摘要：随着服务型政府理念的提出，中国一些地方政府开始逐步探索和实践服务型政府的转型。本文通过对发展型政府和服务型政府的理论溯源和概念澄清，指出从发展型政府向服务型政府转型的关键是提供均等化和普遍化的公共服务。目前一些服务导向的地方政府实际上仍在执行发展型政府的职能。以上海、苏州和无锡等地的海归创业政策为案例，分析了这些地方政府提供“保姆式服务”的原因和表现，并指出其政府形态仍然是发展型政府。继而通过研究其发展型政府的内在制约和“保姆式服务”的不足，揭示地方政府从发展型政府向服务型政府的动态转变轨迹。最后，对如何促进政府转型和海归创业企业发展提出了政策建议。

关键词：发展型政府；服务型政府；政府转型；海归创业

作者简介：陈玲（1977-），浙江江山人，毕业于清华大学，博士，现为清华大学公共管理学院讲师，研究方向：科技与创新政策、产业政策和政策过程。

*本研究课题组2008—2009年在长三角地区调研期间，得到国家科技部及上海、苏州和无锡等地政府和高新区的大力协助，特此致谢。

政府应当向市场提供何种公共产品和服务？随着市场经济的发展，党的十七大正式提出“建设服务型政府”的目标，以计划和指令为核心的管制型政府开始向服务型政府转型。因此，对于上述问题的回答成为地方政府实践的当务之急。尽管20世纪90年代末兴起的新公共服务理论为此提供了理论视角，但在地方实践中，一些服务导向的地方政府实际上仍在执行“发展型政府”的职能。因此，本文试图从理论上廓清发展型政府和服务型政府的概念、关系和发展路径，并结合上海、苏州和无锡三地吸引高层次海外留学归国人员创业的政策和措施，具体分析其发展阶段和特征，最后提出相应的政策建议。

1、发展型政府和服务型政府的概念和特征

所谓发展型政府就是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式[1].发展型政府以经济发展为核心任务，政府按照经济官僚制定的政策对市场进行干预，实施产业政策，对私人部门进行指导、约束和协调，使得资源配置满足经济发展需要。发展型政府理论一直随着东亚的政府主导模式兴衰而起伏。不少学者用发展型政府理论解释东亚经济增长的奇迹，但在20世纪90年代的亚洲金融危机后，理论界开始反思东亚模式和发展型政府的得失。例如以克鲁格曼（Pual Krugman）为代表的部分学者就否认东亚奇迹的存在[2].但也有的学者认为正是发展型政府的衰弱导致了亚洲金融危机[3].

发展型政府具备较强的自主性与能力。具有自主性的政府有能力制定和达成特定的政策目标，而不只是反映社会团体与阶级需求和利益[3].埃文斯（PeterEvans ）指出，政府需要一套制度安排“嵌入”到企业社区中才能保障企业精英对政策的认同，只有将嵌入性与自主性相结合，才能称之为发展型政府。嵌入自主性调和了政府与经济部门之间的核心关系，形成在垂直命令与约束下，横向间进行咨询、协调的模式[4].

20世纪90年代，美国公共行政学家罗伯特。B 。登哈特与珍妮特。V.登哈特提出了新公共服务理论。新公共服务强调“公民优先”，指出政府的作用是服务而非掌舵，政府的作用在于帮助公民意愿的表达和实现公众利益。公共利益是目标而非副产品，服务于公民而非顾客，战略的思考、民主的行动等构成了新公共服务的理念[5].新公共服务的核心理念就在于政府存在的方式既非管制与发展，亦非管理与行政，而是服务。

在新公共服务思潮的影响下，服务型政府的概念被提出。服务型政府最早源于德国行政法学家厄斯特。福斯多夫（Ernst Forsthoff ）提出的“服务行政”的概念，国内学者对服务型政府的概念亦有修正和补充。如中国学者刘熙瑞指出，服务型政府就是“为人民服务的政府”，政府服务的本位是人民本位、社会本位[6].丁煌认为“新公共服务”理念下的服务型政府是指公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，包括服务于公民，追求公共利益，重视公民权胜过重视企业家精神等[7].总的来说，发展型政府是基于东亚模式的经验研究提出的理论总结，而服务型政府作为一个新公共服务思潮下的产物，还缺乏丰富的实践基础和经验总结。从发展型政府向服务型政府转型，还需要进一步考察两者的内在关系和演化路径。

2、发展型政府和服务型政府的相互关系和演化路径

公共服务是政府存在的理由，发展型政府和服务型政府都向社会提供不同程度和类型的公共服务，但两者的服务对象和政策工具则有显著的差异。发展型政府一般服务于特定的产业部门或企业，采用直接干预的政策工具，例如通过提供资金和土地等资源的直接投入、给予政策倾斜和特殊环境，促进经济增长。因此，发展型政府的公共服务是非均质的。服务型政府则服务于不特定的对象即全体公民，以公共利益为目标，采用间接市场化手段提供均质的公共服务。

