【摘要】乡镇作为中国最基层的政府机构，承担着大量的公共服务职能，肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。本文对中国乡镇政府改革过程中的模式进行了分析与归纳，提出了乡镇改革的五种模式，并对乡镇改革五种模式的背景、内容、特征、绩效、问题等进行了评析，以期为中国乡镇政府改革的下一步行动提供理论指导与实践支持。
【关键词】地方政府；乡镇改革；模式；评析
乡镇作为中国最基层的政府机构， 承担着大量的公共服务职能，肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。作为数量最庞大的基层政府机构，乡镇改革是最具有争议的地方，由于各地实际情况不一，对于乡镇改革的未来趋向，并没有形成统一的认识，实践中的乡镇改革措施层出不穷，可以说存在许多的混乱。因此，对中国地方政府乡镇改革的模式进行分析与归纳，并从中发现一些规律，这对于中国乡镇改革的未来发展，具有重要的理论意义和现实意义。
一、“撤并乡镇”改革模式
中国乡镇最早的改革模式即是“撤并乡镇”。“撤并乡镇”的改革持续了20 多年，最早可追溯到改革开放后的1985 年，“据估计，当时全国有9 万多个乡镇。”［1］1986 年中共中央、国务院颂布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，“撤乡并镇”工作开始在全国推行，从1986 年到1996 年间，各地掀起了“并镇、并村”的改革风暴，到1996 年，全国乡镇数量为43112 个，比1985 年减少了近一半，行政村的数量也减少了接近10 万个。
从1998 年开始，随着国务院第4 次机构改革方案的出台，地方政府也展开了“撤并乡镇、精简机构”的又一轮改革，2002年农村税费改革在全国的推行后，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革继续深入。到2003 年底，全国已有25 个省份基本完成乡镇撤并工作， 其中宁夏共有126 个乡镇被撤并，精简人员近5000 名；江苏乡镇撤并后，乡镇所属机构减少7500 多个， 减少乡镇干部8.2 万人； 广东省2003 年撤并了15％的乡镇，至少可节约财政经费3.46 亿元。［2］
2004 年，中央发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件，要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”根据中央的要求，一些省市掀起了第二次撤并乡镇的改革浪潮，例如2005 年9 月，河南省委、省政府再次发文要求， 年底前将对辖区人口达不到规定标准的乡镇进行撤并，这次改革共涉及全省范围内470 多个乡镇，按照两个或三个并一个的原则，该省大约可减少乡镇200 余个。［3］根据民政部公布的数据，到2005 年底，全国乡镇总数为35473 个，比1996 年乡镇数量减少接近1 万个。
2009 年1 月，在总结乡镇改革经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，乡镇机构改革全面推开，根据中央统一部署，改革任务将于2012 年完成，目前全国已有20673个乡镇完成机构改革，占乡镇总数60.3%，那时，乡镇数目将进一步减少、乡镇机构将得到进一步精简。
总之， 从1986 年开始，“撤并乡镇” 的改革一直没有停止过，并将持续下去。改革也取得了显著的成效，例如乡镇数量大大减少，载至2009 年，全国乡镇数量为34600 个，比2005 年精简近1 千个。各省在撤并乡镇改革过程中也取得了显著的成果， 例如吉林省自从作为乡镇机构改革的试点省份之一以来，现已完成撤并精简任务，全省乡镇减少了近三分之一，各乡镇超过30%的内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简，兼职和交叉任职成为乡镇管理的一大特色。
