机构的设立对形成合理科学的决策有着不容忽视的作用。
我国为政府部门建立的决策辅助机构有决策咨询委员会,政府研究机构,省、市长特别咨询委员会等等。但在实际中,专家决策咨询走过场的现象很多。听证会在各地广泛应用的同时也出现了许多问题,甚至有的学者说当今的听证会呈现的是一派“虚假繁荣”,价格听证成了凡听必涨的惯例。第二,公民不参与。政府在对诸如环境、教育、交通、医疗等与公民切身利益紧密相关的公共政策进行决策时,需要征求公民的意见和建议。但是当听证会和旁听会讨论的内容超出了普通公民的知识背景和实践经验,或者公民的意见对公共政策的决策影响很小,甚至没有影响时,公民就会持一种不参与的冷漠态度。
4·制度化参与机制短缺
决策系统自身所具有的参与机制,是影响公民参与水平的重要因素。决策系统是否具有完善的参与机制,从某种程度上说,对公民参与具有决定性影响。参与机制作为决策系统自身有关参与的各个因素、各个环节及其相互作用的方式,涉及到形式上和实际运行中的宪政体制、决策体制等许多方面和环节。但对公民参与影响最大的三个方面是:决策机制、参与渠道、利益综合和协调机制。在我国,决策权力纵向集中于中央,横向集中于各级党委。我国的决策更多的是一种精英决策,权力精英特别是主要领导人往往将个人的价值观念、意志和行为方式融入决策过程之中;决策过程充其量也只是在政府部门内部的权力精英及群体之间的协商和折中;决策过程亦没有多少社会互动过程,政策议程的设定一般也是掌握在政府手中,没有公众议程。也就是说,我党领导下的高度集中的决策机制难以容纳多元主体的参与。从制度化参与渠道上看,我国主要是投票、选举和参加政协会议。由于制度化参与渠道短缺、人民参与的积极性极低,以至于许多公民放弃自己的投票权,而更多转向通过“找关系”,在政策执行中寻求利益保护。可见制度化参与渠道缺乏是我国参与机制短缺的重要因素。
三、完善我国公共政策制定中公民参与机制的对策思考
在中国社会转型和利益分化的背景下,公民要求参与到公共政策过程中来,而我国现行政策参与体制还难以适应广泛的利益主体的参与需求,因此不断完善公民政策参与体制机制就成为必然的要求。
1·树立正确的理念
政府的政策行为和理念对公民参与公共政策制定有着直接的影响。转型时期我国公民政策参与的新变化及其发展趋势对政府传统的政策行为和理念提出了挑战,政府的政策取向要做相应的调整。从我国现阶段完善公民参与公共政策制定的视角看,政府的政策取向应体现在以下三个方面:
一是民主参与的政策取向。社会转型使我国公民具有前所未有的积极参与意识,公民的参与意识和参与行为对政府来说既是动力,同时又是压力,它要求政府转变观念,从政策参与的角度讲,就是要树立民主参与的政策观念。具体来说,要有民主观念,要倾听和吸纳公民的政策要求和建议,政策制定不再是闭门造车,而是以讨论、协商的方式进行,增强政策制定的规范性、程序性。
二是价值兼容和合作共赢的政策取向。公共政策的本质是对社会利益做权威性的分配。社会转型带来公民价值观的多样化、利益多元化,公民和政府之间、公民及由公民组成的社会各阶层、各利益团体之间在价值观上会产生冲突,在利益分配上会产生诸多矛盾,这就要求政府要确立价值兼容、利益双赢的政策取向。因此,一方面,有正常的心态和正确的态度对待公民的多样化的价值观、多元化的利益要求,实事求是地加以正确分析,制定合理的政策,力求政策的起因公平、过程公平、结果公平。另一方面要增强政策的整合程度。在既定的政治框架和法律允许的条件下,尊重公民的价值观和利益要求,尽可能地在政策中融入不同的价值观和利益要求,在价值观上做到兼容,在利益分配上做到双赢、甚至多赢。同时还要引导各参与主体树立正确的公共意识,避免公共政策过程成为各参与主体追逐个人利益的过程。
三是公开的政策取向。民主社会的存在是以公开为前提的,列宁指出,“没有公开性而谈民主制是很可笑的”[2]。公开是民主参与的前提,只有公开,才能达到民主和公正,公民才能参与,政府必须要有政策公开的观念。为此,要做到以下几个公开:即政策信息公开、政策过程公开、政策依据和效果公开、政策程序公开。政策依据是政策得以成立的前提,而依据掌握在公民才能对政策是否成立展开评价。政策执行的只有政府最清楚,因而将政策效果公开,公民才能展开分析评价。而只有公开政策程序,公民政策参与才能达到有序化。
