2010年7月28日，重庆户籍制度改革正式启动。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。重庆户籍改革实施四个多月来，运行平稳，截至到2011月2月9日，实际转户人口1616802人。其运行状况一直受到社会的广泛关注，称赞与质疑并存。认真总结重庆户籍制度改革的经验并从中获得有益启示非常必要。
一、重庆户籍制度改革过程
重庆户籍制度改革有着深刻的时代背景和明确的目标，其决策过程也相当慎重，从而保证了其政策内容的科学性。
（一）重庆户籍制度改革政策出台的背景与过程
重庆户籍制度改革不是凭空而来的。首先，户籍制度改革是破除城乡二元结构的主要途径。重庆作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，必然会将户籍制度改革作为实现城乡统筹发展的一项重要内容。事实上，早在2007年，重庆就在九龙坡区开始了户籍改革试验。
其次，户籍制度改革是近期中央希望地方开展的一项重大任务。2009年中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。而2010年的政府工作报告中，国务院总理温家宝再次强调，要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。重庆的户籍制度改革是对中央要求的积极响应。
再次，目前重庆要实现的跨越式发展受到现行户籍制度的严重制约。重庆走的是一条以民生为导向、内需为主动力的经济快速扩张的发展路子，这就迫切需要大量的有消费能力的劳动力，同时还要保障这些人口享受较好的福利。此次户籍改革的核心目标正在于此。
2010年初重庆市就决定在年内开始逐步推进户籍改革。按照市委书记薄熙来的指示，由市长黄奇帆任组长的重庆市户籍制度改革领导小组成立，明确由市公安局、市发改委牵头，统筹协调市人力社保局、市国土房管局、市农委等17个部门和单位开展户籍制度改革的研究。经过30余稿的修改和广泛论证，最终形成了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》,并在此基础上，形成了农村土地退出和利用、户口迁移、社会保障三个核心配套办法。7月28日，重庆市召开全市户籍改革工作会议，市长黄奇帆作了动员部署，标志着重庆市户籍制度改革工作全面启动。
（二）重庆户籍制度改革的内容
重庆户籍制度改革的核心内容是按照充分保障农民利益和充分考虑城镇承受能力的原则，针对农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，为农民转户进城设计了一套完整的政策体系，概括起来就是“335”，即：3年过渡、3项保留和5项纳入，确保转户居民与城镇居民享有同等的待遇。转为城里人后3年内承包地、宅基地及农房均可保留；保留3项农村权益即林地使用权、计划生育政策、农村各项补贴，居民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正实现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。
在户籍制度改革推进过程中，重庆市针对实践中出现的一些问题以及外界的有关质疑先后两次完善配套政策，相继发布《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》、《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的补充通知》、《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范推进户籍制度改革的通知》，明确规定转户农民在3年过渡期结束后根据依法自愿的原则可继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权；农村籍大中专学生转户后继续享有和保留其个人征地补偿收益权；重申要充分尊重农村居民意愿，不得以任何理由、任何方式强迫农村居民转户和退地，严禁为了追求转户数量而采取定指标、下任务等简单的方法推进户籍制度改革。这些政策表明：重庆的户籍制度改革决非简单的“以土地换户口”，户籍不与土地、社保挂钩。
二、重庆户籍制度改革的特色
重庆户籍制度改革坚持综合配套、有偿自愿，分阶段推进、分群体实施、分区域布局，惠及千万农村人口，与此前国内其他地方所进行的户籍改革相比，有如下鲜明特色：
（一）规模大
首先，重庆户籍制度改革实施的范围相当于一个省，重庆尽管是直辖市，但面积比其他三个直辖市的面积总和还要大。其次，重庆户籍制度改革政策涉及的人口多，重庆有2000多万农民，未来10年转户1000多万，未来两年要集中转户338万人。这种规模堪称全国之最。
（二）目标公
首先，重庆户籍制度改革是一项民生工程，惠及广大的人群——农民。那些长年在城里打工、向往城市生活的农民是最大的受益者。农民工进城，将直接改善农民工在城市工作中的生存生活环境。农民工享受同工同权、同等市民待遇，体现公平正义。这与目前一些地方政府将农转非的政策当作一种优惠或者奖励来给予小范围人群形成鲜明对比。其次，重庆户籍制度改革致力于形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系，有利于重庆经济社会的快速发展，最终会增进公共利益。
（三）门槛低
重庆户籍制度改革最大的亮点在于，凡重庆市籍乡镇农民可自愿就近登记为城镇居民，没有其他任何附加条件。尽管根据主城区、区县城区、乡镇三个层次条件有所不同，但与其他地方政府的农转非条件相比，即使是主城区的转户条件也不算高，只要务工经商五年以上，拥有合法稳定住所即可，这里的住所包括租住房、工厂宿舍。目前许多地方政府虽然在户籍政策上有松动，但往往以拥有产权房为必须条件，这实际上就将大部分农民排除在外。
（四）配套全
