[摘要]21世纪以来，中国的产业政策以促进产业结构调整升级与抑制部分产业产能过剩为目标；从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化；中国的产业政策是典型意义的选择性产业政策，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。这种中国特色的产业政策难以找到相对应的理论依据，勉强找到的理论依据也是不充分的或者理论依据本身就存在严重的问题，或者干脆就是对理论本身的误读和扭曲。静态且过于简单地理解市场机制，是中国特色产业政策存在根本缺陷的一个最为重要的原因，它导致政策部门在制定和实施产业政策中出现行为边界和行为方式上的错乱。因而，重新认识市场机制对于反思中国产业政策具有重要的理论价值和现实意义。

[关键词]选择性产业政策；功能性产业政策；干预市场；限制竞争；市场过程

说明：这篇论文是我们在产业政策研究中完成的第一篇工作论文，也是我们产业政策研究的纲要和开始。随后我们将针对具体问题、具体产业展开更为深入、更为详细的理论探讨和实证研究。

致谢：仅以此文向王廷惠女士表达我们的敬意和感谢。王廷惠女士对市场过程理论有非常深入的研究，她系统全面地将市场过程理论引入中国，正是她这些具有重要意义的研究和工作，使得我们更为深入地理解了市场机制，同时也启发我们重新审视产业政策。

作者信息：通讯作者，第一作者：江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所工业投资与市场研究室，副主任，助理研究员，管理学博士，研究方向：产业组织与产业政策、工业投资。通讯地址：北京阜外月坛北小街2号院2号楼中国社科院工业经济研究所投资研究室。邮箱：jiangfeitao@163.com;第二作者：李晓萍，中山大学管理学院，博士生，研究方向：产业及群、产业组织与产业政策。邮箱：littlexp@126.com.

引言

20世纪80年代末，有关产业政策的理论和日韩等国家推行产业政策的经验在中国得到较多的认同，中国开始推行产业政策，逐渐成为实施产业政策比较多的国家，产业政策以各种理由广泛的存在于许多领域中。进入21世纪，中国的产业政策更为细化、全面和系统，相继出台了《当前国家重点鼓励的产业、产品和技术目录（2000年修订）》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《国家产业技术政策》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《产业结构调整指导目录》等产业政策纲要性文件；对于具体行业而言，相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策；《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》的陆续颁布则标志着对单个产业发展进行全面、系统政策干预的成熟。从政策类型来看，我国开始重视“功能性产业政策”的运用，但“选择性产业政策”依然是产业政策的重点[i].

选择性产业政策是狭义的产业政策，日本政府是这类政策的早期倡导者与实践者。中国由于有长期实施计划经济的传统，政府在直接干预经济方面有着巨大的惯性，更倾向于推行政府主导的“选择性产业政策”。不同于日本的产业政策，近年来，中国的选择性产业政策并不强烈表现为对选定产业的培育和扶植，中国的产业扶植政策几乎涵盖所有产业[ii]，更多地表现为对产业内特定企业的选择性扶植以及对产业组织形态的调控。同时，中国的选择性产业政策具有强烈行政直接干预的特征，近年来市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政性直接干预措施进一步被强化。事实上，选择性产业政策，无论是在其理论基础方面还是具体实施效果认识上都存在激烈的争论。我国的选择性产业政策具有更为强烈的干预市场特征，对这类政策的研究更有现实意义。本文将要讨论的产业政策就是这种选择性产业政策，本文首先系统整理和阐述我国产业政策的目标、措施与脉络，把握我国产业政策的根本性特征；接着将深入分析我国产业政策的理论依据以及这些依据中存在的根本缺陷；最后，本文将在重新认识市场机制的基础上，对我国的产业政策进行深入反思。

一、中国产业政策的现状

2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了的一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，产业政策的目的侧重在促进产业结构调整、升级与抑制部分行业的过度投资、产能过剩两个方面。

（一）21世纪以来中国产业政策的主要任务

21世纪以来，产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是我国产业政策的重要任务之一，进入21世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构调整政策制定。2000年颁布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，就明确指出“推进经济结构的战略性调整，促进产业升级、提高竞争力”是政策的出发点；《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，则是以“培育新兴产业，促进产业结构调整与升级”

为主要任务；2005年颁布的《促进产业结构调整的暂行规定》与《产业结构调整指导目录（2005年本）》则完全围绕产业结构调整展开；此后，国家发展改革委员会又针对汽车工业、钢铁工业、电石行业、水泥工业、煤炭行业、铝工业、铁合金等11个行业，分别发布了这些行业结构调整的指导意见；在《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等产业政策文件中，产业结构调整均是政策制定的主要目的；2009年出台的钢铁、汽车等十大行业调整振兴规划，同样把产业结构调整放在极为重要的位置上。

不同于20世纪80、90年代产业政策在国民经济中挑选重点发展的产业或支柱产业的做法，2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》涉及到28个领域，几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并为这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目；《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类中共涉及到26个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产业内部的结构调整。随后，发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中在行业产品结构调整、产业组织结构调整以及产业技术升级三个方面，产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。

2003年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。2003年11月，发展改革委员会、国土资源部、商务部、环保总局和银监会共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》；2004年，国务院相继出台了《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》、《国家发展和改革委员会关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》、《政府核准的投资项目目录（2004年本）》、《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》等文件；2006年，国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，随后，发展改革委针对钢铁、汽车等11个产能过剩或潜在产能过剩的行业相继出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策；2009年9月30日，国务院批转发展改革委等部门制定的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。

（二）产业政策的主要措施

中国自2000年以来的产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。

1.在21世纪以来的产业政策中，目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，1999～2007年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这是鼓励类的指导目录；1999～2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录（2005年本）》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录，根据《促进产业结构调整的暂行规定》，对于鼓励的产品和项目，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资，投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地等等；对于淘汰项目，不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业要采取有力措施，按照规定限期淘汰。与《产业结构调整指导目录（2005年本）》相配套，国土资源部和发展改革委颁布了配套的《限制用地项目目录（2006年本）》与《禁止用地项目目录（2006年本）》。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，《船舶工业科研开发重点项目目录》、《船舶工业技术改造项目及产品目录》、《装备制造业技术进步和技术改造项目及产品目录》、《石化产业技术进步与技术改造项目及产品目录》、《汽车产业技术进步和技术改造项目及产品目录》等是其中的重要内容，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的实施细则。

以上指导目录均是以结构调整为核心，1999年8月颁布、在21世纪初实施的《工商投资领域制止重复建设目录（第一批）》则是以制止重复建设为主要目的，《产业结构调整指导目录（2005年本）》将低水平重复建设和明显产能过剩的行业、产品、项目列入到限制类目录，试图以此抑制部分行业产能过剩和重复建设。

从以上分析来看，在中国目录指导远远不只是“指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

2.投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入具有重要作用：（1）《钢铁产业发展政策》中第四章第十二条中钢铁工业装备水平和技术经济指标准入条件，就是促进设备大型化、产业技术升级的重要措施；新增炼铁、炼钢、轧钢生产能力项目由国务院投资主管部门核准，是政策部门促使企业按照政策意图选择相应的技术、规模进行投资的重要手段，也是政府部门实施扶植大企业、提高市场集中度等调整产业组织政策的少数具有一定效力的手段；这种核准也为非钢企业进入钢铁行业设立实质性的进入壁垒。（2）《汽车产业发展政策》对市场准入和投资核准的规定更为严格，这是政策部门促进大规模生产和调整产业组织形态最为有效的工具，在准入管理、投资管理的条款下，进入汽车行业以及汽车行业中跨类别进入均非常困难。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。