二、“三办一所”改革模式
如果说“撤并乡镇”是使乡镇的总体数量减少的话，那么“三办一所”模式即是乡镇政府内设机构的减少。这里的“三办”即是“党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”，“一所”即是“财政所”，当然有些乡镇设置了“四办一所”，有些乡镇的“一所”是指“司法所”。“三办一所”改革的背景是乡镇机构的膨胀与行政经费的快速增长，给政府增加了过大的财政负担，“例如，东部某省的一个镇，镇政府编制102 人，加上编外人员，总数400 多人，每年仅办公费就达上千万元，超过镇财政预算450 万元的一倍以上，缺口部分，只能通过各种税外收费、摊派、出卖土地等方式解决，造成巨大的社会负担。”［4］针对乡镇机构与人员的膨胀现象，一些省市如广东、陕西、四川、安徽、陕西等省一些乡镇在改革过程中，采取了“三办一所”的改革模式。
“三办一所”改革模式的主要内容是：（1）按乡镇大小核定编制数。例如陕西省西安市临潼区、周至县、户县乡镇机构改革共涉及47 个乡镇，按照人口、面积、财政收入三个因素，分为一、二、三类，乡镇按类别核定行政编制总额，一类乡镇不超过32 名，二类乡镇不超过28 名，三类乡镇不超过25 名。（2）在党政机构设置方面，精简为“三办一所”。一些乡镇将20 多个政府部门精简为“三办一所”：乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室和乡财政所。（3）乡镇领导职数实行交叉任职。乡镇机构精简为“三办一所”后，相应的领导职数就减少了，例如一些乡镇设乡镇长与副乡镇长共3 名，其中党委副书记兼任乡镇长、乡镇党委书记兼任人大主席、副乡镇长兼职武装部长等。（4）实行政府向社会购买公共服务的制度。随着乡镇机构的减少与人员的压缩，乡镇承担的一些公共服务职能随之社会化，由政府向社会购买公共服务。例如广东省在乡镇改革试点中，把原来由政府机构提供的公共服务，由政府向社会招标购买，中标人负责实施后到政府部门领“薪水”。（5）精简事业单位。乡镇机构改革中，事业单位也成为改革的重点，其改革的方向是精简事业单位数量、压缩事业单位人员编制，例如四川省游仙区乡镇机构经过改革后，事业单位由原来的160个减少到125 个，精减22%；事业单位编制精减132 名，精减比例为23.5%。
总之，从改革的实践看，乡镇“三办一所”的改革使得乡镇机构得到精简、人员编制得到压缩，大大降低了乡镇的行政管理费用支出；服务外购也在一定程度上提高了公共服务的效率与质量。但是“三办一所”的改革模式也存在一些问题，由于其主要的目标是精简机构与人员， 如果职能没有得到相应转变、如果配套改革不到位，很容易出现机构与人员的反弹，损及改革成果。
三、“综合配套”改革模式
为了克服乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈，一些省市对乡镇进行了综合配套体制改革。所谓综合配套体制改革， 即是对乡镇的改革并不局限于乡镇本身的机构与人员精简，而是将乡镇改革放在一个更广阔的视野来看待，在乡镇改革的同时进行事业单位、干部制度、社会保障制度等配套体制改革，以实现乡镇职能的转变与权力的社会化配置。
湖北省的“乡镇综合配套体制改革”为中国乡镇改革提供了一个精典案例。2003 年，随着农村税费改革的深入，湖北省颁发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发［2003］17 号），决定从2004 年开始在全省推进乡镇综合配套改革，并选取了天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安7 个县（市、区）进行试点工作。