2·完善公民参与相关的法律制度
首先,加强立法,为公民政策参与的范围提供法律依据。为公民的政策参与范围确立法律依据是切实保障公民参与权利的一项重要措施。如果没有法律法规给予公民参与范围以具体规定,公民参与机制即使建立,往往也只能形成一种象征意义上的参与,并不能形成真正意义上的公民参与。在现代社会中,公共事务日益纷繁复杂,而且,更为重要的是,许多政策本身就具有程度不同的机密性要求,这就使得公民直接参与每一项公共决策既不必要,也不可能。经验告诉我们:“既非高度集中也非高度分散的权利有助于政策创造。”[3]因此,法律既要赋予公民参与权,又要对权利行使进行恰当限定,也就是说,要合理地界定公民政策参与的范围。在规定公民参与范围的基础上,还要规定公民参与的法定化,对没有经过公民参与的政策对公民造成利益损失的要追究相关人员的责任。其次,加强公民参与的制度化、程序化建设。实现公民政策参与的制度化,将我国迅速发展起来的公民政策参与纳入程序化的轨道,就是要在充分尊重宪法和法律赋予公民的政策参与权利的前提下,建立必要的法律制度,对公民的政策参与方式和程序进行法律确认和必要的规范,做到有法可依,有法必依,使公民的政策参与经常化、制度化。公民参与权利在法律上的存在,并不意味着这种权利在事实上的实现,只有在民主权利保障制度,尤其是程序性制度规定健全的情况下,才有行使权利的可能性。不过,总的来说,我国现有的公民参与制度化程度还很低,政策参与的制度资源严重短缺,有关我国公民直接参与公共政策制定的法律程序还不健全,建立起与市场经济发展要求相适应的公民政策参与机制这一任务仍然十分艰巨。尽管现行法律对公民的参与权已经有相应规定,公民参与的基本原则也很明确,但是由于有些法律法规不够完善,操作程序上还缺乏参与的具体实施办法,包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等。正是由于这种状况的存在,我国公民参与的积极性得不到支持,主动性也很难调动。因此,当前我国公共政策体制建设面临的又一项基本任务就是要加强公民参与的制度化和程序化建设,通过制度安排保障公民参与公共政策的权利得以实现。在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与的方式、途径进行明确的规定,使其可以按一定的程序进行实际操作,并用法律的形式固定下来,做到有法可依、依法参与,使公民参与做到制度化、规范化、程序化。
3·健全和完善公民参与机制
一是完善听证制度。听证制度是公民有序地直接参与公共政策过程的一种较好的活动方式,是实现决策民主化、科学化、公开化、公正化的一种重要制度设计。从当前我国各种类型的听证制度的实际运行情况来看,这方面的制度建设已经取得了一定的成就。但总体而言,仍然需要在以下几个方面作进一步完善:第一,健全听证程序及规则,切实实现听证的透明化。这种透明化要求听证会召开之前通过媒体向社会公布相关信息;听证过程中允许一定数量的普通公民旁听,甚至可以通过广播、电视作现场直播;听证结果与效果应该公开。第二,合理确定代表比例及来源,保证参与者的广泛代表性以及利益分配的公正性。但其中最为关键的是要确保代表的意见能够真正发挥作用,实现实质性参与。第三,扩大听证制度的实施范围。在大多数重大公共政策决策中,都应该实行听证制度,如重要的价格决策、重大的工程建设决策、重要的人事任免决策、重要的教育、科技决策等。最后,明确听证的功能定位,应当明确听证活动中所达成的共识对最终决策的影响性质与程度。
二是完善民意调查制度。从社会公平的角度来说,每一个利益受损或受益的公民的意见都应当在政策过程中有所体现。一些弱势群体和低收入群体由于影响政策制定的能力相对较小和组织化参与程度较低,他们在现实当中往往相对参与不足。为此,我们可以借鉴发达国家的经验,将各种独立调查机构,尤其是民间调查机构所做的民意测验作为了解社情民意的新途径、新手段,并明确将其作为政府决策,特别是涉及广大公民切身利益的政策出台的前提条件,以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平。这也是弥补我国公民参与不足,实现平等参与的一个切实可行的途径。
