「内容摘要」本文基于对中国五大城市进行的问卷调查资料的分析，发现目前我国乡-城移民的社会融入度偏低，影响融入的主要因素涉及居住、社区、经济、社会资本、人力资本、就业及健康7个关键因子。在经验研究的基础上，文章提出“乡-城移民社会融入政策体系模式”，一方面以政策行动来应对移民的结构性排斥，改善居住、就业与培训，加强人力资本，促进经济融合；另一方面要启动社区工作来限制非结构性排斥，发展移民社会资本，实现社会融合。政策行动为社区工作的有效介入提供政策与制度支持，社区工作为政策的落实提供良好的社会基础，通过积极构建经济、社会及文化条件，加快移民融入城市的进程。
「关键词」乡-城移民；社区工作；社会融入
「作者简介」刘建娥，云南大学社会学与社会工作系讲师、南开大学博士。昆明：650091
*本文是教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“农村劳动力转移就业的社会政策研究”项目（04JZD0020）的部分研究成果。本文同时得到云南省哲学社会科学规划课题“乡-城移民的社会融入研究”项目（QN2009014）的支持。
**该文来源于笔者的博士论文，作者特别感谢导师关信平教授的悉心指导，感谢2008年本人在英国伯明翰大学联合培养期间R.N.Matthews博士、David Stephenson教授的支持和帮助，同时感谢在论文答辩过程中王思斌、李培林、洪大用、段成荣、谭琳等学术前辈为该文提出的宝贵意见。
1、研究背景
乡-城移民（农民工，下文简称移民）①问题正在发生着重大的转变，越来越多的移民从乡-城漂泊的临时性流动阶段逐步转向定居并融入城市的新阶段。这种转变不仅表现为移民居住在城市的时间增长、定居人数增多，新生代移民有着更强烈的融入意愿，而且也体现在移民平等、参与意识不断增强等方面。2006年全国五大城市抽样调查②研究表明，农民工在城市工作、生活时间平均为61个月（5年多），而稳定在1个城市的时间均值也长达47个月（近4年），越来越多的农民工将长期、甚至永久性在城市就业和居住，从农村人转化为城市人“（关信平，2007：348）；在北京、深圳、苏州和成都的抽样调查研究发现，约有四成的人选择定居城市（郑功成、黄黎若莲等，2007）。尽管政府已经重视城市社区在农民工融入过程中的关键作用，提出对农民工实行属地管理、增加公共财政支出、构建以社区为依托的农民工服务和管理平台的政策建议（国发[2006]5号）③。但是现有城市社会服务体系滞后，政策运作的社会基础薄弱，中央政策难以得到有效的落实。移民融入城市的趋势日渐显著，这些移民如何从农民转化为城市新市民，融入与农村完全不同的城市社会，融入工业文明，是一个亟待解决的问题。
社会融入（Social inclusion ）是“指通过缩小差距，降低最弱势社区与社会之间的不平等，并确保能够将社会支持传递到最需要的群体。社会融入意味着积极促进参与机会，无论在工作、教育还是在更广泛的社会层面”（ESFP ，2007）④。许多国家和地区将社会融入作为人类生活质量的主要指标，较高的社会融入水平已经成为人类社会发展所追求的目标之一（Taylor ，2006）。社会融入是限制社会排斥，实现社会和谐的主要途径。阿尔柯克（Alcock，2006）认为，一方面，社会环境与社会权力结构对人们生活机会的影响，是导致社会排斥的决定性因素，涉及到劳动力市场机会、教育提供、社会保障体系和其他的社会结构特征；另一方面，也要强调个人对生活机会与社会关系的选择，以及个人在自己生活水平与社会关系管理中的责任。大多数社会科学家认为，生活机会与社会关系是结构（Structure）与行动（Agency）互动的结果，所以限制社会排斥、促进社会融入，要重视结构与行动的平衡，既要采取政策行动来改变结构因素，更要强调社会文化的改变与行动主体的参与。