湖北乡镇综合配套体制改革的内容如下：［5］（1）明确乡镇党政职能，领导班子交叉任职。改革后，党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职，四块牌子，一套人马；乡镇一级不再设立政协机构，政协的有关工作由一位人员兼管；每个乡镇党委设党委委员7~9 名，党委书记原则上兼任乡镇长，党委副书记2 名，1名担任人大主席，1 名兼任纪委书记。（2）精简乡镇机构，压缩人员编制。每个乡镇只设“三办一所”或“一办一所”，各办公室设立一专多能的干事和助理等职位，在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。（3）“七站八所”全面转制，理顺条块关系。对于“条条管理”及双重管理的一些部门予以保留，并理顺关系；对另一些部门实行“关、停、并、转”；对于乡镇直属站、所，除保留了农税分局所外，其余的全部改制为“服务中心”，最终走向市场；乡镇直属事业单位面向市场转换机制，除农村中小学校、卫生院外，其他直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构， 其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。（4）彻底清退非在编人员，分流人员与单位脱钩。对乡镇行政和事业单位（含延伸、派驻机构）的临时工、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员，都必须无条件清退，对在编人员实行全员竞争上岗。（5）大力推进乡级民主建设，“差额直选”党委书记。例如咸安区12 个乡镇的108 名领导成员均经过了“海选”和代表直选的方式产生，参加“海选”的人数达1.8 万人。（6）建立社会保障体系，为改革提供保障。
从上可看出，湖北省乡镇体制改革不是单一的机构改革或人员精简，而是一次涉及党政关系、干部人事制度、保障制度改革、直属部门与事业单位转制在内的综合性配套改革。其改革的重点不在于机构的“精简”，而在于体制的“转型”，在于“政、企、事”关系的重新调整及权力的重新配置，以达到还权于社会、还权于市场。从改革实践看，取得了一系列成效：以咸安区、监利县、洪湖市为例，三个试点县（市区）共50 个乡镇的内设机构减少了155 个，平均精简比例为49.5%；党政班子成员共减少389 人，平均精简比例为50%；在乡镇的机关事业单位人员共减少3235 人，平均精简比例为50%。［6］在精简的同时，乡镇职能也进一步得到转变。
四、“强镇扩权”改革模式
与传统上的精简机构、压缩权限的改革措施不同，“强镇扩权”代表了“扩权”与“分权”的趋势。“强镇扩权”改革主要发生在沿海一带经济比较发达的乡镇，以浙江、广东为代表。“强镇扩权” 最早可追溯到1986 年中央22 号文件提出的“简政放权”，要求“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡；少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”。2007 年浙江省又率先在全国范围内推出了“强镇扩权”的改革思路。所谓“强镇扩权”即是县级政府通过将事权、财权、人事权适当下放到经济比较发达的中心乡镇，使乡镇享有较大的管理经济社会的权限的一种改革措施，它是浙江省“强县扩权”的一个延伸。浙江省自1992 年开始进行了四次“强县扩权”试点，实行“省直管县”的模式，扩大经济强县在财政、经济、社会管理等方面的权限。2007 年5 月，为缓解决经济社会发展与乡镇管理体制滞后的矛盾，浙江省又下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发［2007］13 号），首批选定141 个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10 个方面，这项改革，简称为“强镇扩权”。
