改革20多年来，中国贫困人口首次出现反弹，去年未解决温饱(人均年收入637元以下)的贫困人口增加了80万人。在中国致力于消灭贫困的路途中，这个突然反弹的数字究竟意味着什么？

新增贫困人口从何而来？改革20多年来，中国贫困人口首次出现反弹。7月16日，国务院扶贫办主任刘坚在一次会议上透露了这个消息：“去年未解决温饱(人均年收入637元以下)的贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人。这是改革开放之后扶贫开发历史上的第一次。”

来自国家扶贫办的数据表明：2003年，全国多数省份的贫困人口均有减少，但一些省份却有所增加———黑龙江43万，陕西37万，安徽66万，河南53万。此消彼长，新增80万人因此得出。

“天灾是导致贫困人口上升的原因之一。”国家扶贫办政策法规组副组长何平说。“2003年的灾害虽然不像1998年洪灾那样在社会上引起轰动，但波及的面却很大———所谓‘洪灾一条线，旱灾一大片’。”

来自河南省扶贫办的报告称，去年该省的风、雹等灾害之多，达到有气象记录以来的“极值”。黑龙江扶贫办一位官员说，该省西部地区的旱灾多年难遇，被列入省农业十强县的讷河，收入也只有往年两三成。

何平说，2003年的SARS流行也是原因之一。虽然SARS主要爆发在都市，但对贫困农民进城务工的影响不可低估。国家592个扶贫工作重点县中，去年外出劳动力数量比2002年减少了1／5；扣除物价因素，农民人均纯收入中工资性收入比上年少10个百分点以上。

“当然，近几年贫困人口减少的速度趋缓也与农民增收困难有关。”何平分析说，“自1997年开始，我国农民收入的增长一直在低谷徘徊。2003年农民收入实际增长只有4.3％，比上年要低。由于农民增收缓慢，一遇灾害极易返贫。”

“对于这部分贫困人口来说，市场经济的环境尤其不利。”三峡库区某市扶贫办一位人士说，“目前农副产品的供求关系发生了变化，而贫困地区大多地处偏远，很多地方不通公路和铁路。当城里人通过网络和电视随时更新自己的信息时，贫困人口却因消息闭塞延续着古老的生产模式，这和市场的需求相距很远。所以，他们的抗风险能力很弱，老、病、残及自然界的灾害，会让他们措手不及。”

80万是一个信号？“如同北京的大雨导致交通瘫痪，背后是交通建设和体制问题，自然灾害只是贫困人口上升的表因，”中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡日方说，“新增80万贫困人口发出了一个信号，应该对我们的扶贫体制和一些做法进行反思。”

目前，中国的扶贫方式主要分为“救助式扶贫”和“开发式扶贫”，前者主要是分款入户，补贴到人，后者主要是通过一定的项目，利用当地资源自我发展。一般把“救助式扶贫”比喻为“输血”，“开发式扶贫”比喻为“造血”。通常地，人们认为“造血胜于输血”。

“开发式扶贫”由国家扶贫办主导，这项工作开始于1986年。18年来，中国农村赤贫人口从1.25亿下降到2800多万，一般性贫困人口——年均收入低于882元者——减少到6000万。这种扶贫模式被写入《国家八七扶贫攻坚计划》，这是中国第一个扶贫纲领性文件。而在中国《2001年－2010年扶贫纲要》中，开发式扶贫也被列为基本方针，其目标是在10年内基本解决农民的温饱问题。

但官方资料表明，进入21世纪以来，全国贫困人口减少的速度趋于缓慢。1986－2000年，全国贫困人口平均每年减少600万－700万；但此后速度陡然放缓，2001－2003年三年间全国共减少贫困人口300万，平均每年只有100万；而在2003年，又出现了扶贫史上赤贫人口———人均年收入低于637元、未解决温饱者———首次反弹的状况。

中国社科院农村经济研究所研究员党国英撰文指出：在经济学上，总会有一个边界，在此边界内，投资效益为“负数”。脱贫致富方面的投资，也存在“边际效益下降”的规律，越到最后工作越困难。由于这个原因，即使发达国家也有一部分绝对贫困人口不能被轻易“消灭”。

蔡日方的调查表明：现存的2800多万赤贫人口中，五保户占1／5，残疾人占1／3强，生活在不宜生存的环境中者为1／4，另有一些常年被疾病困扰的、没有劳动能力的、受教育水平极低的……“他们中的很多人老、病、残集于一身，很多人听不懂普通话，很多人居住在三年不见雨水的地方。”这位研究员说，“你用什么项目可以把他们扶起来呢？”