因此，从发展型政府向服务型政府转型的路径，一方面表现为作为政府服务对象的企业数量增加，政府提供的公共服务逐渐均等化；另一方面则表现为政策工具由直接干预向间接市场化的方式转变。同时在转型过程中，伴随着企业数量的不断增加、地方经济实力的提升及公共服务提供的均等化，服务型政府理念开始深入到地方政府发展模式之中，进一步改变政府的主导行为模式。

3、沪、苏、锡的案例研究

长三角地区是我国较早进行政府转型实践的地区。近年来，为了转变经济增长方式和升级产业结构，该地区开始从加工制造业基地向新能源、生物制药、创意产业等新兴产业转型。吸引海外高层次留学人才回国创办科技创新型企业，是其中的一个重要突破口。下文我们选取长江三角洲地区的上海、苏州和无锡三地为例，考察其吸引海归创业、培育新兴产业发展的政策措施，从中甄别出发展型政府向服务型政府转型的阶段和路径。

沪、苏、锡三地对吸引高层次留学人员归国创办科技型企业非常重视，它们都在国家政策的基础上，结合自身实际推出了力度更大的优惠措施。这些措施在某种程度上具有“保姆式服务”的特征，且苏州和无锡比上海表现更为显著。沪、苏、锡三地的“保姆式服务”主要表现在如下几个方面。

3.1 宽松的准入制度和创业环境

首先，沪苏锡三地政府对科技型海归创业企业的准入制度较为宽松，表现为简便的注册手续和较低的资金门槛。如苏州市高新技术产业开发区和工业园区的规定是：科技人员注册公司，手续简便，注册资金可以分期到位，留学人员1万美元可注册公司，6.1万美元可注册自营进出口权企业。

同样，地方政府的科技专项对于海归创业企业的开放程度较高，通常在当地注册的海归企业均可申请。而国家科技计划和部委科技专项则一般要求申请主体为内资企事业单位或本国公民，从而将部分外籍海归和外资控股企业排除在外。由于在海归创业企业中，创业者加入外国国籍、或者在太平洋群岛上注册控股公司的做法极为普遍，因此沪、苏、锡等地的做法对这些海归创业企业深具吸引力，地方政府也得以分享到这些企业的研发成果。

3.2 通过项目遴选机制择优支持企业发展

沪、苏、锡三地政府通过严格的项目遴选机制来吸引和择优资助一部分海归创业企业。例如，上海设立了“浦江人才计划”、苏州设立了“姑苏创新创业领军人才计划”、无锡设立了“530计划”①「意即在5年内引进30名领军型海外留学人员来无锡创办企业，实际上无锡市通过该项目引进的海归人数远远不止30名」等，并对其创业活动进行支持。这些计划同北京、深圳等地的同类政策相比，主要特点是资金投入额度高，相关条件配套全面。

资金投入包括直接的人才补贴、创业补贴、科技专项资助和间接的政府采购、税收减免、贷款贴息等。比如，上海“浦江人才计划”每年投入4000万支持留学人员来沪工作和创业，其资助强度从5万到50万元不等。苏州“姑苏创新创业领军人才计划”对引进人才提供20万元~100万元的安家费，对创业载体提供不少于200万元的科技专项经费资助，此外，苏州市科技创业投资公司还对获得了风险投资的企业给予不少于风投基金首次投资总额10％的资金。无锡“530计划”对引进人才一次性提供100万元的创业启动资金，而无锡市科技风险投资基金还会给予不低于300万元的创业投资。

相关配套条件主要指留学归国人员的居住和办公场所。“姑苏创新创业领军人才计划”规定对创业载体提供不少于100平方米的工作场所，并免除三年的租金。苏州市留创园区另外规定，留学人员创办企业，在园区内租用研发办公室，租金视情况实行减免；留学人员占股35％以上、担任副总经理以上职位的，提供住房；对买房者补贴20万，对租房的博士补贴3万。无锡的“530计划”与之相似，规定无锡市政府要为归国创业的留学人员提供不少于100平方米的工作场所和住房公寓，三年内免收租金。

3.3 通过园区服务为企业解决实际问题

沪、苏、锡三地的高新技术园区与留学生创业园区在服务理念与行动上较为领先，园区管理者与海归创业企业建立“一对一”的密切联系，随时为企业解决现实问题，并尽可能提供便利。比如在企业申请国家和地方的科技基金时，园区管理者不仅向企业传达项目信息，而且进行申报辅导和资金配套。此外，园区还会收集企业在不同发展阶段的融资需求，以政府信用为担保，主动邀请当地国有企业和风险投资基金进行投资，使得那些初创企业不会因资金短缺而夭折。不仅如此，园区还为海归创业人员提供子女就学、家属安置等方面的便利。

