国家宪政体制与农民负担有关

英国人洛克说：\"人们联合成为国家和置身于政府下的最大和主要目的，是保护他们的财产。\"（87。洛克著，叶启芳等译：《政府论·下篇》，第77页，商务印书馆1964年版。）中国的政府可不这样想，他们也不这样作。

在国家层面上，确定农民财产义务的\"法\"主要包括1958年的《中华人民共和国农业税条例》（人大常委会）、1993年《农业法》（人大常委会）、1991的《农民承担费用和劳务管理条例》（国务院）以及1983年《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》（国务院）、1994年《关于对农业特产收入征收农业税的规定》（国务院），如果把规定农民\"完成国家农产品定购\"这一义务的\"法\"－－－1998年的国务院制定的《粮食征购条例》也加进去，可以说，中国农民的法定财产义务主要不是国家立法机关决定的，而是国家行政机关决定的。这种体制是政府花钱，政府收钱，在这种体制下，没有政府不多吃多占的道理。

在中国宪法中，找不到国家税收权力的明确归属，这一点在当代立宪国家是罕见的。由于缺乏在国家立法机构与执行机构划分国家税收权力的宪法基础，在徵税主体权力的分配上，人大与国务院都享有税收立法权。加之中国从上到下建立的国务院、财产部、国家税务总局、海关等徵税主体，中国基本上建立的是以行政权为主体的税收管理体系。以致于中国的财政法教科书说：\"税收政策的改变、税法的颁布和实施，税种的开征与停征、税目的增减和税率的调整，都属中央管理的权限，一律由国务院统一规定\"。（罗玉珍主编：《财政法教程》，第125页，法律出版社1986年版。）

按照现代国家的分权理论来讲，上述说法不符合常识，但不符合常识的事情在中国却是现实。这有下列统计数字为证：在目前中国的税收体系中，\"属于全国人民代表大会和常委会通过的税法只有三个，即：《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》，其他多数是全国人民代表大会和常委会授权的立法或国务院制定的行政法规等\"（黄景钧：《依法治费与完善税收》，《人民日报》，1999年4月2日2版。）

中国政府不应当忘记的一件事情是，如果说要让老百姓知道依法纳税是天经地义的话，那么，中国政府必须首先明白让老百姓纳税要也有天经地义的两个前提：第一个前提是，不出人民代表不纳税，第二个前提是，不依据人民代表制定的法律不纳税。

在英国，国王与议会斗得死去活来的结果就是徵税权从属于国王变成了属于议会的专属权，在斗争过程中，\"不出代议士（代表）不交税\"、\"未经议会同意不得徵税\"也成为人类政治文明史的两个伟大成果。相应的国家制度安排是：徵税的权力是代表国民的国家议会的专有权力，政府休想染指。翻翻世界上民主自由国家的宪法，又有哪个国家的政府能够象中国政府这样行使徵税权？在这种体制下，有中国农民这样的负担问题吗？

在一个分权的宪政体制之下，政府靠增加税种或者提高税率来增加财政收入的敛钱的行为都是受到宪政制度的约束。可是，在中国，可以说几乎没有抑制政府敛财的制度。这是农民负担重最深层的制度性根源。

法律不公，农民到哪里讲理去？

法律与公平为伍，这是判断好法与恶法的原则。中国的法律（在此只讨论中国国家立法机关制定的《农业法》对农民设定的法定财产义务）对农民公平吗？

研究农民负担的李茂岚等人批评政府的立法造成了农业地区之间的不平等。他们说：80年代中后期出台的农业特产税税负计算办法就不公平。它是按照粮食常年产量征收的，这使种植粮食的传统农业地区负担偏重，而将土地用于发展乡镇企业和其他经济效益较好的厚利产业，反而只承担较轻的法定农业税。（李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》，第153－155页，山西经济出版社1996年7月版。）

