提要：社会期盼的户籍制度改革目标是自由落户，但改革的实际进程却滞后甚至背离公众预期。本文探讨的中心问题是对户籍制度改革障碍的理解。从发展主义政府的视角检视各地普遍设置落户门槛的体制逻辑，通过投影寻踪模型、因子分析和聚类分析的方法对我国46个样本城市的现行落户条件及其关联因素进行分析，构建落户门槛指数评价不同城市落户门槛的高低，并在此基础上探讨落户门槛的高度与哪些影响因子显著相关，以及不同类别的城市落户门槛影响因子的作用效应。分析结果揭示，在强调增长的经济社会生态下，落户门槛在样本城市存在“质”的共性但有“度”的差别，而落户门槛高度在很大程度上可以被城市财政经济总量、消费水平、城建物化度、对外依赖度和经济结构等公因子的作用强度和结构属性解释。
关键词：户籍制度改革；城市落户门槛指数；落户门槛影响因子
*本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国户籍制度改革研究”（07JZD0022）的部分成果。作者感谢上海市哲学社会科学规划项目（2009BCK001）和复旦大学金穗项目（EYH3548034）的支持。复旦大学彭希哲教授对本文撰写提出了许多建设性意见，陈筱和刘晓薇对数据整理提供了帮助，特此致谢！
一、问题的提出
形成于计划体制时代的户籍制度改革是一个并非全新、但仍在不断探索的政策命题。①[殷志静和郁奇虹（1996）是较早出版系统地研究户籍制度改革专著的国内学者；俞德鹏（2002）、陆益龙（2003）也较为详细地讨论了这一重要问题。在国外，一些从事中国问题研究的学者如费立民（Christiansen，1990）、程铁军和萨尔顿（Cheng ＆Selden，1994）、莫雷（Mallee，1995，1996）、王丰（Wang，1997）、苏黛瑞（Solinger，1999）、陈金永和张力（Chan＆Zhang ，1999）、王飞凌（Wang，2005）等也从不同学科背景关注户籍制度的起源、运作、在转型时期的变化、与人口流动之间的关系以及其产生的社会和经济影响]无论是个人还是社会层面，无论是计划经济时代还是经济社会转型时期，户籍制度作为极为基础的制度而影响广泛。
在个人层面，从生命伊始到生命终结，从衣食住行到婚丧嫁娶，从职业选择到职业流动，人的尊卑贵贱、身份等级，都与户口类别（或者户口性质）紧密牵连。由于户口类别定义了一个人的国民地位，因此户口也被视为“中国第一证件”（田炳信，2003）。在社会层面，户籍制度是服务于各种国家利益的更广泛的经济和政治制度的一部分（王新华，2001），成为社会管理但也隔离城乡的行政基石（Chan＆Zhang ，1999；Wang，2005）。例如，在计划经济背景下，限制城乡人口迁移的政策措施，对通过城乡人口的计划配置有效实施国家快速工业化战略起到了决定性的作用（Cheng ＆Selden，1994；Chan ＆Zhang ，1999）。
在经济发展方式和体制双重转型的背景下，生产要素在城乡之间的流动性加大，户籍制度对于维持中国劳动力在国际市场上的成本比较优势乃至中国在全球经济中作为“世界工厂”的地位具有重要意义（Chan＆Buckingham，2008）。但由于户籍制度（特别是备受关注的户口迁移政策）在政治上表现出对公民权利的身份歧视（Solinger ，1999；Alexander ＆Chan，2004；王小章，2009），在社会上分割了城乡居民从而加剧了阶层分化和城乡差距（俞德鹏，2002；Wu＆Treiman，2004；李强，2004；陈映芳，2005；吴晓刚，2007；陆益龙，2008），在经济上违反市场经济的要素配置规律从而降低经济增长的绩效也阻碍了城市化的进程（蔡昉，2000；蔡昉等，2001；蔡禾、王进，2007），要求改革的呼声此起彼伏。①[户口迁移政策包括迁移审批和迁移登记两个部分，自1958年《户口登记条例》实施后就成为按法定程序审批的行政许可。本文对户籍制度改革的讨论范围聚焦于与户口迁移相关的城市落户政策的改革]依照社会舆论的普遍看法，公平、正义应该是户籍制度改革的首要价值，改革的终极目标是取消落户门槛，回归公民自由定居和迁徙的权利。