2009年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要实施，政策部门拟出台一系列行业准入政策。在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。

例如在拟出台的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》（以下简称《准入管理办法》），对钢铁行业现有企业生产经营实行准入管理，并且作为有关部门核准或备案建设和改造项目、配置资源、核发建筑钢材生产许可证、规范铁矿石经营秩序及推进淘汰落后钢铁产能等事项的依据。工业与信息化部作为审核准入的主管部门，每年对准入公告企业进行抽查。各省、自治区、直辖市工业部门每年要对公告企业保持准入条件的情况进行一次监督检查，并将监督意见报告工业与信息化部。

3.近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施[iii].在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义，“加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要，是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求”。为保证这一措施行之有效，《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，规定“工业和信息化部、能源局提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并将年度目标任务分解落实到各省、自治区、直辖市……各省、自治区、直辖市人民政府要根据工业和信息化部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务，认真制定实施方案，将目标任务分解到市、县，落实到具体企业”，并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导，就淘汰落后产能重点工作在各部、委以及各级地方政府进行详细的分工。

4.抑制部分行业产能过剩和重复建设产业政策中更为依靠直接干预的政策措施。2006年《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》（以下简称《结构调整通知》）中的重点措施是：严把土地、信贷两个阀门，严格控制固定资产投资；在环境、安全、技术、规模方面制定更加严格的标准，提高准入门槛，严格控制新上项目；淘汰落后生产能力，促进兼并重组；加强信贷、土地、建设、环保等政策与产业政策的协调配合；健全行业信息发布制度；深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。其中，深化行政管理体制、投资体制和价格形成机制等方面的改革虽然被列为一项重要措施，但缺乏推进体制改革的具体措施，深化体制改革涉及到各方面利益，国家必须从更高层面大力推进才能完成。以《结构调整通知》为基础，国家发展改革委联合财政部、中国人民银行等部门，相继发布了汽车、钢铁、电石、水泥、煤炭、铝工业、铁合金、纺织、铅锌等行业加快结构调整、应对产能过剩的相应政策。国家发展改革委又相继颁布了电石、铁合金、焦化、玻璃纤维、铝、铅锌、锑、钨、锡、铜冶炼等10个行业准入条件，从技术标准、生产规模、能耗、环保等方面制定具体的准入条件。这些文件的相继出台，将《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》里的政策和措施具体落实到各行业。

2009年9月颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）中的对策措施有九点：严格市场准入，强化环境监管，依法依规供地，实行有保有控的金融政策（信贷审批），严格项目审批管理，做好企业兼并重组，建立信息发布制度，实行问责制，深化体制改革。这些措施在很大程度上是原有产能过剩治理措施的延续，《若干意见》与《结构调整通知》相比，细化了土地控制和信贷控制的措施，新增了问责制的内容，试图通过行政问责制来保障政策的实施。《若干意见》中关于社会体制改革的内容，依旧缺乏具体措施，难以具体实行。从以上两个重要政策文件来看，投资的审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施，供地审批和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的，政策措施依然以直接干预为主。

二、中国产业政策强烈的管制性特征和浓厚的计划性色彩

21世纪中国的产业政策在很大程度上延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统，在制定和实施过程中表现出强烈的直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。中国的产业政策以日本的产业政策为借鉴，20世纪50～60年代的日本产业政策主要采取间接干预的方式[iv]，而试图直接干预市场或试图强化政府干预的政策绝大多数因为企业界的强烈抵制或难以在国会通过，或难以得到实施（小宫隆太郎，1988）；60年代为适应国外开放市场的要求，曾试行过以企业集中为目标的产业政策，但是在发展过程中，企业数量基本没有发生变化，其政策意图与产业发展的结果出现背离，由此，通产省的企业集中政策基本上是不成功的（小宫隆太郎，1988；小宫隆太郎，1989）[v]；70年代，日本逐渐形成了“利用市场机制的资源分配能使经济得到充分发展”的共识基础，产业政策的指导方针有了很大转变，即“应该严格抑制过分政策干预与产业的过度保护”，产业政策的运用限定在市场失败的领域[vi]，此后，日本的产业政策转为功能型产业政策。与日本的产业政策显著不同，在中国的政治经济体制下，政策部门由于具有绝对的权威性和几乎不受（行政体制以外）外部约束的管制权限，产业政策由上而下强制实施，在政策手段上倾向于采用直接干预的方式，对于微观经济干预的强度、广泛程度和细致程度，都远胜于20世纪50年代以来日本的产业政策。

（一）直接干预市场

中国的产业政策一直以来就具有强烈的干预市场特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴敬琏，2009）。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预市场的措施被显著强化，这种（行政直接干预市场被强化）趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策中。2003年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理；《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。新世纪中国的产业政策具有强烈政府干预市场的特征，也更为倾向于通过行政手段直接干预市场。

重点产业调整振兴规划延续了强烈干预市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业调整振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策的实施主要依赖行政手段。

（二）以政府判断、选择来代替市场机制

中国产业政策的第二个特征是试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不显著表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多的表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》和《产业结构调整指导目录（2005年本）》的鼓励类目录几乎涵盖了所有的大类产业，分别详细列出了526种和539种鼓励发展的产品、技术和工艺。1999年、2001年、2004年和2007年4个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中，包括10个方面130项高技术产业化重点领域，其中的每一个领域又列出十余项具体产品或者技术，涵盖面亦非常宽泛，几乎涉及到国民经济所有二位数产业，对产品和技术的选择性扶持也非常具体。《产业结构调整指导目录（2005年本）》中限制类、淘汰类的目录对于具体产品和技术的规定也非常具体，都是直接提及具体工艺、技术、产品与规模。以上指导目录和指南并不是只具有指导意义，而是与财政补贴、税收减免、土地优惠、金融信贷支持紧密联系的。《国家高技术产业发展项目暂行规定》第八条就规定，“国家发展改革委根据《国家高技术产业发展规划》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《产业结构调整指导目录》、《国家产业技术政策》及其他相关专项规划和相关产业政策，发布国家高技术项目公告或通知，明确国家支持的重点领域、重点任务、实施时间，以及安排国家补贴资金的方式和标准”。《促进产业调整暂行规定》第十二条规定，“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。这类指导目录、指南或者规划，成为政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据后，与其说是引导投资方向，不如说是在很大程度上选择了投资的方向，实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。