在安徽，曾经与万里一道领导包产到户的原安徽滁县地位书记王郁昭直接了当地批评中国政府的\"农民负担控制规定\"是在搞\"劫贫济富\"。\"控制在上年以乡为单位农民人均纯收入5％以内计算\"（1996年13号文件改为以村为单位）……它掩盖了农村贫富差距，在一定程度上起到了\'劫富济贫\'的负效应，特别是加重了低收入农民的负担。甚至不断引发一些恶性事件发生。据中纪委调查，江苏灌南县某村，1993年富裕户人均收入6500元，贫困户200元，该村人均收入700元。按5％计算，人均负担35元，占富裕户人均收入的0。5％，占贫困户的17。5％。如果按照实际收入计算，富裕户少交290元，贫困户多交25元。……近两年全国有一大批的农户负担超过了5％，而且收入越低越重。\"（王郁昭：《应当正视\"农民负担控制规定\"所存在的弊病》，《了望》，1997年2月17日第7期，第30页。）

立法的最大不公，是将农民当作二等公平对待。这种立法与文明无涉，处处体现原始和野蛮。为什么中国从来没有出现过\"市民负担\"？这是因为中国法律设定公民财产义务时，经常与农民过不去，它不仅不讲道理地给了城市市民许多专有好处，而且还向农民施加了许多城市市民并不承担的法定财产义务。这些义务包括农民应当缴纳的农业税等税金、不超过上年纯收入5％的村提留款和乡统筹费以用于乡、村的公用公益事业。一般来说每年农民应当缴纳的所有税费大约占农民纯收入的10％左右。香港明报记者援引农业部官员的话说，目前有些地区如中国中部和东北地区的一些省份各种税费总额甚至超过农民纯收入的20％以上。（《明报》，1998年8月20日。）1992年的一项测算表明：仅农民3项法定负担比例就高达人均收入的35％以上，（李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》，第266页，山西经济出版社，1996年7月版。）这等于说，无论农民收入如何，都必须承担相当于上年收入总额的10－35％之间的法定财产义务。相比之下，城市市民的月收入只要不超过800元人民币，便不用对国家承担任何法定财产义务。法律对农民的不公，在此可以一目了然。

农业税实际上是基于农民的身份而缴纳的税种，这即是说只要你当农民，就必须纳税，这实际上是一种\"农民税\"。中国有市民税吗？干部税、知识分子税吗？

在法定的\"三提\"之外，农民的法定财产义务还有\"乡五统\"，即农民对乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等公助事业承担的法定财产义务。在中国的城市里的市民要承担\"统筹\"吗？

乡统筹实质上\"体现了城乡居民在负担上的不平等。乡镇政府是政权组织，它的开支应当由国家财政来承担，而现在实际上是通过乡统筹让农民负担。1992年，城市居民收入高于农村村民2。33倍，但是，他们不承担任何统筹费。\"（李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》，第91页，山西经济出版社1996年7月版。）

地方修路，许多地方财政不出钱，主要靠农民出资、出工、出力，但向机动车户主征收的养路费上缴国家，而道路的日常维修养护却从农民缴纳的乡村统筹费中列支，优抚、办学、计划生育都涉及全民利益的全局性问题，应当全体社会成员一视同仁，人人有份，不应当由收入最低的农民来负担。在农民负担中，国家以\"教育附加费\"名义，让农民承担了庞大的教育费用，仅这一项，便占农民人均收入的1。5％，全国一年从农民手中拿走上百亿，而1985年以前的30年，国家每年平均才投资38。5亿元。而且，相当的多的部门从农民哪儿收取的费用远远超这个数字。河南这些年来全省教育集资多达百亿，平均每个农民交100多元。（李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》第104－105页。山西经济出版社 ，1996年版。）

作为农民法定财产义务一部份的公积金、公益金和管理费三项\"村提留\"，（\"三提\"）主要用于村社干部如村支书、村长、会计工资及补贴、民办教师工资及补贴、五保户及烈军属、村内其他行政费用开支、村小学校舍建设投资及其小型农田水利建设，除了水利属于社区性质外，都是实质性的税收形式。