与公众殷切期盼形成博弈之势的是缓慢的户籍制度改革现状。近年来户籍制度变化的轨迹呈现出一些喜忧参半、耐人寻味的信息。一方面，对户籍制度改革的呼声有所回应，中央和“地方版”的户籍新政不断出台，其中部分城市的有些改革更是被媒体誉为具“革命性”或“里程碑”式的意义（例如2001年石家庄市推出的降低城市落户门槛的改革和2009年上海市推出的持居住证人员申请户口的试行办法）。①[过去30年从中央到地方新出台的实质性城市落户政策包括：新开多条城市落户渠道和放宽某些渠道的落户条件（例如新生儿可随母或随父落户、购房落户）、城市落户从指标控制为主向准入条件控制为主转变、开放小城市和农村集镇、在某些大城市以居住证代替暂住证并将居住证与常住户口接轨等；其他间接性的政策包括：统一城乡登记、加强城乡公共服务均等化等]另一方面，陈金永和巴金汉（Chan＆Buckingham，2008）、黄乐嫣和拉米亚（Davies＆Ramia，2008）的研究指出，迈向上述终极目标的改革实施路径曲折迂回。无法回避的是，地方化的“挤牙膏式”改革成为当前户籍制度改革的最大特色。城市落户准入条件的设立已成为地方政府的权限，在很大程度上反映出城市政府对户籍改革的取向和进程的控制。吴开亚等（2010）对全国46个城市的落户准入条件的分析显示，城市户籍篱笆尽管被多数人认为该“拆”，但它却依然屹立不倒。
地方政府普遍设置面向精英群体倾斜的城市落户障碍，而各城市落户障碍只表现为一种程度上的差距，并没有质的不同。对一般民众而言，落户渠道虽然理论上存在但刚性的门槛却高不可攀。最新的户籍制度改革思路释放出的仍然是改革难以一步到位的信号。②[温家宝总理在2009年12月27日接受新华社专访时提到，近期中央基于整体考虑做出了稳妥地推进户籍制度改革的思路。首先，要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的群体，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇。第二，由于我国人多地少，还要考虑大城市的承载能力，首要的是引导农民工在中小城市安家落户（新华网，2009年12月28日）]改革的实际进程显然远滞后于公众的预期，户籍制度改革成为迄今为止中国改革领域中最难啃的“钉子户”之一。
上述观察带出了一些有关拆除根深蒂固的城市户籍篱笆的困惑。
第一是户口功能的悖论。学者期待户籍制度只负载人口统计而非划分人口层级的功能；而事实上在公共产品短缺的时代，户籍制度除了被用于居住登记之外，还被地方政府用于界定公共服务对象，成为有选择性地配置公共资源的简单、直接的筛选机制，助力地方政府实现地方利益。第二是公众期望的改革愿景与城市落户改革的现实取向相矛盾。公众的要求是一国之下“公民平权”、全国范围迁徙自由；而地方的落户改革努力更多地倾向户口门槛化、货币化、利益化。地方的落户政策强调的价值不是平等、融合，而似乎在于调整和优化当地人口结构，是基于地区发展、吸引人才和提升城市竞争力的考量，给公众留下只向少数“有才”（通常是指受过良好教育并拥有学位或是专业资格）或向“有钱”（能够在市场上购买高档公寓或是进行大笔投资、开办公司）者开户籍口子的印象。第三是城市落户的开放面和开放对象与现实需求偏离。改革思路是提出开放50万人口以下的二、三线小城市，但人口普查资料和专项调查却显示，大部分的城市非户籍人口（流动人口）集中在一线大城市。小城市对大多数流动人口缺乏吸引力，究其原因，与主要的大城市相比，小城市的工作机会、社会福利和生活设施相对缺乏。
此外，目前部分大城市实施的流动人口落户制度，仅允许本辖地内（通常是同一城市的行政范围）的非常住户籍人口在满足一定条件后转为常住户口，超过一个特定的行政辖区就不适用。但大部分流动人口却是跨市、跨省就业和居住。概括而言，建立在“本地人口”和“外来人口”区分基础上的城乡分割仍然存在，时至今日，中国的城市并没有出现对大多数流动人口而言有实质意义的废除落户限制的破冰举措。