这种以政府对于产品、技术和工艺的选择来代替市场选择的特征还体现在行业准入政策中。国家发改委已颁布了十余个行业的准入条件文件，这些准入条件文件不仅仅规定了能耗、资源综合利用和排放的准入标准，并对工艺、装备及规模等都有严格的规定。例如《铝行业准入条件》中规定：“申请核准的矿山投资项目，总生产建设规模不得低于30万吨/年，服务年限为15年以上”，“利用国内铝土矿资源的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在80万吨及以上”，“利用进口铝土矿的氧化铝项目起步规模必须是年生产能力在60万吨及以上”，“新建再生铝项目，规模必须在5万吨/年以上”，“报请核准的电解铝淘汰落后生产能力置换项目及环保改造项目，必须采用200KA 及以上大型预焙槽工艺，且新建生产线阳极效应系数要小于0.08个/槽日”，等等。这些准入政策已经不仅仅是消除资源和环境外部性，而是直接以政府对规模、技术和工艺的偏好和选择直接代替市场机制的选择作用。产业发展政策中亦有此类内容，例如《钢铁产业发展政策》第十二条规定，“建设烧结机使用面积180平方米以上；焦炉碳化室高度6米以上；高炉有效容积1000立方米以上；转炉公称容量120吨以上；电炉公称容量70吨以上。沿海深水港地区建设钢铁项目，高炉有效容积要大于3000立方；转炉公称容量大于200吨，钢生产规模800万吨以上”；第十七条则规定了需要加快淘汰的设备规模、生产工艺和装备。

在我国的产业政策中，以政府选择代替市场机制的特征还表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上。《钢铁产业发展政策》中第三条明确指出，“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团产量占全国产量的50%以上，2020年达到70%以上”；第二十一条则指出，“支持和鼓励有条件的大型企业集团，进行跨地区的联合重组，到2010年形成两个3000万吨级，若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”。这不只是对产业组织结构和企业规模的选择，实际上“两个3000万吨，若干个千万吨级的特大型企业集团”都是有所指的特定企业。在2009年出台的《钢铁产业调整与振兴规划》中则更为明确的指出，“力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000～3000万吨的大型钢铁企业”。在《汽车产业调整与振兴规划》中则明确提出，鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国内实施兼并重组，支持北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组，形成2-3家产销规模超过200万辆的大型企业集团，4－5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团。在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上，我国的产业政策具有强烈的“扶大限小”的特色，试图通过扶持在位大企业的扩张与限制中小规模企业的发展来实现市场集中和形成大企业集团，这实质上是试图代替市场竞争性集中过程与市场的优胜劣汰机制。

制止盲目投资、抑制产能过剩的产业政策中，则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制，具有强烈的计划经济色彩。例如，《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为，“到2003年底，我国钢铁生产能力将达到2.5亿吨，目前在建能力约0.8亿吨，预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求”。

在《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》中则指出“2005年底已形成炼钢能力4.7亿吨，还有在建能力0.7亿吨、拟建能力0.8亿吨，如果任其全部建成，届时，我国炼钢产能将突破6亿吨。而2005年钢表观消费量在3.5亿吨左右，即使考虑到未来钢材需求的增长，供求也是严重失衡的”。在《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中分别就钢铁、水泥、平板玻璃等六个行业的供需进行预测和判断，认为钢铁、水泥、煤化工、平板玻璃等行业存在严重产能过剩。《钢铁产业调整与振兴规划》认为钢铁产业“盲目投资严重，产能总量过剩”，需要“严格控制新增产能，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，所有项目必须以淘汰落后为前提”，类似的判断和措施还出现在《船舶产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等产业文件上。

（三）限制竞争保护主要在位大企业的倾向

中国产业政策的另一个特征是：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。

《钢铁产业发展政策》第二十二条中规定钢铁投资项目需按规定报国家发展改革委员会审批和核准，第八条同时规定，“2003年钢产量超过500万吨的企业集团可以根据国家钢铁产业中长期发展规划和所在城市的总体规划，制定本集团规划，经国务院或国家发展和改革委员会进行必要衔接平衡后批准执行。规划内的具体建设项目国家发展和改革委员会不再审批或核准，由企业办理土地、环保、安全、信贷等审批手续后自行组织实施，并按规定报国家发展和改革委员会备案”，这实际上是给予2003年钢产量超过500万吨的企业在项目审批和核准上简化程序，发展改革委员会在实际的审批和核准过程中优先大企业限制小企业的倾向也非常明显，中小企业投资项目审批的时间长，获得批准的难度大；又如第十二条中沿海深水港地区建设钢铁项目钢生产规模必须在800万吨以上的规定，几乎就是为宝钢、武钢、鞍钢、首钢等几家规模前几位的大企业量身定制，在这一规定下，其他企业则难以建立沿海港口钢铁基地；第二十三条“钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目，普钢企业上年钢产量必须达到500万吨级以上”的规定，就限制了500万吨以下规模企业的跨地区发展。

在汽车产业中，产业政策为在位大型企业提供了更为严格的保护，竞争进一步受到限制。在《汽车产业发展政策》中第五章准入管理规定，建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度，国家发改委联合国家质检总局对道路机动性车辆进行强制性认证，并发布《道路机动车辆生产企业及产品公告》，不在名录中的企业不得生产、销售机动车辆，不在名录中的产品亦不得在市场销售；并要求生产企业具有产品设计开发能力、产品生产设施能力、产品生产一致性和质量控制能力、产品销售和售后服务能力。这种名录管理制度赋予国家发改委对汽车行业准入有绝对的决定权，并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录，而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。《汽车产业发展政策》第十章第四十五条的规定使大型汽车企业集团在获得项目审批具有很强的特权，第四十六条的规定，为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒，也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。在汽车工业相关产业政策体系下，新的企业进入几乎不可能，不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中，合资企业成立的审批也是一项重要内容，特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异，与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度，在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中，几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团，规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大地限制。

三、中国式产业政策的依据及其缺陷

产业政策的理论依据主要是出于产业政策有效性（可行性）和合理性的方面的考虑，在尊重市场机制的环境中，政府是否应该、以及何时对经济干预以促进何种特定类型的生产活动？政府对经济的干预满足两个前提：有足够的理由说明独立的市场不能充分有效的运行（市场失灵），同时政府在对此市场失灵进行矫正时可能产生的政府失灵带来的市场扭曲的影响较之市场失灵要小，即实施政策的收益要大于政策实施的成本。考察21世纪以来中国产业政策，正如本文第一部分已经介绍，其主要任务可以归结到两个主要方面：一方面是促进产业结构调整与产业升级，另一方面是防止盲目投资与抑制部分行业的产能过剩和重复建设。

本部分要就这两类政策的依据及其存在的问题展开讨论。

（一）产业结构调整政策的依据与问题

促进产业结构调整和产业升级的产业政策，一般来说其依据主要是：

1.科学技术研究开发上存在正外部性和高风险性及其导致这一领域的“市场失灵”，难以作为中国式产业结构政策或者中国式产业技术政策的依据。这一理论的逻辑在于：政府利用相关政策来帮助本国企业克服研发初期所需的巨额投入，如果不对其进行补贴以提供激励，企业出于研发前景的不明朗的、研发结果的不确定性及技术外溢的存在，而失去研发动力；而在相应产业政策的补贴等补偿机制和保护伞下，企业有足够激励进行研发投入，克服研发成果和市场前景的不确定性。并且，科技研究开发中存在正的外部性一直是各国对科研活动实施支持政策的重要原因，近年来随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究、开发。Howard Pack andKamal Saggi （2006）指出政府应主要通过对进入企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会以发现新想法和新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场对其他企业对新技术是否可被有价值的利用，从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用自觉的纠错过程。

而在中国的产业结构政策中，政策部门则试图从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，政策部门需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政府部门根本不可能完成的工作，以科技研发中的外部性为依据很难支持这些政策的合理性。