在城市，市民们既不用为城市市政建设承担任何法定财产义务，也不用为下岗女工、军属、靠捡菜叶过日子的困难户承担一分钱的法定财产义务，更不用为街道官员、居委会\"官员\"的工资和管理费承担任何法定财产义务。当农民的为什么要负担这些费用？

在上述农民承担的\"三提五统\"法定财产义务之外，农民的法定财产义务还包括约30个标准日的劳务负担。（\"两\"工，即义务工和劳动积累工）这也是农民专有的法定财产义务。这种负担也是城市市民没有的。农民为什么要承担？如果按照一个劳力每年300个有效劳动日计算，劳务负担占劳动力创收时间的10％。如果按照每个劳动日5元计算，是150元，按照1993年农民负担监督管理部门提供的数据，相当于农民上年人均纯收入的21。36％。（李茂岚主编：《中国农民负担问题研究》，第97页，山西经济出版社，1996年7月版。）

民主体制与农民负担有关

中国的事情有些奇怪的是：既然中国农村的当代黄世任有这样那样一肚子的苦水，但为什么他们不象湖北竹溪县兵营乡晒金坪村的党支部、村委会的干部们那样集体撂挑子？在中国，人们只听说跑官、卖官的故事，有官不当自然是新闻，即使连七品芝麻官也不是的村支书辞职也是大新闻。1998年10月15日，晒金坪村的村干部们因为忍受不了乡政府强制按人头征收生猪屠宰税和农业特产税一起向乡党委、乡政府递交了辞职书。（应奎：《为什么村干部辞职抗税》，《半月谈》，1998年第22期。）

当官有好处，这是傻瓜都知道得一清二楚的事情。一些农民在回答\"如果让你当村干部，你干不干？\"这个问题时，他们爽快地说\"干！\"有的农民更为坦诚：\"干，即使用钱买也行。\"原因是什么呢？当干部地位高、关系多、办事方便、说话算数、收入多。（98。王晓毅等著：《中国村庄的经济增长与社会转型》， 第118页，山西经济出版社 1996年版。）

在当官有好处之外，中国的官僚体制还有一套上下控制的独特方法。荣敬本、崔之元等人研究中国县乡政治体制问题时，提出了一个\"压力形体制\"的概念。这个概念有助于启发理解目前农村管理体制上的问题。他们认为，目前中国农村是在一个压力型体制下进行运作的。农村县、乡（镇）、村各级组织将经济赶超作为硬指标逐层分解下达，让农村各级干部签订责任状，搞\"政治承包责任制\"，并辅之以激励和惩罚机制。（有的地方是将责任与工资奖金挂钩。）例如乡镇干部表现优秀者可以提级、提资、得到奖金，卓越的乡镇党政领导人更可以享有\"副县\"待遇。惩罚包括限期调离、不予提拔、在物质条件差的部门工作、不能进城、不给家属解决工作，让孩子上学有麻烦等、最严厉之制裁是\"一票否决\"制。一旦某项指标，例如计划生育、社会治安没有达标，全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励。由于乡镇一级党政领导不具有提级、提资的权力，他们的管理手段更多采取了经济手段。例如，让村干部缴纳抵押金，如果没有完成，抵押金不归还，完成了则主要有奖金和通报表扬等。（荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转换－－县乡两级政治体制改革》，第28－34页，中央编译局出版社1998版。）

通过农村的这种压力型政治体制，农村农村从上到下建立了一种\"农村政治承包制\"。这种政治承包制实际上是县委（县政府）－乡镇党委（乡镇政府）－－村党支书（村长）连坐制。以乡村关系为例，即使一个小乡也有数万人，而编制只有20－30人，在增加编制外人员的情况之外，乡镇干部便得依托村干部了，什么事都找村干部是乡村工作的常态，这使上下级之间有无形之中形成了一种\"默契\"，一些农民眼中的黄世仁反而成了乡镇干部的大红人。因此，在压力型体制下，政府系统首尾一致，上下是一种依附性的关系，不是对下负责而是对上负责，齐心协力压榨农民。