上述困惑和矛盾反映出城市落户的现实门槛与彻底拆除城乡户籍藩篱的复杂性。对此现象的理性反思，有助于客观认识城市自由落户改革面临的障碍所在，以更加准确地理解以城市落户条件为圆心的户籍制度改革的方向和路径。已有的大量分析户籍制度改革障碍的文献提供了众多分析向度和定性判断，但基于实证考察的定量探讨尚不多见。我们认为，在城市落户呈现出由中央纵向管制转为地方横向自治的现实背景下，城市政府拥有很大的自由裁量权，可以根据自身利益决定城市落户的具体条件，各城市落户改革的进程客观上必然受局部利益左右，地方政府设定的落户门槛的高低和对落户对象的筛选是认识阻碍城市户籍制度改革实际进程的重要风向标。
本文构造城市落户门槛指数以量化比较各地城市落户条件，以地方政府职能作为观察户籍制度改革进程的一个重要视角，探究地方政府在考虑城市落户政策时究竟有着怎样的行为逻辑。透过缓慢的城市落户改革表象，对地方政府设置落户门槛的逻辑进行深层次的体制追问。
二、转型时期地方政府职能与城市落户门槛
政府职能体现着政府的执政观念，地方政府的职能定位和变化（包括政治职能、经济职能和公共职能）在很大程度上联系着社会经济发展和体制变动趋势下的地方利益。①[相关的研究有：黄佩华（Wong，1991）讨论了财政改革背景下地方政府的角色及其与中央政府的关系；戴慕珍（Oi，1992）提出了“地方国家法团主义”的概念认识地方政府在新激励机制下的职能转变；白苏珊（Whiting ，2000）分析了乡镇政府对乡镇企业发展的作用；丘海雄和徐建牛（2004）对有关地方政府在经济社会转型中所扮演的各种角色的研究作了较为系统的总结和比较]在缺乏市场政治的前提下（即选民不能自由地从不同的政策销售商那里选取政治产品及服务团队），地方政府的具体职能重点和实现方式受行政权力结构、政治经济资源的行政动员能力、当地经济社会发展需求、地方决策者偏好、公共财政体制和状况、政府绩效评价方式等一系列外部和内部条件约束（周平，2007；周黎安，2008；马斌，2009）。中国的行政权力结构实际上是分割型的，不同级别的政府有着不同的权力范围和相应的职责。一方面，随着中国融入全球经济体系程度的加深和转型时期中央—地方关系的调整，地方政府促进经济增长、调节社会分配、提供公共产品和服务的职能被不断强化和放大。另一方面，随着行政性放权和分税制的实施，为地方政府的职能定位和行为边界提供了一个充满弹性的自主性选择空间。在发展资源相对短缺、区域经济竞争日趋激烈的年代，地方政府基于内外部约束条件，总是倾向于最大限度地利用和扩充这种自主性空间，强化作为“经济人”的自利趋势，以实现能被政绩显示的各种地方目标（张军、周黎安，2008）。当地方政府的这种行为取向带有普遍性时，即使各自为政和发展环境各异，也在某种程度上模糊了地方经济发展模式的区域性和个性化差异，同时让自上而下推行的预设政策目标在执行中变得似是而非。
政府职能的落实有赖于公共支出。从公共财政支出中看到的不仅是经济发展的特点，而且是社会结构和公平正义的塑造。从这一角度探讨政府职能和公共财政的文献指出，如果政府职能主要体现在稳定宏观经济、配置资源和调节收入分配上，相应的公共支出的需求（包括公共投资支出、公共消费支出和转移性支出三大类别）针对不同的社会经济发展阶段的主要制约因素呈现出不同的规模和结构特征（Musgrave，1959，1986a ，1986b ；Musgrave ＆Musgrave，1989；Buchanan＆Musgrave，1999）。从政府所面临的管治环境看，处于经济发展早期阶段的地方，生产性投资不足是制约发展的主要因素，为了改善投资环境，基础设施建设和基础产业发展等方面的公共投资支出在总支出中所占的比重较高。处于经济发展中期阶段的地方，政府主要面对的是维持经济起飞的基础和减弱日益显露的市场经济外部性（市场失灵）矛盾，导致用于弥补市场缺陷等方面的公共支出（例如社会保障支出和公共产品支出）大幅度增加。在经济发展成熟阶段的地方，随着人均收入的增加，政府面对的是除衣、食、住、行等基本生活消费以外的日益增长的高层次社会人文需求，以及日益多元的社会关系和社会利益，公共资源更多地被用于提供服务的公共事业支出和调节利益的社会保障支出。