强镇扩权的主要内容是按照“能放则放、毫无保留”的原则，赋予乡镇更广泛的行政权力。以“浙江省苍南县龙港镇强镇扩权改革试点工作的若干意见”为例，其具体内容可以归纳为以下几方面：（1） 下放审批权限。原则上县职能部门能放的管理、审批权限，要下放到派驻部门，实行分局审批、县局备案。（2）下放财权。县与镇的财政关系采取确定基数，超收分成，镇财政收入比上年超收部分按60%奖励；商业和普通住宅用地土地出让金收入先提取23%后，余下的县镇1：9 分成；工业用地出让金扣除基础成本和失地农村保障金后， 余下的按3∶7 分成；县属部门驻龙港镇的下属单位在镇内的各项收费，除为县以上部门代收和有特别规定外， 都统一纳入镇财政专户管理；加大对镇技改扶持力度。（3）下放管理权限。在核定的编制数内，镇政府可根据工作需要设置内设机构调配镇管行政、事业干部；建立综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心、建立公共资源交易中心，扩大乡镇管理职能；赋予某些中心镇以县级经济社会管理权限。（4）增设县派分局。县派驻机构设立分局，在已建的公安、法庭、检察院、工商、国土、规划建设、质监、地税、国税分局的基础上，建立司法、环保、房管、监察分局，分局正职由县部门副局以上领导兼任或明确为副科级。（5）调整镇内设机构。将镇原来的14 个内设机构调整为20 个，内设机构整合为“五办”、“七局”、“一大队”。
随着浙江省强镇扩权改革的深入，其它省市也相继发起了“强镇扩权”的改革，广东省的东莞、佛山于2009 年11 月分别发布了《关于扩权强镇试点工作的实施意见》、《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》，开始了强镇扩权的试点；江苏省于2010 年8 月启动了20 个镇试点“强镇扩权”改革，赋予镇县级经济社会管理权限。可以预见的是，将有越来越多的地方政府步入“强镇扩权”之列。
应该说，强镇扩权适应了全球化背景下放松管制及分权化的趋势，在一定程度上调动了乡镇的积级性与创造性，对于建设新农村、实现城乡一体化起到了应有的作用，同时也使县镇之间的事权、财权、人事权得到进一步调整。但是值得注意的是，强镇扩权是发达地区经济强镇的一种创新尝试，有其特殊的背景与条件，由于地区发展的差异，强镇扩权推广背后也隐藏着巨大风险及成本，其内设机构的扩张与行政权力的扩大不仅带来监督的困难，甚至可能重蹈西方“行政国家”所出现的机构膨胀、人员臃肿、效率低下等弊端。
五、“大部制”改革模式
2008 年国务院第六次机构改革方案出台， 改革的核心思想即是大部制， 虽然国务院对地方政府机构改革不搞“一刀切”，但是一些具备条件的地方政府也推行了大部制改革，在一些省市， 大部制改革的理念甚至渗透到了最基层的政府机构———乡镇，例如广东、江苏、浙江、贵州、重庆等，都对乡镇进行了大部制改革试点。
所谓“大部制”（Giant department），又称“超级部”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相同或相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率和服务水平，降低行政成本。［7］乡镇大部制改革的内容主要包括：（1）对乡镇职能部门进行整合，设置若干中心。例如2009 年6 月贵州威宁县观风海镇大部制改革过程中，综合借鉴近年来各地探索实践“片区管理”、“并村管理”等乡镇机关管理的经验、做法，整合原来的33 个镇直机关，将那些职能相近、业务性质趋同的科、室、站、所归并重组，设立“一办三中心”服务模式，“一办”即“党政办”，“三中心”即是“农业服务中心、社会事务中心、经济发展中心”，同时组织镇干部相对集中办公，进行统一管理，竭力避免职能交叉、政出多门、多头管理现象。（2）实行服务模式创新，建立“一站式”办公、“一条龙”服务体系。还以贵州威宁县观风海镇为例，该镇建立了镇村组“一体化”互动的便民服务体系，具体做法是：在14 个村建立便民服务站，村“两委”任站长、驻村的镇干部任“指导员”，服务站向群众公布服务项目、程序及办事结果；全镇81 个村组设便民服务联络员，负责群众事务的申报处理，这样，群众找政府办事更加顺畅、便捷，成本也大为降低。（3）对事业单位的职能进行整合。