4、沪、苏、锡三地政府转型的特征及影响

总体而言，沪、苏、锡三地的“保姆式服务”淡化了传统行政管理的色彩，同时具备了一定的客户导向和服务特征，但从政策目标和工具而言，仍然是根源于发展型政府的理念和实践，处于发展型政府向服务型政府转型的过渡态。其转型阶段的特征和影响如下。

4.1 “发展型政府”的内在制约

沪、苏、锡三地的相关政策以促进当地经济发展和产业转型为目标，短期内吸引了大量海归创业企业落户，但也遇到了两个困难：一是地方相互竞争导致企业“绑架”政府的负面效应；二是预算吃紧，而且政府投资高风险创业企业缺乏理论依据和民意基础。

一方面，沪、苏、锡三地引进高层次留学人员的计划几乎开始于同一时期，而且彼此的优惠政策颇有雷同，这使得地区间人才竞争更趋激烈。某些留学归国人员看准了政府争取人才和企业落户的迫切愿望，出现了令人担忧的投机倾向：有些人不断向政府提出了不合理要求，甚至希望政府包销其积压的产品或解决家属工作等；有些企业在沪、苏、锡等地多次重复注册，以便同时享受到各地的优惠，获取政府的补助资金；还有些受资助的企业在政府大量前期投入后，认定自己会受到长期支持，从而不思进取，形成了“等、靠、要”的心态，导致政府被其“绑架”。

另一方面，沪、苏、锡政府对海归创业企业的高额投入使地方财政承受较大压力，一定程度上挤出了当地经济社会发展的公共利益。例如：截至2008年底，上海“浦江人才计划”财政支出约1.65亿元，无锡市“530计划”支出市级财政约2.05亿元。尤其是苏州、无锡等二线城市，政府实际上扮演了风险投资及市场中介的角色，期望通过少数领军企业的发展带动地方产业的整体发展和转型。以无锡市为例，从2006年到2010年5月为止，“530计划”已经吸引960家海归企业落户，但目前仅有196家实现销售，其中15家销售收入超过1000万元。由于落户的海归企业主要集中于新能源、新材料、集成电路、软件开发、生物医药等新兴产业，因此也带动了产业结构的转型。

地方政府为何要承担风险投资及市场中介的角色呢？这与“尚德效应”不无关系。尚德集团是无锡市一家由海归人员创办的太阳能企业，它的成功得益于地方政府的鼎力支持。创始人施正荣初到无锡时，只是向市政府提交了一份可行性报告，就受到高度重视。从企业创办开始，无锡市先后直接或间接投入资金高达5000万元，帮助其从无到有、从小到大地成长起来。尚德带动光伏产业在无锡迅速崛起，无锡在短短几年内成为中国最大的光伏产业生产和出口基地。2008年无锡市光伏产业产值达302亿元，占全国光伏产业总产值的50％，其中仅尚德一家企业的产值就达200亿元。无锡尚德、苏州阿斯特太阳能等一批光伏企业先后在海外上市。“尚德效应”在当地得到广泛关注和认同，从而加强了地方政府遴选和资助企业的信心。事实上，这正是发展型政府和服务型政府的一个基本分歧：服务型政府对财政预算支出的态度慎重，遵循“取之于民、用之于民”的原则，提供均等化的公共服务，回避市场风险；而发展型政府的预算支出是扩张性的，择优支持少数企业的发展，提供非均等化的公共服务，偏好市场风险。

4.2 “保姆式服务”的差距和不足

服务型政府提供均等化的公共服务，针对海归创业的均等化公共服务主要体现在地方政府的区域与产业规划、信息处理与共享、基础设施建设与提供等方面。尽管沪、苏、锡三地针对海归创业企业的“保姆式服务”十分周到，但这些服务却并非均等化。

一方面，地方政府对留学归国人员和海归创业企业的特殊优待违背了社会公平，一些其他类型的人才和企业纷纷要求同等待遇。例如一些地方曾经试行留学归国人员子女中考加分投档的政策，后因遭受广泛质疑而取消。

另一方面，“保姆式服务”并非万能，由于政府职能及部门协调等限制，部分服务职能不仅不能得到落实，反而被取消了。例如留学归国人员的长期签证问题，苏州市曾短期试行三年一签的便利措施，最终这项措施又被取消。其原因在于科技型海归创业企业归政府科技部门管理，而签证则由公安部门管理，两者的政策目标差异影响了政策的稳定性。由此看出，在发展型政府向服务型政府转型的过程中，政府内部的协调机制也至关重要，否则政府的善意与努力将付诸东流。