上述观点对中国不同发展水平地区的公共支出需求有启示意义：要有巨大的可供支持的资本才能满足政府职能的实现。在中国的政治经济语境中，如果结合考虑广义概念上的地方宏观税负水平，①[地方宏观税负水平在这里被定义为一定时期内地方政府总收入（包括预算内和预算外、税收和非税收等收入）占同期GDP 的比重]地方政府职能的实现无可避免地要回应财政体制约束下公共财政缺口的压力，塑造出开源节流的公共资源调配逻辑。②[1994年实施的从财政包干制向分税制转变的整体趋势是税收权集中而支出责任分权化，表现为中央政府的收入占财政总收入的比重上升，而财政支出占总支出的比例基本维持不变。《中国统计年鉴》公布的中央和地方财政支出比例的统计数据显示，分税制实行以后超过70%的支出都发生在省级及其以下政府。在现行的财权、事权的划分之下，财政缺口被压到省级以下政府。由于中央的财政转移支付不足，使得富裕地区的政府较以往取得了更大的独立性，而贫困地区的政府在提供公共物品和服务时则显得力不从心（Whiting ，2007）]
伴随对开源节流的落实是培育了政府“发展主义”的经济运行形态以及催生了一个市场化的社会。发展主义的理论预设认为经济增长是社会进步的先决条件，其发展理念是将各种发展统归为以经济增长为主。就中国而言，不难观察到转型时期发展主义的表现形式是过度强调政商合作，政府间比拼投资扩张，追逐财政收入的最大化，增长顺理成章地演绎成压倒一切的政府工作重点，并与各种形式的政绩考核挂钩（汪大海、唐德龙，2005；张军、周黎安，2008）。③[政绩考核指标通常包括GDP 增长率、出口总量、引进和利用外资程度等。
相关的开支在公共财政中处于弱势地位。一言以蔽之，在经济和社会转型下对服务于经济增长的投入（例如能改善本地投资环境的基础设施）远远高于对服务于公民权益平等的社会管理体系建设的投入]市场化的社会指的是市场吞并社会（熊培云，2010；迟福林，2010）。不但生产要素（土地、资金和劳动力）的属性和配置，甚至政府调节利益格局、社会分配的职责都被过分地让渡给市场去定义而束缚于“市场体制”之中，地方政府惟市场马首是瞻，假“市场调节”之名，把市场凌驾于社会公平之上。“发展主义”加大了地方政府对当地经济发展的热情和“投资饥渴”，而市场化的社会弱化了地方政府对本区域公共事业的关心和承担力度，地方性的公共政策需要匹配发展主义的逻辑，是地方政府采取的调控公共资源配置的制度指引。在市场当道的时代，以政府为主导的公共政策领域发生了许多变化。在价值上，从理想主义转向了实用主义；在政策目标上，从关注社会公平转向了关心经济效率；在社会保障的提供主体上，社会福利的主要提供者从国家/单位转向了个人和家庭；在社会保障提供的机制上，从国家计划转向了市场主导（岳经纶，2007）。公共政策目标的选择涉及政府职能实现的成本和收益预期。
分税制下财权与事权的不对等使得上级政府能将一些公共责任以缺乏资金配套的命令形式转移到下级政府。虽然地方政府的职能配置和行为边界受上级政府决策的约束，但由于转型时期地方政府利益的客观存在，事实上难以要求地方政府在决策贯彻中漠视对本位利益的实质损害。如果上级政府的决策与地方利益发生冲突，地方政府在整体利益和局部利益的博弈中会通过基层权力运作和地方政策修正上级既定决策的内容，使决策的执行效果偏向自身的利益取向，过分者会导致权力寻租。在一个人口大国快速工业化、城市化的发展阶段，站在地方政府的施政立场，城市落户政策更多地是资金、人才这些有限“核心资源”制度化的竞争机制和社会服务、社会保障这些主要受地方财政约束的公共物品的理财工具。政府更关心把城市人口分类并置于不同的权利范畴。而站在人民大众的立场，落户门槛可能是一代人或完成身份跳跃或陷入无止境漂泊的命运分界线，他们更为关心利益待遇的差别能否被“清零”。从这个角度看，转型时期的城市落户门槛或许是一种体制上的必然产品。探讨户籍制度改革的障碍，需要更好地认识在政府职能和财政体制的约束下，城市落户条件在地方经济社会发展中被赋予哪些特定的功能。以下关于城市落户门槛特征和影响因素的实证分析提供了这方面的启示。