例如江苏省沭阳县在探索乡镇人员“大部制”改革中，将20 余个行政事业单位的职能进行整合、职责进行归并，最后将事业单位整合为党政综合、农村工作、招商引资、城建城管、社会事务、财务管理、考核督查等七个部门。（4）推进公共事务的社会化与市场化。例如2009 年12月，广东省在县镇大部制改革中，要求县镇加快撤并职能相近、权责交叉部门，积极探索对统筹发展、规划建设、综合农业、城市综合管理、市场统一监管等部门进行整合，形成职能有机统一的大部门体制；同时，推进县镇政府公共事务的社会化和市场化，将财务、审计、法律援助、公益服务、行业评比和机关后勤等专业性、技术性、事务性工作，从政府职能中分离出来，通过委托和政府购买服务等方式交由社会组织承担。（5）乡镇大部制配套措施改革。这些措施包括：完善乡镇绩效考核办法、完善乡镇大部制改革的制度建设、完善乡镇工作流程的“阳光机制”等。
总之，乡镇大部制改革还处于探索阶段，但是在实践中已经产生了较好的影响， 例如机构整合后节约了人力、财力、物力，降低了成本；部门之间的协调加强，减少了职能交叉、政出多门、执行不力的现象；提高了公共服务的效率与水平等。但是大部制改革也存在一些尚待解决的问题， 例如利益如何分配、部门整合后如何融合、人员如何分流、改革成果如何保障等。
六、对乡镇改革模式的总体评价
1.乡镇改革五种模式的比较
2.乡镇改革在实践中缺乏统一的认识与指导思想。在学术界，对于乡镇改革的取向也存在争论，缺乏统一的认识与指导思想，至少形成了以下几种观点：县政乡派、乡村自治、乡政自治、乡治村政、乡政村治。［8］相应地，对于乡镇改革的未来取向，也存在以下争论：取消论、保留论、自治论。［9］正是因为对乡镇改革缺乏统一的认识与指导思想， 导致现实中的乡镇改革缺乏统一的部署，可谓五花八门，显得很混乱与盲目。在实践中，一些乡镇改革喊着“公共服务”的口号，而改革却只是机构的修修补补与人员的增增减减，收效甚微；另一些乡镇由于缺乏具体的理论指导，最终陷入了机构改革“膨胀-精简-再膨胀”的怪圈。
3.乡镇改革是一个综合系统的工程，需要多方面的配套措施。一是乡镇改革需要从国家宏观层面有一个基本的框架与指导思想，尽管这些框架可能是模糊性的，但是却可以为乡镇改革确定基本的方向，防止改革过程中的盲目性与随意性，节约改革成本；二是乡镇改革必须根据地方的实际情况进行，不可盲目攀比，例如“强镇扩权”对于经济强镇来说是一种较好的选择，但是对于一些经济弱镇而言，可能带来更多负面效应，这是因为地方政府面临的实际情况千差万别， 要高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”［10］。三是乡镇改革需要放在一个更广阔的空间来思考，也就是说，乡镇改革绝不仅仅是乡镇自身的改革，也不仅仅是机构与人员的改革，而是要将改革的视野放到乡镇政府与县域政府的关系、与乡镇农村的关系、与乡镇政权的关系，以及乡镇政府与私营部门、志愿部门、公民社会的关系去考虑，对乡镇体制的流程结构、运行机制、职能转变、权力关系等做出根本性的调整，这样才能推进乡镇改革的深入发展。
注释：
［1］ 赵树凯.关于乡镇改革历史进程的考察.经营研究参考［J］.2008（32）
［2］ 张崇防.中国撤并乡镇7400 多个精简机构减轻农民负担.发展［J］.2004（4）
［3］ 孟亮.河南启动二次撤并乡镇改革.乡镇论坛［J］.2005（11）
［4］ 黄海霞.地方政府机构改革改什么.瞭望新闻周刊［J］.2003（29）
［5］ 项继权.从“咸安政改”到“湖北改制”：一种新型乡镇治理模式的探索.中国农村经济［J］.2005（11）
［6］ 顾杰，李又才，周莉.湖北省乡镇综合配套改革的成效、问题及对策［J］.湖北行政学院学报，2005（4）
［7］ 李水金.论大部制改革对地方政府改革的示范意义.天水师范学院学报［J］.2008（8）
［8］ 赵聚军.乡镇改革研究的综述与思考.行政论坛［J］.2008（2）
［9］ 张新光.论中国乡镇改革25 年.中国行政管理［J］.2005（10）
［10］ ［瑞典］阿姆纳，蒙丁.趋向地方自治的新理论？ ［M］.北京：北京大学出版社，2005.6