2.产业结构的演变规律与动态比较优势理论作为选择性产业政策的依据并不充分，且存在根本性缺陷，更不能作为中国式选择性产业政策的依据。在中国新世纪的产业结构政策中，并不表现为对于特定产业（主导产业或者新兴战略产业）的选择性扶植，而表现为对于国民经济各产业内特定技术、产品和工艺的扶植，显然这与产业结构的演变规律、动态比较优势理论这类强调选择和扶植特定产业的产业政策理论是缺乏联系的。当然，这并不意味着应根据这些理论将我们的产业政策调整为选定特定产业进行扶植、培育。所谓的产业结构的演变规律是根据发达国家历史经验的总结，后发国家面临的发展环境和条件与之存在巨大差异，后发国家很难照搬发达国家的产业结构变化；同时，这些演变规律的研究是粗线条的，产业的划分非常笼统，很难据此确定在什么具体时间应扶持何种具体产业。

动态比较优势理论的基础是规模经济和不完全竞争，然而不少实证研究表明这个理论依据并不成立（张鹏飞，徐朝阳，2007）。Lee （1992）的研究表明，发展中国家的确存在着不完全竞争，但这主要是政府干预的结果。对于规模经济，Beason and Weinstein（1996）采用1955-1990年主要工业部门的数据计算了各行业规模效率情况，其中6个行业存在规模效率递减，另外4个行业存在并不显著的规模经济性，最为有趣的结论是日本主要工业行业产业政策扶持强度与行业规模经济性是成反比的，规模效率递减的行业反而获得更多的政策扶植。动态比较优势理论的支持者，往往以日本产业政策和产业发展作为其最为重要的事实依据，对于他们而言，Beason and Weinstein严谨、全面的计量研究颇为致命。

对于选择性产业政策的支持者来说（同样以所谓的日本产业政策成功经验作为最重要的事实依据），Beason and Weinstein于1996年发表在The Review ofEconomics and Statistics的这篇研究论文同样是致命的，他们详细了整理1955年至1990年日本产业政策对主要工业部门支持力度的数据，严格地分析了产业政策对这些部门发展速度以及生产率的影响，其计量结果表明：工业本部门的增长率与四种产业政策手段的相关系数都是负的，产业政策不但没有起到促进相关产业部门快速发展的作用，还产生了负面影响；日本各工业部门生产率的进步只有7%左右能够被产业政策解释；对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言，产业政策与生产率之间甚至是负向的相关关系，日本产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响。迈克。波特（Michael E.Porter ，2000）对日本的主要行业的产业政策与国际竞争力进行了系统全面地研究，其研究表明具有比较强国际竞争力的产业受产业政策的影响比较小，产业政策干预越多的行业反而越没有国际竞争力。

从理论上来说，选择性产业政策的倡导者必须回答两个问题，第一个问题是政策部门为何能比（不受妨碍）市场具有更多知识以挑选“正确”的产业进行扶持，第二个问题是即便政府部门如何保证只对“正确”的产业进行扶持培育，第一个问题涉及到知识和经济计算问题，第二个问题涉及到公共选择中的激励问题（Powell，2005）与腐败问题。实际上，政府无法“正确”选择应该发展和不应发展的产业、应该开发和不应该开发的技术等，因为“正确”选择所获取的知识只有在市场的竞争过程中才能产生和获得，其中分散的私人的信息是不能加总的、统计和用于经济计算的[vii].我国的选择性产业政策更多地表现为对各产业内特定技术、产品、工艺、特定企业和产业组织形态的选择和扶持，这种产业政策面临更加复杂和困难的知识问题，更不可能进行正确的选择；这种产业政策模式赋予政策部门过多直接干预市场与分配资源的权力，这种模式下，政策部门更加难以避免强大利益集团的游说与影响，也更加难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益的手段。

3.规模经济与有效竞争理论作为产业组织政策的依据是并不充分的，试图通过限制进入、限制竞争、扶持大企业的方式推动集中进而提高市场效率的政策，在很大程度上是与有效竞争理论相违背的，是对有效竞争理论的误读。在钢铁、汽车等行业中，产业组织结构的优化是中国的产业结构调整政策中的一项重要内容。在这些行业，所谓产业组织结构的优化主要指的是培育大规模企业和提高市场集中度，这类政策多以实现所谓的规模经济和有效竞争为依据。这类政策多强调中国的企业相对于国外大企业相比，企业规模过小，不能充分利用规模经济，并认为中国企业相对于国外大企业竞争力上的差距主要是因为中国企业规模过小。

日本学者鹤田俊正在《日本的产业政策》一书中就曾指出：与别国比较企业规模的大小，完全没有什么经济学意义；企业规模，应该是在社会分工广泛发展的过程中，适应市场的性质而确定的。鹤田俊正还进一步指出，忽视市场的特殊性一味追求扩大企业规模，反而有可能出现大规模企业缺乏经济效益的现象。由于发展阶段不同、生产体系不同、资源禀赋差异不同，相同的产业中中国企业和欧美企业生产曲线并不一样，加上企业制度不同、管理水平上的差异，克服X-非效率的程度也不一样，都会使不同国家在最优生产规模上存在巨大的差异，中国企业相对较小并不一定处于劣势。从政策本身来看，虽然一再强调钢铁、汽车行业存在显著的规模经济性，但是政策部门从未对两个行业的实际规模经济情况进行全面深入的实际研究，而从近年来出现的一些实证文献来看，并不存在所谓的显著规模经济性：焦国华、江飞涛（2007）、焦国华（2009）和刘其安（2009）的通过严谨的实证研究表明，中国钢铁工业企业不存在明显的规模经济效应；何元贵（2009）的博士论文采用多种方法对汽车工业企业的规模经济性进行严谨的实证研究，其研究表明中国汽车工业并不存在明显的规模经济性。

从近年来钢铁、汽车产业一系列的政策文件来看，政策部门始终认为国内企业与主要国际企业在效率上的差异很大程度上是来自于企业规模。实际上，主要国际企业都是从小规模企业经过长期提高生产效率、产品质量和产品竞争力，在不断获得和保持竞争优势的过程中成长为大规模企业的。国内政策部门和部分学界人士探讨这种政策的合理性时，往往以日本在钢铁和汽车产业实施同类政策的成功为依据，而这一依据根本站不住脚。在1970年八幡制铁和富士制铁合并为新日本制铁之前，日本钢铁企业在生产规模相对较小的情况下，就已经具有比较强的国际竞争能力，（八幡制铁和富士制铁）合并后虽然降低了出口价格，但提高了国内市场价格，扭曲了市场机制，负作用比较大（小宫隆太郎，1988）。1961年，日本通产省提出从1963年起将国内8家汽车制造厂改组为大批量车、特种车、微型车三大集团，并禁止其他企业进入汽车行业。但是，这一“集团化构想”遭到了除丰田和日产所有汽车厂家的强烈反对，本田公司更是不顾通产省的极力反对而执意进入汽车生产，随着其它新企业的加入，日本的汽车企业数目一度达到20多家，通产省“集团化构想”最后不了了之。1963年3月，通产省向国会提交一份《特定产业振兴临时措施法案》，制定在轿车、特殊钢、石油化学三个产业实行企业合并和生产专门化、集中化政策，并试图以国会立法的形式保证政策有效推行，结果引起企业界的强烈反对，三次被国会否决成为废案。日本汽车产业的成功，与其说是日本产业组织政策的成功，不如说正是由于产业组织政策失效使日本汽车产业获得了自由发展的空间，日本汽车企业在产品质量、生产效率和新产品开发上展开激烈的竞争，正是这种激烈的竞争造就了日本汽车产业的成功。