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五、结论和政策涵义
推进契合民意的户籍制度改革是当前构建和谐社会、调整收入分配的重要一步。对于城市落户改革的走向，强调公平正义、发展共享是主流思想。大量研究（张数义、杜纲建，2001；黄仁宗，2002；王太元，2005）表明，改革的最大障碍在于户口类型隐含着各种各样的不同权益。深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离。彭希哲等（2009）提出，城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标序中的优先地位。这些看法隐含的对户籍制度改革终极目标的政治经济诉求是城市政府向外来人口开放城市公共资源，在经济社会活动中扮演相对超然的角色，但同时地方政府需要扩大公共支出规模。因此也有研究指出这种公平性导向的改革导致地方政府面临公共资源供给的压力，协调公共资源地区间的配置是推进城市落户改革的关键（陶然、汪晖，2009）。
本文构建的城市落户门槛指数如果理解为户籍制度开放性的表征，反映已有的户籍制度改革远未形成社会乐观其成的善制，而对落户门槛影响因素的阐释，试图从转型时期地方政府职能嬗变的角度体悟户籍制度改革的病理。我们认为，政府职能应当是观察户籍制度改革的一个重要视角。从政府职能出发构成的发展主义的影响，显然不应排除在视野之外。本文的实证分析表明，地方财力的提升并不会必然降低城市落户门槛。在财权上移、事权下沉的制度大背景下，当地方政府以追求经济增长为主要目标、以扩大投资规模为主要任务、以行政手段竞争发展资源时，就为城市落户门槛的设置提供了存在的政治经济土壤，决定了户籍制度改革的曲折性和不稳定性。从这个意义上说，户籍制度改革的深化需要涉及权利之外的更广泛的政治、经济、社会的现实运作格局和多个领域改革的互动，这些领域包括发展模式、政府职能、公共财政、收入分配、民众权利，等等。户籍制度不可能跨越式地孤军挺进到公平境地。如果向政府职能的现实溯源，户籍制度改革的难点在于城市发展过程中，政府有做大做强经济蛋糕的动力，但无切好这块蛋糕的激励和问责机制，“分好蛋糕”的压力要大大小于“做好蛋糕”的压力。对于弱势群体而言，户籍制度改革的困境在于无利益的蛋糕自然缺乏公平的权利，但分摊利益蛋糕又要从落户开始。与其说落户门槛漠视外来人口权益和政府职能缺位，倒不如理解为现行利益格局下地方政府把权利制度化的权力寻租。现有研究提出的户籍制度改革目标固然理想，但遗憾的是与地方政府利益冲突，短期内可能无助于现实的改变。在地方利益已普遍合法化、地方自由裁量权越来越大之时，户籍制度改革考问的不是改革目标的公平愿景，而是地方政府层面切好经济蛋糕的自觉和更高层面上制约切好蛋糕的外力。
我国转型时期政府与市场关系变化的轨迹，既不是完全否定市场的作用，也不是进一步压缩政府作用的空间，而是市场经济进一步发展的同时，政府的作用仍然强大。也就是说，在民生领域达成社会平等的努力，目前主要并非依赖市场自动调节的方式落实，而是靠政府之手来平衡和对冲市场发展所带来的分配不均。市场化下由地方政府主导的户籍制度已经难以发挥对人口迁移的调控作用，但在生成社会阶层差别上依然强势。本文对落户门槛的普遍性和影响因素的分析表明，市场化的中国做大蛋糕与改变分配蛋糕并无必然关联，只靠做大蛋糕难以解决发展中的公平问题。无可否认，每个人虽然有能力上的区别，但都在不同程度上为城市的发展贡献了面粉和鸡蛋，应该获得公平的资源与发展机会。可以让身处变革时代的每个个体都能自由选择自己生存和生活的方式，这是实现现代化国家转型的应有之义。但是，城市落户门槛的案例提醒我们，这种转型涉及的每一步改革都可能步履维艰。
社会对户籍制度改革的必要性其实并无太多的异议，但对如何改革尚未达成共识和时间表。从操作层面上看，只有对政府职能界定做出变革和突破才是改善财政收入和分配关系、更有效地改革户籍制度的路径。
作者单位：复旦大学公共管理与公共政策创新基地（吴开亚）
复旦大学社会发展与公共政策学院（张力）