户籍制度改革实际上是一个系统工程，牵涉方方面面。重庆户籍制度改革结合户籍转移，系统地建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生等一系列支撑保障机制。为此，重庆市制定了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》、《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障体制实施办法（试行）》等政策，以解决转户农民的土地退出补偿、参加社会保障等问题。在住房方面，转户农民享有购房补贴；无力购房的、符合条件的转户农民将纳入公共租赁房、廉租房保障范围。在就业方面，为转户农民提供免费技能培训，继续大力招商引资，近10年内增加就业岗位1000万左右。在教育方面，合理规划城乡学校布局，加快新建一批学校，就近解决转户进城的农民工子女的教育问题。在医疗卫生方面，政府将加快各级卫生服务医疗机构建设和覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设，转户农民可参加城镇职工医保，也可继续参加城乡居民合作医疗保险。
（五）运作稳
在实施策略上，分阶段推进、分群体实施、分区域布局。一方面，先集中解决存量，再慢图增量。将改革分为两个阶段：2010~2011年重点将有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争两年内新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%；
2012~2020年通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，再进一步放宽城镇入户条件，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%。另一方面，设置三个不同层次的转户条件。按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件。在转户条件上，给农民三年的过渡期，实际上也给了政策适时调整和稳步推进的有利条件。从实际运行情况来看，启动最初的十几天，大概每天1千多人转户，2010年9月份是每天5、6千人转户，到了10月份，基本上是每天转户1万人以上。截至2011年2月9日，平均每天转户9083人，没有出现排长队、人山人海的现象，非常平稳。
三、重庆户籍制度改革的启示
重庆户籍制度改革因其巨大的规模、鲜明的政策创新、强烈的社会影响，实际上已经成为一种模式。它为全国其他地方进行户籍改革提供了一个好的样板，有许多有益的启示。
（一）在科学测算基础上大胆进行政策创新
现在政府决策有个值得注意的现象，将一些公共问题的困难程度人为地放大，不敢决策。事实上，只要实事求是地面对和分析，许多公共问题都可以有较好的解决方案。“神木医改”就是一个典型例子，神木的基本全民免费医疗所花费的钱并非许多人想象的那么多。户籍改革与医疗改革相似。近年来，社会上对于户籍制度改革已达成共识，但是改革至今仍未大规模起步，原因在于改革就意味着福利扩大化，许多地方政府觉得成本难以承受。重庆市对户籍制度改革进行了审慎的评估，以全部整户转移、全部退出土地测算，仅今明两年集中转户的300多万人，总的资金需求就高达2010亿元。其中取得城镇居民身份的“入口端”需要1241亿元（含就业、交纳养老保险、住房、医疗、教育），解除农村居民身份的“出口端”所需资金769亿元（包括农村宅基地及农户退出补偿、农村承包地退出补助）。这超过了重庆一年的财政收入。通常看来，改革成本太大，无法实施。但经重庆市政府认真测算后，政府实际只需投入316亿，先期投入100亿就够了。这完全处于政府财力的可控范围内。因此，重庆户籍制度改革与神木医改一样，启示我们在决策时不要一开始就笼统地担心成本和各种风险，那无异于因噎废食，而应在科学测算基础上大胆进行政策创新。
（二）要充分相信农民的理性选择能力
过去很长一段时期，许多人认为一旦放开户籍限制，农民会大规模涌入城市，使城市无法承受。重庆在启动户籍改革之前，也担心出现转户农民大批拥挤排长队的现象。但经过几个月的实际运行，情况完全不像想像的那样，不仅没有出现人山人海，反而还有点冷落。农民转户的热情和积极性并不高。经过一些部门的调研，结论是农民会对转户进城与留在农村的效益进行很精明的比较权衡，会对转户进城后的生活进行理性预期。近年来国家各项惠农政策使农民在农村的收益不比城里逊色，农民经过算计感觉转户进城不划算。尤其对于年轻的农民来讲，进城后所得的社保福利要在15年以后才能真正享受，而在这15年里农村的各种补贴是实实在在的。农村的老年人和孩子则不同，他们转户后就能立即享受到城市的养老待遇和教育待遇。因此，许多农民并不会立即选择整户转户。我们低估了农民的理性选择能力。事实上，不仅在户籍改革上，在许多问题上，比如在村民自治上我们都犯过同样的错误。因此，重庆户籍改革给我们的第二个启示就是要充分相信农民的理性选择能力。
（三）制定政策和实施政策要有各方面的支持
根据美国学者达奇•莱昂纳德教授的三圈理论，要推行一项战略设计，必须考虑三个问题：一是作为一个机构有没有足够的能力来进行这项计划，二是有没有获得与这个项目成功执行的相关人士的支持，三是要实施的这项措施能不能创造公共价值，重庆市的改革，除了决策者的决心与勇气外，更重要的能力支撑是其财政底气以及福利型改革思路。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成第三财政收入。从2002年到2008年6月底，重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿，增加了四倍，使得政府的财政能力底气很足。有了较好的财政收入，重庆也能在众多公共服务领域有更大作为，例如重庆花大气力建造公租房。重庆户籍制度改革也有非常鲜明的公共价值：注重公平与改善民生。重庆户籍改革在推进过程中一度遇到的问题是没有获得最直接利益相关人即农民的充分支持。本来在国家惠农政策面前农民们就对转户不积极，再由于2010年9月11日前重庆市对三年过渡期后的政策没有明确，许多农民就持观望态度。数据显示，9月11前日均转户人数为2300左右，但在后续政策出台后的13日至18日的5天时间里，就有9万人农转城。此后日均转户人数一直保持在1万左右。照此进度，两年内转户338万的目标可顺利实现。重庆的实践表明，只有能力、支持、价值三者齐备，制定的政策才能得到有效实施。
总之，重庆户籍制度改革是在新的历史条件下按照中央的要求并结合重庆实际对探索城乡统筹一体化发展道路所做的一次重大探索，具有重大的创新价值和示范效应。重庆的户籍制度改革不论在价值取向上、还是在具体政策设计上，都有许多值得肯定和借鉴的地方。相信今后重庆的改革实践能为全国范围内户籍制度改革的深入推进以及城乡统筹发展提供更好更多的经验。 （作者系中共重庆市委党校、重庆行政学院公共管理教研部讲师）
来源：《行政管理改革》