需要指出的是，在产业发展阶段，日本的汽车企业和钢铁企业规模尚小时，就表现出强烈的技术改进和创新的倾向，而在中国的政策制定过程中，政策部门却将本国技术能力和创新意愿的不足归结于企业规模过小，实际上是为政策失误和被扶持大企业的无能编造规模神话（路风，2005）。

以提高市场集中度为政策目标，其依据主要为有效竞争理论，认为分散型的市场结构是低效率的，松散型寡头垄断的市场结构才是有效率的市场结构，政策应当以形成这种集中的市场结构为目标，而实际上这是对有效竞争理论的误读。

克拉克（Clark ）在其1961年的著作Competition as a Dynamic Process提出了有效竞争（effective competition ）的概念[viii]，克拉克认为有效竞争就是由“突进行动”和“追踪反应”这两个阶段构成的一个无止境的动态竞争过程，其前提是竞争因素的不完全性，其结果是实现了技术进步。克拉克认为，竞争过程中在一段可以自由竞争的时间存在垄断的市场地位是必要和合理的。克拉克的有效竞争理论实际上区分了两种完全不同的垄断现象，一种是严格意义上非效率垄断，它是由企业间相互勾结串通来协调市场行为，或者依靠独占以及行政干预等因素形成的市场权力。另一种是效率垄断，它是由于在自由竞争中少数企业创新形成的市场优先地位，它可以使创新企业获得优先利润，并在一段时间内保持垄断地位。但它不是长期不变的，随着模仿过程的普遍化，原有的垄断地位也会随之消失。竞争政策的目标不应该针对消除这种效率垄断，有效竞争理论反对干预市场结构，也从未简单认为垄断竞争就是有效的市场结构。我国产业结构优化政策实际上是扭曲有效竞争理论，将自由竞争下的效率垄断与行政干预下形成的垄断相提并论，忽略了两者本质性区别，通过行政管制、政策干预形成的垄断在动态效率和静态的配置效率上都是缺乏的。

以提高市场集中度为目标的政策，实际上将市场结构与产业绩效简单对应起来。市场是一个争胜竞争的动态过程，在这一过程中各种因素之间相互制约、相互作用构成了一个不可分的经济系统，它是不断发展和变化的，将市场结构与市场结果简单联系是不合适的。只要不存在政府人为设置的进入壁垒与限制竞争，争胜竞争过程中内生的市场结构就是由效率的。此外，与发达国家比较市场集中度来判断我国某一产业市场结构是否合理的做法也是值得商榷的，发达国家的大部分产业是通过长期竞争形成目前的市场结构。而改革开放后，我国许多产业都重新迎来了高速发展周期，低集中度和集中度不断降低是这一发展阶段的重要特征。各国市场规模不同、采用技术上的差异等都会造成同一产业市场集中度在不同国家存在很大的差异。以发达国家的市场结构作为产业组织政策的目标和依据都是非常不合适的。

4.把熊彼特假说作为“以限制竞争、限制进入造就大企业和推动集中的方式来促进技术创新”政策的依据，完全是对熊彼特创新理论的误读。在前文中已经提到，中国产业政策的一个重要特征是通过限制竞争、保护政策部门选择的特定在位企业，以打造大规模企业、提高集中度，这项政策将熊彼特假说作为其重要的理论依据。熊彼特（Schumpeter，1912，中文版，1990）提出“企业规模的增加，创新相应增长；创新随着市场的集中而增加”的假说。其后，熊彼特（Schumpeter，1942，中文版，1999）在《资本主义、社会主义和民主》一书中，更加强调了大企业对创新起到的关键性作用，认为大企业在研发费用的投入、研发风险的承担、对创新成果所得的控制力等方面具有小企业无法企及的优势。中国产业政策部门据此认为，通过限制竞争的方式培育大企业可以促进产业的技术创新。

然而熊彼特假说从提出起，就引起了广泛的争论。Arrow （1962）对竞争和垄断这两种不同市场结构下创新激励问题所采用的模型分析，证明了竞争性市场结构比垄断的市场结构具有更强的创新动力。熊彼特假说和阿罗模型两种截然相反观点之间的争论持续半个世纪，后续的理论研究和实证研究各有支持者。这些理论研究基于不同的理论模型和假定条件，而实证研究结论又依赖于数据样本、计量方法以及创新和市场结构的衡量指标，因而市场结构与创新之间的关系均不能用一个简单化的结论来回答（吴延兵，2007）。因而，熊彼特假说作为限制竞争性产业组织政策的理论依据是并不坚实的。

需要进一步指出的是，熊彼特假说中隐含了一个重要前提：那就是其假说中的市场是自由进入的市场，不存在行政性进入壁垒；其中的大企业和垄断市场结构是内生的，垄断企业的规模和市场地位是其在之前的自由竞争中不断创新和提高效率的结果（其在实现程序创新方面的经验积累优势正是来源于此）。也只有在这样的前提下，熊彼特才会认为，垄断受到的竞争压力一点也不少，而且垄断本身就成为竞争的来源和方式。也只有在这一重要前提下，“垄断地位，特别是制造业中一般地不能高枕无忧。由于垄断地位能够设法挣得，所以只有用警惕和精力才能保持它（熊彼特，1999：170-171）。”熊彼特（1999）一再指出，大企业大力推动技术进步的基本原因就在于为了保持自身地位不被侵占而不得不采取的行动，即大企业推动技术进步和创新的动力很大部分来源于市场竞争的压力。

熊彼特所提到的市场竞争，不只包括市场内的竞争（competition in the market），还包括围绕进入市场而展开的竞争（competition for the market）。熊彼特强调后一种竞争在（内生）垄断市场中的重要作用，认为正是这种竞争迫使垄断企业不断创新，“这种竞争不但在它存在时其作用，而且在它还仅仅是一种永远存在的威胁时也起作用（熊彼特，1999：149）”。熊彼特的创新理论中实际上是严格区分了内生的效率垄断和行政性的垄断，即便在熊彼特看来，行政性垄断严重抑制竞争和创新，并导致市场低效率。

而在中国的产业政策中，试图通过严格限制进入、限制竞争培育大企业和提高集中度来促进创新。这会使得被选定扶持的大企业既缺乏来自市场内的竞争压力，又不用面对潜在进入所形成的竞争压力，从而丧失创新的动力，并且强烈抑制中小企业和潜在进入企业的创新意愿和创新活动。限制竞争以促进创新的政策还将直接导致行政性垄断，导致整个产业无论在静态效率还是动态效率上都长期低下。从以上分析可以看出，以熊彼特假说作为限制竞争政策的理论依据，实际上是对熊彼特关于创新理论的刻意扭曲，是对熊彼特假说断章取义和机械的理解。