由于压力型体制的存在，使农村中保护农民利益的机制几乎没有。这些年来，因为农民负担问题死了那么多人，又有谁听说过对逼死人命的县乡（镇）干部从重从快，严厉打击呢？《人民日报》的一篇文章说：\"如同其他一些社会\'顽疾\'难以治愈一样，农民负担减不下来的重要原因之一就是惩处不力。一次次地检查，检查完了通报批评，待要处理时，往往就没有了下文，有的即使处理了，也是象征性的。如此重检查轻处理的结果，使某些农村干部恣意加重农民负担而无所顾忌。（刘建华：《农民负担何时减下来？－－对广水市部份乡村农民负担情况的调查》。《人民日报》，1998年9月23日第10版。）

1995年，湖北农民蔡守国因农民负担过重服毒自杀。在这个事件中，有这样一个情节：一位农民告诫余万新的清收兑现组说：如果跟农民\"硬结帐\"，干群关系也就彻底破裂了。而有人却回答：\"破裂了，去球。\"（刘向东等：《农民负担减下去了吗？》，《了望》，1996年第12期，第14－16页。）一篇文章说：\"一些基层干部不免感叹\'现在的工作不求群众理解，只求经得起上级检查验收\'（苏北：《解放乡干部》，《半月谈》，1998年21期。）

为了享受目前的官僚体制带来的好处，为了对得起上级，宁愿逼死农民，只有首先存在一种荒谬的制度安排，才会有这种荒诞不经的抉择。湖北农民蔡守国家里除了一台破旧的小黑白电视，再也没有什么值钱的东西，如何要他交清1349。19元这个天文数字\"欠款\"？这个简单常识对逼死农民蔡守国的党总支副书记和村党支部书记这些人说想必是清楚的。但为了他们的乌纱帽、责任状，这些人不仅没有了常识，连悲天怜人的人之常情都没有了。从这一案例中，可以发现农村制度安排存在着一种完全不把农民当人看的制度性因素。

1998年末，四川步云乡产生了共产党统治时代以来的第一位全民直选乡长。1999年1月4日民选乡长，原任乡党委副书记谭晓秋正式宣誓就职。在竞选中，谭晓秋有一段话发人深思的：\"我要真诚地向你们承诺，我谭晓秋绝不把政绩建立在你们的负担和抱怨之上，如果我头上的官帽与你们的利益发生冲突的时候，请相信，我将毫不犹豫地放弃官帽而选择你们。\"（唐建光:\"直选乡长\"《南方周末》，1999年1月15日第2 版。）

为什么有的农村干部为了\"官帽\"不惜将农民逼死，而谭晓秋却可以说为了农民的利益可以将\"官帽\"丢掉？这里面的事情是再简单不过：谭晓秋的当选需要农民的同意，因此，他要对农民负责。这个意义上，农民是老板，谭晓秋是帮农民打工的\"公仆\"。而对那些不是由农民选出来的官员们，尽管他们如何宣称为农民服务，但是农民并是他们的老板。他们便永远不会对农民负责。在这个意义上，农民如果能够多有一份选举这样的民主权利，农民的负担便能减少一分，财产权便多了一份保障。

财产权何日得安全？

在农民财产权的意义上，迄今为止的农村改革，或者说从人民公社到家庭联产承包责任制这个农村改革第一步，至多可以说只是完成了农民财产权制度建设的最初一步。透过农民负担反映出来的问题是：农民的有保障的财产权仍然没有建立起来。

安徽凤阳县黄湾乡兴汉贸易公司经理诉说到：\"目前我的资产共70万元，但跟领导不敢讲那么多，一般讲是30万。……现在我最担惊受怕的就是这些财产，乡里的干部向我借钱，我没有按数给他，他就以大清查为名搜我家。\"（郑杭生等著：《当代中国社会结构和社会关系研究》，第292页，首都师范大学出版社 1997年版。）