“对于这个边界内的贫困人口，只能通过常年救济的办法，使他们享有一种起码的、有尊严的生活水平，特别是使他们的子女能接受正常的教育。”党国英认为。

80万新增贫困人口被一些学者看作一种信号，对于2800万赤贫人口，目前“造血式”的扶贫基本上到了极限，能够开发的贫困地区和人口已经脱贫，剩下的由于自身条件和环境因素很难再通过项目自我发展了，扶贫模式应作相应调整，政府要发挥救济的作用。至于近6000万一般性贫困人口，“造血式”扶贫还能发挥作用。

2004年年初，蔡日方等人向国家领导人递交了一份“内参”——建议建立农村“低保”。这位47岁的学者提了两点理由，一是农村赤贫人口自己没有能力脱贫，只能通过救济；二是农村老年化程度高于城镇，农村养老体系在短期内又难以健全，而设立“低保”同时可以解决老年贫困。

党国英算了一笔账，说明国家具备建立农村最低保障的能力：近几年，国家、民间及国际机构三方投入的扶贫资金每年都在300亿元以上，如果直接发放给3000万贫困人口，平均每人每年可获得1000元，已经大大高于贫困线。

而亚洲开发银行测算出的数据为47亿元人民币。这个数字就能使赤贫人口摆脱绝对贫困，因为他们现在平均每人每年已有500多元的收入。

但国务院扶贫办政策法规组副组长何平认为，这里有两点需要注意：第一，中央的扶贫资金中，财政扶贫资金只有122亿元，其他的大部分是扶贫贴息贷款，由金融机构发放，有贷有还，不能直接给贫困人口消费。第二，这些扶贫资金除了解决温饱这个重点问题外，还要用于改善贫困地区的基本生产生活条件，帮助低收入人口脱贫。如果5600多万低收入人口不尽快稳定脱贫，一旦出现大量返贫，赤贫人口将会更多。

“两龙治水”的整合之困对于学者提出的对2800万赤贫人口实施“救济式扶贫”，扶贫办的一些人士表示了不同意见。“开发式扶贫的成绩已经被历史证明。”黑龙江扶贫办的一位人士说。河南省扶贫办某官员认为，已沿用了数十年的救助扶贫，是计划经济的产物。市场经济就是要搞开发式扶贫，搞市场调配，利用自身资源解决温饱奔小康。

一位专家认为，国家、省、市、县各级扶贫办这个庞大机构的运转，是为了推动开发式扶贫的进行。某扶贫办官员认为，不搞开发式扶贫，扶贫办也就失去了存在的意义。

目前，救助式扶贫由民政部农村低保司分管。民政部低保司农村处一位官员称，东部七省市———包括北京、上海、广东、福建等地的农村特困户已经实行了农村低保，辽宁预计今年内实现农村低保。“现在国家的政策是鼓励有条件的地区建立农村低保，没条件的地区完善特困户生活救助。”

这位官员说：“现在一些人希望靠一部分人带动其他人脱贫，目的是好的，但实施起来有一定问题。因为很多项目在贫困地区无法运作，2800万绝对贫困人口中大部分没有劳动能力。这就像在城市中，不是每个失业工人都能成功再就业，需要建立城市最低生活保障一样。”

“两种扶贫模式被两个部门分割开，不利于扶贫事业的进展。因为部门利益之争会产生一些矛盾和问题。”蔡日方说，“国家应该对扶贫工作的资源进行整合。”

NGO的“精细化扶贫”

在西方发达国家，扶贫资金的来源分为两块：政府救助和社会救助。社会救助较为常见：一方面，富人希望回报社会；另一方面，政府在机制上给予免税，因为西方社会遗产税、继承税非常高，富人死后庞大的遗产纳税后将所剩无几，还不如把钱给慈善机构。西方扶贫NGO的类别已经分得很细———诸如某些专门救助失学者，有些则为智障人群服务。

“相比而言，中国的扶贫NGO的影响力要小一些，”蔡日方说，“如何发挥它们的作用也是扶贫工作面临的课题。”“受制于人力和资源的限制，中国NGO的长处不在于开展大规模的运动式扶贫。”中国扶贫基金会一位负责人说，“但可以按照国家的精神开展工作，提高扶贫工作的精细程度。”

该组织人士介绍，中国扶贫基金会的工作是为国家部门“拾遗补缺”，帮助进行扶贫的制度及模式创新。他们新近创立了小额信贷项目，并在贫困地区招募“指导员”，有针对性的指导当地农民搞生产、搞经营，甚至具体到养猪还是养鸭子。

“我们除了提供资金外，更重要的是提供培训，包括技能、市场经营等。”基金会一位人士说，“精细化扶贫虽然扶贫成本增加了，但是，资本流失率降低了，效率更高。”

来源：南方周末