（二）抑制产能过剩政策的依据与缺陷

1.目前政策的依据及理论缺陷

21世纪以来，政策部门采取以行业准入、项目的行政审批、贷款和土地的行政审批、带有强制性的目录指导、强制淘汰等直接干预手段抑制部分行业的产能过剩和重复建设问题。以“市场失灵”解释“重复建设”、“产能过剩”的理论观点，则是上述政策的主要理论依据。将“重复建设”、“产能过剩”形成机理解释成“市场失灵”主要有四种理论观点，这些理论均存在根本性的缺陷，并不能严谨合理地解释“重复建设”的形成机理（江飞涛、曹建海，2009）：

（1）低集中度的市场结构导致产能过剩与重复建设。持这类观点的学者，多误读了贝恩（Bain，1959）、鹤田俊正（1988）关于过度竞争问题的相关论述，也误读了克拉克（Clark ，1961）的有效竞争理论，在论证上缺乏严密的理论逻辑。

（2）杨蕙馨（2000，2004）、牛桂敏（2001）等人认为，行业低进入壁垒和高退出壁垒的结构性特征导致产能过剩与重复建设。这种观点面临的理论和逻辑上的矛盾，就在于退出障碍就是一种进入障碍（Caves and Porter，1977；Gilbert，1989；Caves ，1998），高的退出壁垒将会导致高的进入壁垒，低进入壁垒和高退出壁垒无法并存（李伟，2006）。

（3）以自由进入的企业数目可能会大于社会福利最大化情况下的企业数目（即过度进入定理）解释过度竞争或重复建设（Kotaro Suzumura and KazuharuKiyono，1987；张军，1998；曹建海，2001；罗云辉，2004）。该定理的成立严格依赖于次可加性的成本函数和商业盗窃效应两个强假设，由于多数竞争性行业中这两个条件均不能满足，以过度进入定理解释竞争性行业的过度竞争、重复建设并不合适。

（4）以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争（植草益，2000；罗云辉，2004）。该理论的根本缺陷是忽略了过多的产能投入会带来更多的成本投入；此外，由于真实价格信息的不对称性和滞后性，而产能投资可观测性很高，保持与默契合谋时均衡产量数量的产能而不增加额外产能，相对于价格协调更有利于保持企业间合谋。

2.从产能过剩形成机理研究的新进展看政策依据的根本性缺陷

中国的产能过剩和重复建问题并不是市场失灵，而是有其深刻的体制背景。

越来越多的研究表明，转轨体制下地方政府竞争过程中对于微观经济的不当干预是导致产能过剩和重复建设的主要原因。我国转轨体制下重复建设、产能过剩的形成机理，可以用以下三部分来表述（江飞涛，2009）：

（1）财政分权和以考核GDP 增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出等特征的行业，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资。

（2）我国土地所有权的模糊产权问题、金融体系的软预算约束与保体制存在的严重弊端，使得为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施、纵容企业污染环境的行为成为地方政府不当干预微观经济、吸引投资的主要手段。

（3）地方政府在地区经济竞争中不当干预微观经济的行为，主要从三个方面导致企业的过度产能投资行为和行业产能过剩：①地方政府低价供地等投资补贴，会显著扭曲投资企业的投资行为，导致企业过度的产能投资行为，并进而导致行业产能过剩。②地方政府为吸引投资和固化本地资源，纵容企业污染环境，使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化，从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产；普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业产能过剩。③地方政府的不当干预下，企业自有投资比率过低，投资风险显著外部化，投资风险显著的外部化进而导致企业过度产能投资行为和行业产能过剩。

从以上内容可以看出，“市场失灵”并非导致产能过剩和重复建设的根本原因，体制上的根本性弊端扭曲了地方政府和企业的行为，才是导致“产能过剩”的主要原因。因而，以行政规制手段抑制产能过剩和重复建设的政策是缺乏依据的，也不能从根本上治理“重复建设”。

3.新兴行业发展中重复建设问题与政策反思

2009年出台的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》认为，在风电设备和多晶硅等新兴行业也出现了重复建设的倾向。而在此之前，产能过剩和重复建设主要出现在传统行业。从本质上看，与传统行业相同，地区竞争过程中地方政府对投资行为的干预是新兴行业产能过剩和重复建设形成的主要原因。略有不同的是，此前这两个新兴行业是政策部门扶持的行业[ix].在中国，处于鼓励类的产业目录中，意味着更容易获得审批，意味着更容易获得地方政府廉价土地的支持，以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破，在地方政府投资优惠政策的作用下，大量新的进入者会涌入这个新兴行业，对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的优惠政策将会对企业投资产生补贴效应、成本外部化效应和风险外部化效应，扭曲企业投资行为，导致企业过度的产能投资和行业产能过剩。在这种体制下，当某个新兴行业的市场出现市场需求的扩张时，整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张做出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。

培育新兴行业的发展一直是产业政策的一个重要目标，采取何种政策措施必须慎重考虑。对于新兴产业研究开发活动进行普遍性支持（即：不只对政府所选定企业的研究开发活动进行支持）；或者对于节能减排等绿色产品提供消费补贴，以促进新兴产业市场的形成；都是培育新兴产业的重要的手段，这些手段对于市场的干预程度相对比较低，不良效果也比较少。但是，对于生产制造环节产能投资的各种优惠手段，会在很大程度上扭曲企业的投资行为，并导致行业严重的产能过剩。这还不是问题的全部，对于产能投资环节大量的投资补贴会诱发企业的寻租行为，使得企业经营者将更多的精力和更多的资本放在追逐地方政府的低价土地等寻租行为上，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

四、中国式产业政策的进一步反思：基于市场竞争机制的重新认识

随着中国市场化改革的深入和西方经济理论的广泛传播，中国学界和政府对于市场的了解也逐渐加深。但是，由于新古典经济学逐渐成为中国经济学的主流以及教科书中的主要内容，新古典经济学及其对市场的理解深刻地影响着政策部门的，新古典经济理论对于市场机制理解上存在的缺陷，也制约着政策部门对市场机制的进一步深入理解。在市场机制认识上的不足，又进而导致政策部门在制定和实施产业政策的过程中政府行为边界和行为方式上的错乱，甚至初衷良好的产业政策总是阻碍市场运行过程与动态效率的实现。重新认识市场机制，对于反思中国产业政策有重要的理论价值和现实意义。

（一）产业政策的新古典理论基础及其对市场竞争机制的认缺陷

新古典经济学中一般均衡理论及由此派生的“市场失灵”，成为中国产业政策的主要理论基础。新古典框架思路以理想均衡状态作为判断现实经济运行是否有效率的参照标准，通过比较复杂的现实与完美竞争的理想状态，一旦发现现实与理想标准出去差异，就断定出现“市场失灵”，真实世界就必然是无效的或者低效率的，要求政府积极介入甚至干预微观经济运行，通过微观经济规制和实际干预控制经济运行（王廷惠，2005：48）。实际上，现实市场对理想市场的偏离，只能说明真实市场运行方式不同于理想模型中的描述，并不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率。因而，新古典经济学里的理想标准并非评判现行安排是否合适的有效标准。

在一般均衡理论中，只要满足严格的假设条件，借助瓦尔拉斯拍卖人，就能实现帕累托最优。在新古典理论中，市场被抽象为瓦尔拉斯拍卖人，市场机制被描述为制定和调节价格以实现均衡的机械运动。而在一般均衡理论的假设条件下，通过计划实施协调可能同样有效。一般均衡理论的严格假设条件在现实中很难得到满足，如果现实经济偏离了这些假设条件，就会出现不同类型的“市场失灵”，现实中的市场就被认为缺乏效率，政府介入就理所当然。与其说一般均衡理论用以说明市场体系的效率，还不如说更适合于作为介入和干预经济活动的理论基础。