近些年，学者们从不同的视角探讨了解决农民工社会融入问题的基本思路，特别是社区在促进农民工社会融入中的关键作用越来越受到重视。城市管理部门要做出关于农民工转化为新市民的具体规划，注重利用传统的社区资源建立具有服务功能的开放型社区，提供正式的社会服务，积极构建社会资本的积累和形成机制，帮助农民融入城市（李培林等，2005；时立荣，2005；刘传江、周玲，2004）。他们的研究强调发展农民工社会资本，重视社区功能，提出加强农民工社区管理与服务的现实主张，不过研究主要集中在理论探讨与问题分析方面，尚未深入到融入的实践层面。在农民工社会融入的量化研究中，李树茁等（2008）从行为融合和情感融合的角度对深圳农民工调查数据进行实证研究，为农民工社会融入经验研究带来不同的启发，不过通过行为与情感融合的视角来解释我国农民工社会融入的复杂性，研究显得相对单一。张文宏、雷开春（2008）通过对上海白领新移民调查数据的因子分析发现，新移民的总体社会融合程度偏低，城市文化的排斥以及城市生活成本的增长成为融合的主要障碍，特别是来自农村的新移民更易因乡土文化特征而受到当地居民的排斥。
他们的研究通过实证的方法深化了对移民社会融入问题的认识，不过研究关于融入政策的建构还有待加强。
在移民社会融入问题的研究中，只有不断深化定量研究，才能为建构社会融入政策体系、发展社会融入实践策略提供合理判断与客观依据。同时，重视社区实践行动在促进移民融入过程中的关键作用。从抽象的理论与一般性政策建议研究回归到农民工具体的生产与生活状况的研究（沈原，2006）。我国移民的社会融入状况如何？影响他们融入城市社会的主要因素有哪些？如何通过政策调整与社区实践行动来改善移民的融入水平，促进他们顺利融入城市？这些问题已成为我国农民工问题研究的重大议题，也是本次研究的主要任务。
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4、研究结论及相关政策建议
4.1移民的社会融入是经济融合与社会融合的复杂过程
总体上看目前我国移民的社会融入度偏低，移民的社会融入是个体自然社会特征、经济以及社会多因素决定的复杂过程，移民的社会融入度主要受到居住、社区、经济、社会资本、人力资本、就业、健康7个关键因子的影响。（1）个体自然社会特征因素对移民的社会融入度有着特定的影响，统计结果表明：高教育水平比低教育水平更易融入城市；女性比男性更易融入城市、未婚比已婚更易融入城市；健康状况良好对移民的融入有显著影响。（2）经济因素对移民社会融入有着复杂的影响，在因子分析中形成了经济因子与就业因子。工作环境和劳动时间对移民社会融入都有显著的影响，例如建筑业移民工作环境封闭、每天的劳动时间长，所以社会融入度偏低。收入水平对移民融入有一定的影响。培训天数对移民的社会融入度影响并不具有显著性，签订合同却是负向影响，反映出移民职业培训与合同管理的形式化。学历教育能够促进移民社会融入，而城市职业培训的关键作用尚未充分体现出来。我国职业教育发展滞后，特别是针对移民的职业教育和培训更为薄弱，难以回应移民社会融入的现实需要。（3）社会因素方面的社区因子、居住因子、社会资本因子对移民的社会融入有显著影响。托达罗（Todaro ，1969）强调移民的动因主要取决于预期收入的最大化，“城市与农村地区经济机会差异越大，移民的潮流就越显著”（Todaro ，1976：66）。李秉勤认为移民返乡是城市政策与城市社会提供形成的长期定居障碍的结果（L i ，2006）。无论是“经济理性”、还是“社会提供”的观点在解释我国的移民问题方面显然是片面的、有局限的。流动、定居或返乡，是多种因素决定的行为选择。移民定居并融入城市的过程，既有自身因素的限制，也有经济因素的复杂影响，特别是受制于广泛的社会因素的影响，社会融入是移民对城市主动适应的过程，是对来源地与接收地的积极、消极因素的理性选择，是经济融合与社会融合的结果。然而，迄今为止，移民的社会融合尚未得到充分的重视和根本解决，尽管政府启动户籍改革、统一就业市场、探索土地流转制度、扩大社会保险覆盖率等重大政策，但是这些政策举措往往难以取得预期的成效，笔者认为根源在于政策的运作与实施缺乏必要的社会基础。大多数政策是补偿性社会政策，缺乏教育与培训等发展性社会政策（李迎生、刘艳霞，2006）。政策目标仅仅限于解决社会问题、维护社会稳定，没有上升到限制社会排斥、促进社会融入的层面，没有充分重视移民融入的广泛的社会因素与社会基础。