三是设立公众议程。在我国由于公民参与决策的组织结构单一,公民参与的组织化程度较低,决策权力纵向向中央集中,横向向各级党委集中,公众议程的建立一般比较困难。所以我国的公共决策亦有两个最大的弊端:一是政府对社会问题反应极慢,许多公共问题在社会存在已久,由于党和政府过分依赖于正式议程而难以及时发现,直到危机爆发,才提上议事日程;二是中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案决策”的特征,社会无法输入其他有效方案。[4]建立公众议程,让公众就自己的利益需求和关心的社问题进行讨论,并赋予直接进入政府议程的权利,有利于政策问题的及时发现,促进政府和社会的互动,满足公民政策参与愿望。
四是建立社会讨论决策机制。建立社会讨论决策机制,即通过建立各种渠道与平台,使得社会公众能够对国家重大决策问题进行分析论证,平等讨论,坦诚交换意见,然后提出解决方案供政府决策时参考,并且在必要时与之商议。具体可采用召开座谈会、对话会、听证会、专家评议会等形式。社会讨论是公民自下而上传达决策信息的参与行为,是当今各国政府决策的一个重要的信息库,大大缩短了决策者和公民信息交流的路径,也有助于公共政策合法性基础的加强。但是,要使之真正成为有效的合法政策参与途径,就既要使其受到法律的保护,同时也要确保其在法定范围和法定权限内活动,即保证行为的规范性。[5]
4·推行电子政务和网络参与
推行电子政务,实现政务信息公开,是公民参与的前提。满足公民的知情权,为其提供足够的信息,是促使和保证公民参与的前提条件,信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。在我国加强社会主义民主政治建设的背景下,努力促进公共权力机关在行使权力过程中的信息公开和决策透明,具有十分重要的现实意义。政策信息对公民开放的程度,在某种意义上决定了公民参与的程度,信息封闭的社会无公共政策可言。因此,必须大力推行电子政务,加大政务信息的开放程度,一是要尽快建立一整套法规保障体系,用法律、法规来规范政府的政务公开行为。二是要不断增加电子政务的“政务”含量。凡是可以在网上公开办理的政务、公务,都要放到网上办理,向公众发布信息,公众亦可以通过网站向政府查询有关信息,从而进行社会与政府之间的交流。只有这样,才会在政策问题出现时,很快形成公民和政府都认可的公共政策。
同时,应充分利用互联网,扩大平等参与的平台。网络信息技术的发展和电子政府的构建为政府决策权力的合理化调整和公民参与政府公共决策提供了新的契机,拓宽了公民参政的渠道和信息沟通渠道,实现了信息的互动。公民通过电子民意调查、电子公民投票、发送电子邮件等方式表达其利益诉求,影响政府决策。政府通过互联网络发布政策、法规信息,公开机构设置、职能运行、工作程序等供公民查询和知晓,满足了公民的知情权。以网络信息技术为主导的大众传媒的发展以其便捷、廉价和交互性,让公众能获取大量的信息,在某种意义上讲,打破了政府垄断决策信息的局面,激励公民积极地参与公共决策活动。以互联网为代表的网络信息技术的广泛运用为公民参与开辟了广阔的空间,它一方面为公民获取信息、表达意愿、参与决策提供了物质技术条件,另一方面对社会公众独立、平等参与的民主意识的启发与培养,也有着不可忽视的功能。
参考文献:
[1]陈庆云·公共政策分析[M]·北京:经济管理出版社, 1996, 9·
[2]列宁全集(第6卷) [M]·人民出版社, 1986,131·
[3] [美]塞谬尔·P·亨廷顿·变化社会中的政治秩序[M]·三联书店, 1989, 127·
[4]孙光·现代政策科学[M]·浙江教育出版社,1998, 132·
[5]陈洪生·社会讨论决策制度在中国的可行性分析[J]·中国社会科学文摘, 2002, ( l)·