一般均衡理论基础上的整个福利经济学框架，无意中变得与中央计划者的观点极为接近（柯武刚，史漫飞，2000：194）。斯蒂格利茨（1998：12）指出：如果经济中的新古典模型是正确的，那么中央计划经济遇到的问题比实际情况要少得多，市场社会主义同样能取得成功。

新古典经济学这种理论上的困境，在很大程度上缘于其并没有认识市场经济运转的真正动力和作用机制。新古典经济学，通过过分严格和极其非现实的假设，将市场经济运行理解为机械和没有真实时间的运动，忽略了最为重要的知识问题。

以新古典理论为基础的产业政策理论完全忽略了知识问题，只是简单假设全知全能的政府最了解情况，政府代理人全部都慷慨正直，忽略了政府知识匮乏和政府失灵的可能性，没有关注到人类存在不可避免的无知这一事实（王廷惠，2005：57）。知识问题是一个具体环境的问题，（产业政策部门）经济计算所要求的知识，只有从市场竞争过程自身的展开中才能获得（王廷惠，2007：70）。竞争的真正价值，首先在于发现知识。发现知识的功能，只能在争胜竞争的动态过程中得以体现。也只有通过市场竞争过程才能够解决分散知识的利用问题。作为产业政策理论基础的新古典理论过分关注于起点和终点静态分析，专注于静态的配置效率。而现实竞争过程必定是一个动态过程，争胜竞争动态过程才能实现动态效率。新古典理论中讨论的竞争概念与现实竞争没有任何联系，忽略了市场竞争性过程的作用，这种静态竞争理论本质上就是反竞争的，其结论不应该具有政策指导意义。新古典理论对于市场机制认识的根本缺陷，使得以“市场失灵”作为政府对市场进行干预的理论基础具有不恰当的政策意义，不应成为政策分析的标准以及实施产业政策干预的依据。

（二）从重新认识市场竞争机制的角度进一步反思中国的产业政策

新古典框架下的“市场失灵”理论之所以不能成为政策分析的标准和实施产业政策依据，主要是因为它曲解了真实的市场运行：在完全知识假设条件下将市场理解成静止、机械的均衡状态，缺乏对市场动力过程的理解。重新认识产业政策以及政策分析的标准，需要我们重新认识市场的竞争机制，并在此基础上对此前的产业政策进行反思。

1.作为过程的市场竞争——重新认识市场竞争机制

处于“必然无知”状态中的知识社会时代，考虑时间和无知的理论必然是过程理论而非状态理论（Loasby，1976），理解市场的关键在于真实时间、知识问题和人类行动（尤其是企业家发现）。真实世界里的竞争，首先必然表现出动态性质，是一个探索和发现的过程。敏感机灵的企业家，受到利润的诱惑，总是在寻找新的市场机会，开拓新的要素组合方式，提供新的产品和服务，不断发现并尝试新的企业组织形式和内部管理方式以及合适的企业规模。随着真实时间的展开，风险和不确实性必然伴随着行动主体发现知识的争胜竞争过程。竞争者无法完全准确地预测其行为结果，正是这样的无知状态，激励着他们去发现、尝试和试验。对生产者和消费者而言，竞争过程的发现和探索性质，均为一个获取和扩展信息与知识的学习过程。竞争过程的结果，将造成更具效率的企业占领市场，企业家争胜竞争的发现性行动，将不断创造更低成本的技术和更有效率的资源利用。市场的生存检验过程是通过不同个体向各种可能的方式尝试，这种在分散的知识和不确定性市场下的尝试、竞争和创新，导致产业结构和产业组织的动态调整（王廷惠，2007：44-45）。

2.产业政策应尽可能避免用以政府的判断和选择来代替市场机制

中国产业政策的一个显著特点就是以政府的判断和选择来代替市场机制，以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择；以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制。

实施这样的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场竞争过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的（Lavoie，1985）。并且这些知识具有的主观性、私人性和分散性，伴随着默示的和与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识（哈耶克，2003），政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测（Powell，2005；江飞涛等，2007）。

竞争是一个发现某些事实和知识的过程，通过竞争过程市场能够解决分散知识的利用问题。如果不存在竞争，这些事实要么仍然不为人所知，要么至少不被利用（Hayek ，1978：179）。在市场竞争所凸显或隐含的利润机会的驱使下，经济主体积极主动的去发现、获取和利用未被他人发现的经济世界的知识，通过知识的交流、传播和扩散及其他学习过程，进行试错、纠错和适应的市场行动，进而推动知识增长和经验积累促使新知识和新技术的出现。有关技术、偏好和其他数据等有关信息尚未为人所知时，竞争作为发现这些信息的动态过程，是经济主体分散和默示的知识的协调过程。信息是竞争过程的结果，“哪些产品是稀缺的或哪些东西是产品，其稀缺程度有多大、价值有多高，这恰恰是有待竞争过程发现的事实”（Hayek ，1978：181），包括有关市场的信息和知识以及有关制度的信息与知识。竞争是一个发现的过程，不管是运用于经济还是运用于科学，都不可能预先知道尚未展开之过程的结果（王廷惠，2007：72）。

真实世界里的经济过程必然是动态连续的时间流逝过程，此过程衔接了经济主体过去的经验、现在的选择和未来的预期，因而也只有这些对市场敏感的经济主体具有更为详细的在经济运行中做出正确决策所需的知识，而政府不可能具有比企业家更为敏锐的发现正在运行的市场竞争中潜在知识的能力。对于知识而言，不可能存在具有完备知识的经济主体，也不存在整合的社会知识，由于劳动分工和专业化的存在，知识被分散于不同领域的私人所有。由此就决定了不能以抽掉细小差异加总的统计形式上报至中央机构，决定权应该分配给现场的人，只有具体场景中的现场个人才具有可获取资源、发生变化等私人知识，才有可能充分利用特定知识优势对环境与条件的变化迅速做出灵活反应（王廷惠，2005），政府不可能比经济个体更能对市场做出灵活反应。

因而，政府不可能在产品、生产设备、工艺、技术和产量等方面的选择上比市场更有效率。政府代替市场机制来进行选择，反而可能会会压制经济主体进行知识发现的积极性，阻碍市场自发调整过程，导致市场运行效率低下，在产业政策中应尽量避免以政府选择来代替市场机制。

3.从竞争性集中过程的效率看产业组织政策的根本缺陷

在我国，产业组织政策一直是产业结构调整政策的重要内容，它通过市场准入、投资项目审批和选择性培育特定企业，来提高市场集中度和培育大规模企业，以优化产业组织结构。这种政策出发点，显然混淆了结果与过程。一定时期特定市场的企业数量、市场结构及产业组织形态是特定竞争过程的暂时结果，本身并无多大的意义（王廷惠，2007：39）。竞争性集中之所以有效率，是因为竞争性过程的选择性作用。脱离开这一过程片面的强调集中度的效率是毫无意义的。