原国务院研究室农村经济组组长余国耀披露说：以\"大包干\"闻名全国的安徽凤阳小岗的农民1989年11月24日给江泽民写了一封信，信中说：天安门事件后，我们农民心理不安哪！我们农民最怕又要搞\'一大二公\'那一套！一位农村妇女很激动地说：\"打夏天来心理就一直打鼓，怕刚过了几天好日子再退回去\"。村长严俊昌说：\"农

民都担心江泽民再搞毛泽东的一大二公那一套\"。（余国耀：《一九八九年的中国农村》，《中国农村改革决策纪事》，第193－201页，中央文献出版社 1999年版。）

一些学者从经验的角度出发认为：\"既然国家承认了私有制，那么其主要职能就变成对财产权和契约提供保障性服务；在这种情况下，国家必须公平地、以契约当事人之外的第三者出现，并根据这一定位来设计各种制度安排。\"（季卫东：\"中国宪法改革的途径与财产权问题\"，《当代中国研究）， 1999年，第三期，第48页。）

中国政府承认农民的\"私有制\"是从实行家庭承包责任制开始。但是，学者希望的政府为\"财产权和契约提供保障性服务\"并没有实现。在农村，人们经常看到的是：在农民的财产权被不断侵犯的同时，履行财产保障职能的政府、法院、警察在袖手旁观，大批的农民被迫拖家带口、或者成群涌入省市、甚至北京上访告状，想想四川遂宁、陕西西安未央区、山西绛县那样的\"人民法院\"，当农民财产权被政府侵犯，它们都干了些什么？更可悲的是，中国的各级政府，不仅是地方各级政府，还包括中央政府，不仅没有履行保障农民财产安全的职能，反而成为掠夺农民财产的主体。

如果说，家庭联产承包责任制为中国农民带来的财产权利的话，那么，今天农民的财产面临的最大问题便是财产权的安全问题。尽管\"最神圣\"的中国宪法也承认了家庭联产承包制，但是，没有多少人认为，宪法规定比共产党的保证更加权威。这等于说：今天农民的财产权归根到底取决于共产党的口头保证以及共产党的自律。如果中国农民的财产权处于这样一种情形之下，可以断定这种\"财产权\"不是一种法律上有保障的财产权，而是一种道德意义的\"财产权\"。这种非严格法律意义上的农民的财产权正是当今农民财产权的最大痛苦。

家庭联产承包责任制虽始于农民的创造，但这个制度能否坚持下去是不取决于农民的。迄今为止，这个给农民带来最大财产利益的制度是通过什么措施来保障的呢？是江泽民代表共产党政权向农民作出的诺言。1989年12月1日，江泽民在农业工作会议上说：\"今天我在这里宣布，我主张8亿农民要稳定，11届3中全会以来的有关党在农村的基本政策不会变，农村承包责任制不能变。\"（余国耀：\"一九八九年的中国农村\"，《中国农村改革决策纪事》，第193－201页，中央文献出版社 1999年版。）

不安全的最大因素无疑来自政府，这一点早已被敏锐的学者觉察。\"政府部门拥有普通农民所不具有的信息资源、组织资源，如果它得不到来自农民方面的有效制约，它的利益就会膨胀，它就会单方面制定与农民的交易规则，使交易变成一种强制性剥夺。农民负担问题的根源正在这里。\"（党国印，\"与农民公平交易\",《南方周末》1999年1月29日13版。）

有没有办法去防止政府对农民的财产权实行\"强制性剥夺\"呢？历史上，英国议会取得租税承诺权并不是因为英国国王宣告了这一原则，而是因为纳税人的代表能够对国王为代表的政府的财政收入和支出进行控制。同样，在中国，农民依靠家庭联产承包责任制想要获得可以期待的和可以实现的权利的话，也不能仅靠江泽民代表共产党作出口头承诺。在今天的中国，要使农民的财产权成为一项有保障的财产权，不仅取决于有《民法》、《宪法》这样的法律，更重要的是农民的力量到底有多大!