4.2构建移民社会融入政策体系
迫切需要以限制社会排斥、促进社会融入为政策目标来构建移民社会融入政策体系，在上述经验研究的基础上，本文得出“乡-城移民社会融入政策体系模式”的基本结论（见图1），基于结构性与非结构性排斥的维度，通过政策行动回应结构性排斥，社区工作①应对非结构性排斥，政策行动为社区工作的有效介入提供政策与制度支持，社区介入能够为政策的落实提供良好的社会基础，通过政策行动与社区工作的双向努力，创造促进移民融入城市的经济、社会与文化条件，逐步形成政策、实务与立法相统一的管理服务模式，改善城市管理水平与服务体系，使移民广泛的社会权利能够在城市社区得到真正的落实，加快融入城市的进程。
发挥政府的主导作用，通过国家与地方政府的政策行动来回应结构性排斥，消除限制融入的结构因素与制度障碍，创造积极的政策环境，建立并完善移民社会保障政策、就业与培训政策、住房政策，推动户籍改革，重视住房、就业与社会保障等基本问题的解决，降低移民的生存风险、改善生活质量，加强人力资本。第一，落实安居工程，促进移民的城市融入。既要低成本地解决农民工住房需求，又要防止产生严重的棚户区现象，建立完善面向农民工的租房市场（关信平，2007），积极推进城中村的建设与改造，改变生活空间的边缘化；加强政府关于农民工住房政策的执行与监管，开发建设统一管理、供企业租用的农民工集体宿舍，发展农民工廉租房制度、住房公积金制度（参见《意见》第二十四条）②。第二，建立完善城乡一体化社会保障体系，实现社会权利。通过积极推进土地流转、户籍等配套制度的改革，实行分层分类保障、将农民工纳入社会保险，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题，探索低费率、广覆盖、可转移的养老保险办法（何平、沈迎放，2007），应对生存风险，有效落实移民享有的社会保险与社会福利的基本权利，促进社会公平。
第三，规范就业市场，加强职业教育与技能培训，促进就业融入。我国大多数移民就业主要集中在城市的非正规部门，就业市场的低端处境带来工作的不稳定性，导致社会融入政策缺乏经济基础，移民难以对城市生活产生稳定的预期，不利于社会融入。所以要加强劳动合同的管理，促进正式就业，缩短劳动时间；并重视职业教育与培训，扭转在人力资本积累中“吃老本”的现象，提高就业竞争力。要将基本职业素质与具体技能相结合；不仅涉及劳动力就业需要，也包括作为新市民融入城市生活相关的社会知识、规范与价值（关信平，2007）。
通过社区工作的介入探讨融入的行动机制与实践策略，有效落实社会融入政策行动。第一，建立社区服务中心，发展移民社会融入实践策略。专业化策略改善社区移民服务，发展具有针对性和实用性的社区项目，以调动社区居民与移民的参与，同时为社区工作者提供专业知识与技能培训，并积极引导高校社会工作专业人才加入基层就业；组织化策略建立社会支持网络，协助发展社区移民组织，提供学习、参与的机会，提高个人与组织的能力，增加社会资本；文化策略营造融入文化，“通过文体活动建立起来的交往结构为社区构建提供潜在的社会基础”（杨敏，2007：153），在社区文化活动中开展社区教育与社会动员，增进理解与沟通。第二，整合服务资源，发展网络工作。在移民社区之间、在政府与社会之间开展网络合作工作，发展政府部门、非政府组织、市场、社区等多主体参与的管理服务模式，营造促进公平与融入的社会环境，促进市民社会的发展。