产业集中是竞争性争胜过程的必然趋势，是企业不断创新和适应环境的市场过程之必然结果。市场集中度教条忽略了整个动态复杂过程，仅仅注意集中率的简单统计数字。这些比率也许能够显示一个时点上产业的集中程度，但是无法说明集中过程如何进行。也许不存在所谓的最优企业规模，仅仅存在最合适的产业类型，其中企业规模、特征和前景能够确保合作伙伴和竞争对手有效聚集、交流并运用新思想和新观念（Dorfman ，1987：244）。出现新产品新生产过程或组织创新，以致创新企业的市场份额上升时，合并导致生产、分配、研究与开发、资本融资和其他领域显现规模经济效应时，小企业就会成长为大企业，产业集中度必然提高。争胜竞争过程导致市场必然出现的集中趋势，是因为竞争者比竞争对手在满足消费者方面做得更好，以及其不懈努力（王廷惠，2007：40～41）。

竞争是一个复杂的演化过程和选择过程。市场份额总倾向于从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，企业家争胜竞争过程必然产生集中趋势。在演化经济学看来，创新是重要的竞争武器，是使企业避免剧烈价格竞争的重要手段（Peltoniemi，2007：1-2）。企业争胜竞争的过程中，市场作为一个筛选机制和发现过程，让那些具备效率优势的企业能够生存和发展。竞争是不断出现更好产品和更优的生产方法的探索之旅，也是生产者怎样才能满足特殊偏好与不同需求和消费者发现能够满足消费偏好的生产者的过程。生产者和消费者都不可能事先知道竞争过程的最终结果，以及也不可能知道哪个企业能成功满足消费者意愿，成为争胜竞争过程的胜出者（Metcalfe，1998：16）。只有通过竞争过程才能发现这些知识、只有经由试错过程才能够最终判定谁能胜出，只有经过无数次争胜竞争试验过程才能筛选出暂时的赢家（王廷惠，2007：45）。因此，政府不可能代替市场竞争性过程来选择真正的赢家。

倘若政府干预代替市场选择过程进行胜者的选择，导致产生自发的发现过程的竞争的消失，其结果必然是促使被选择的经济主体不需要经历竞争对手对自身生存和盈利所带来的威胁，失去积极探寻、发现和获得依靠市场过程的展开所逐渐显示和暴露出来的满足消费者的需求和产品知识的动力，失去追求以较低成本实现消费者偏好的创新激励，进而失去动态竞争的市场效率，而整个市场必然失去甄别、发现、利用和创造新知识的动力，行动主体对利润机会所保持的警觉也会消失[x].由此就带来了另一问题：政府对胜者的选择也使得经济主体通过非市场手段俘获政策制定者的不良现象更为严重和普遍，由此进一步扭曲了市场过程的有效运行。

总而言之，是市场争胜过程造就了市场动态效率与高效率的大企业，市场集中度的提高只是这一过程的副产品，试图以提高集中度和培育大企业的产业组织政策来提高市场效率完全是舍本逐末，并会造成市场效率的丧失。

五、结论

21世纪以来，中国的产业政策以促进产业结构调整升级与抑制部分产业产能过剩为目标；从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化；中国的产业政策是典型意义的选择性产业政策，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。这种中国特色的产业政策难以找到相对应的理论依据，勉强找到的理论依据也是不充分的或者理论依据本身就存在严重的问题，或者干脆就是对理论本身的误读和扭曲。静态且过于简单地理解市场机制，是中国特色产业政策存在根本缺陷的一个最为重要的原因，它导致政策部门在制定和实施产业政策中出现的行为边界和行为方式上的错乱。

重新认识市场机制与市场的竞争性过程对于反思中国产业政策具有重要的理论价值和现实意义。只有充分理解市场争胜竞争的动态过程性特征，充分理解市场竞争过程的知识发现功能，充分理解竞争是一个复杂的演化过程和选择过程，我们才能深刻地认识到不受阻碍的市场竞争过程所推动的产业结构、产业技术和产业组织内生演变更具有动态效率性，也才能更为深刻地认识到“直接干预市场、以政策部门选择代替市场机制、限制竞争”是中国式选择性产业政策的根本缺陷。

对于仍处于转轨中的中国来说，经济体制上的弊端、市场体制发育不完善和政府对经济的长期直接干预，限制、扭曲甚至阻止了市场竞争过程，阻碍了产业结构内生的动态演变和发展。中国应当放弃这种强烈计划经济色彩和管制特征的选择性产业政策，转为推进市场体制改和完善市场机制，实施“维护争胜竞争市场过程”的竞争政策，以确保整个竞争性市场过程不受到扭曲，确保市场过程的开放性。

此外，作为补充，可考虑实施市场友好型的功能性产业政策。这包括：（1）进一步完善环境保护的法律和制度，并使之行之有效；（2）知识产权的保护；（3）对基础性研究的支持，对于具有较强外部性的应用性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助；（4）教育与专业人才培养（包括技术工人的培养）；（5）行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息的收集、整理、研究与发布，为行业信息交流和研讨提供公共平台。

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　　注释：

　　[i]Lall （1994）将产业政策区分为“功能性产业政策”（Functional IndustrialPolicy）和“选择性产业政策”（Selective Industrial Policy ）。所谓“功能性产业政策”，通常指的是政府通过提供人力资源培训和R

　　[ii]《当前国家重点鼓励发展的产业、产品与技术目录（2000年修订）》涵盖了28个大类行业，《促进产业结构调整指导目录（2005年本）》的鼓励类涵盖了25个大类行业。

　　[iii]见《钢铁产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等重点产业调整与振兴规划文本，以及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。

　　[iv]这一时期主要政策手段是对特定产业实行优惠的、有选择的财政、税收以及金融政策，同时出于保护该产业免受外国企业竞争威胁的目的，设置关税和非关税壁垒，并限制进口和外商直接投资。（出自《日本的产业政策》第99页）。

　　[v]详见小宫隆太郎，1988，321页；小宫隆太郎，1989，第174页。类似情况在我国汽车产业发展过程中发生在1970年的“下放地方经营”和80年代中期市场急剧扩大，引致新企业进入，促进了价格和质量竞争、企业规模扩大及兼并重组。但是针对市场这一情况采取的强制性措施是对对象企业的设备、技术等方面的审批。

　　[vi]主要指公害（环境污染）和有风险的技术开发与资源开发，提供社会基础设施和公共服务，扶植新型产业及促进衰退产业的转向。

　　[vii]关于知识和社会计算问题将在文中第四部分进行更为详细的分析。

　　[viii]国内对于有效竞争理论的探讨文献中，引用了错误的文献，认为Clark在1940发表的《Toward a Concept of Workable Competition》一文提出的“WorkableCompetition ”为有效竞争，而实际上这个词是“可行性竞争”，该文主要论述的也是可行性竞争，在中文版《帕尔格雷夫经济学大辞典》的Clark J.M 词条中明确将Workable Competition翻译为可行性竞争。Clark 的有效竞争理论是其1961年《Competition as a Dynamic Process》一书中提出的，其中明确提出了effectivecompetition 的概念，并系统论述了有效竞争理论思想。

　　[ix]《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类目录中、2004年和2007年版的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中，多晶硅（太阳能电池原料）和风电设备制造均为鼓励类发展产业。

　　[x]这一点在中国的汽车产业中表现得尤为突出。

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