4.3 从发展型政府向服务型政府转型的路径

从转型条件来看，市场制度越完善，政府越容易转型为服务型政府。同样以上海、苏州和无锡为例，上海向海归创业企业提供的直接服务较为有限，与其他类型企业相比尚属均等，而苏州和无锡则倾向于提供非均等化服务。

一方面，上海商业环境优越、市场制度相对健全，各种类型的创业企业数量众多，因此政府不可能倾其财力直接支持为数众多的企业，这样反而损害了区域的市场竞争环境。因此，上海同时还通过建立和完善融资平台和信息交流平台来鼓励创业。

另一方面，苏州、无锡等地的商业环境逊于上海，面临产业转型的人才瓶颈，吸引、遴选和培育成功企业是最立竿见影的政策工具。

如图1所示，随着企业数量的增加和政府政策工具的变化，地方政府模式从发展型向服务型转变。在地方经济发展与人力、信息资源禀赋等软环境较弱的情况下，企业数量较少，政府以发展地方经济为首要目标，具有明显的发展型政府特征。从政府服务的供给方式上，公共服务的供给呈现非均等化的保姆式服务，政府以行政命令与优惠政策等方式为企业提供各种资源，并且在市场不完善的情况下充当市场中介的角色。

而在地方各种软环境较优情况下，随着企业数量增加，政府所提供的公共服务开始呈现均质化趋势，政府以培育市场环境等公共产品为目标，开始逐步呈现服务型政府特征。政府逐渐从市场中退出，并通过提供公共服务、培育社会市场中介来完善市场。

因此，中国的未来政府模式是在企业数量较多的情况下，政府提供均等化的公共服务，为企业发展提供基本的园区服务，培育市场化方式下的融资渠道、中介服务及其信息资源。目前，从我国地方政府的苏、锡、沪模式看，地方政府发展模式从发展型逐步走向服务型，提供公共服务的方式也从保姆型逐步走向市场型，呈现动态的转变特征。

5、结论和建议

本文基于对发展型政府和服务型政府的理论溯源和概念澄清，指出从发展型政府向服务型政府转型的关键是面向市场主体提供均等化的公共服务；相应的，政府所采取的政策工具也须由直接干预转变为间接引导。通过对比研究上海、苏州和无锡三地政府促进海归创业企业发展的政策措施，我们发现，尽管上述地方政府争相提供各种优惠政策和政府服务，有的甚至是一对一的保姆式服务，但仍然不能称之为服务型政府。其原因就是地方政府主要采取了直接干预手段和倾斜政策。

基于上述结论和判断，本文提出促进政府转型和海归创业企业发展的政策建议：

（1）政府应提供普适化的公共服务。建设服务型政府首先要求政府重塑自身的理念和机制，如提高效率，政策透明，信息公开等。其次，政府应着重提供制度化的公共产品，如知识产权保护、信用机制、社会保障体系、基础设施建设等。针对海归创业企业发展中出现的政策问题，如长期签证、子女就学、职称评定、社保待遇等问题，也应该纳入到城市制度建设的整体考虑中，给予平等待遇，在不影响社会公平和其他群体利益的情况下提供便利。

（2）政府公共支出应服务于公共利益，减少政府对市场和企业的直接投入。政府通过遴选优质项目、有目标地支持少数企业发展的做法，有可能导致公共财政的滥用，其未来的政策收益不足以弥补当期公共福利的损失。由于政府既没有能力、也没有必要对企业的发展前景做出准确判断，政府对企业提供全方位的“保姆式服务”，实际上承担了作为市场中介的风险投资、信用担保、产业链合作和产品营销等相关的职能，这从短期看是市场发育不完善的条件制约下的权宜之计，长期而言却抑制了市场中介部门的发展。不仅如此，由于减少了对公共基础设施和社会福利的投入，事实上不利于地方经济和社会整体发展水平的提高。

（3）注重政府内部的良性互动和协调。服务型政府的转型不仅是服务对象的普遍化和政策工具的均等化，同时还要求政府内部的良性互动和协调。绝大多数公共服务涉及多个政府部门和层级，在发展型政府的运行模式下，服务于特定目标和主体的政策往往也是由特定部门制定和执行的。由于部门掌握的行政和经济资源不同，造成了政府部门之间的力量差异，一些主管经济发展的部门相对强势，而一些主管社会服务、市场和环境监管的部门则相对弱势。然而，上述政府内部格局却不利于推行普遍化和均等化的公共服务。由于绝大多数公共服务涉及多个政府部门和层级，甚至要求强化社会服务和市场监管的政府职能，因此，重新调整和协调政府的内部格局势在必行，以使政府在提供公共服务方面形成良好的压力和动力机制。

参考文献：

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