摘要：政府间竞争是多级政府行政体制的产物，存在一个演变的过程，具有自身特有的演变规律和变迁轨迹。在制度变迁理论的视角下，路径演变和路径依赖分别刻画了地方政府间竞争的变迁轨迹和制度惯性。地方政府间竞争的路径演变表现为利益依附竞争、利益自觉竞争和利益自主竞争；分权化改革中地方政府的权力截留、地方政府的共容利益、计划体制下政府干预模式和地方政府间职位晋升的不合作博弈则构成了地方政府竞争的路径依赖。
关键词：地方政府；竞争；路径演变；路径依赖；制度变迁
一
经济领域中竞争是一种理所当然的现象，是创造社会福利的重要源泉。在政治领域中，公共部门具有竞争性这一现象在许多国家中逐渐变得普遍①[斯蒂芬。贝利：《地方政府经济学》，北京大学出版社2006年版，第338页].布雷顿（A.Breton）认为，政府在本质上是具有竞争性的，这种竞争性表现在一国内政府与政府之间，也表现在政府与本国的各社会机构之间②[Albert Breton，CompetitiveGovernments ：A n Economic Theory of Political and Public Finance，NewYork：Cambridge Uni2versity Press ，1996，pp.181-311].在我国，随着地方政府自身利益的强化，政府间的竞争也日益凸显。有学者运用产权、制度和博弈理论分析了中国地方政府间竞争问题，他们认为，20世纪80年代初的地方分权政策导致了地区间竞争③[张维迎、栗树和：《地区间竞争与中国国有企业民营化》，《经济研究》1998年第12期].另有学者指出，在既定的政府管理体制下，经济分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争④[周业安：《地方政府间竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》2003年第1期].实际上，政府间竞争是多级政府行政体制的产物，单一中央政府体制不存在地方政府间的竞争。在多级政府的体制框架下，地方政府也必须拥有必要的财权、事权和其他与利益相关的竞争工具，否则，地方政府的竞争也不可能展开。
从我国地方政府财权、事权和竞争工具的获取过程而言，地方政府间的竞争存在一个发展演变的过程，从制度变迁理论的视角分析，这一过程具有自身特有的演变规律和变迁轨迹。
新制度经济学认为，只要个人有选择自由，制度就会为满足人们的需要而演化和变革⑤[柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第495页].从这个意义上讲，现代社会中的制度变迁是一个永恒的持续不断的演化过程。经济学家在分析人类制度演变的过程中提出了多种制度变迁模型⑥[具体内容参见科斯等《财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第270～276、295～301、327～339、371～400页]，这些模型对制度变迁的分析虽各有侧重，但基本逻辑是一致的，都认为制度变迁是对新的利益源的捕捉，是一种社会逐利行为。据此，制度变迁应该反映一个基本的目标模式，即在特定制度装置下参与人受新的获利机会的驱使，改变现有行为规则而形成的一种博弈均衡的演变。
制度变迁过程中存在着不同的利益集团，它们从自身的利益出发来核算变迁的成本和收益。由此，变迁结果可以看作不同的利益集团相互博弈后形成的一种利益均衡。在我国行政体制改革过程中，中央政府（权力中心）和地方政府（局部权力中心）处于不同的地位，拥有不同的权力，它们对变迁的方向和内容也有不同的选择偏好。在这种权力格局下产生的制度变迁，如果不是基于一致同意，尽管中央政府可以凭借合法暴力的后盾使某一制度强制运作，但由于它违背了局部权力中心的利益，局部权力中心可能并不按照这一制度规则来运作。在这一变迁过程中，作为局部权力中心的地方政府为了主动谋取更多的制度利益，地方政府与中央政府间以及不同地方政府间的竞争博弈就不可避免了。实际上，在中国经济结构变迁中，除中央政府作为权力中心发挥着制度供给主体的作用外，地方政府因依法管理一方区域内的公共事务而成为局部的权力中心，也具有自己独立的行为目标和偏好函数，它们在改革过程中也扮演着谋取潜在制度利益的“第一行动集团”的角色，也会利用行政力量主动地追逐本地经济利益，在制度层面上做出自己的权衡选择和博弈竞争。也就是说，在国家主导的制度变迁具有“非帕累托最优”性质时，地方政府会从自身利益考虑，对上级的制度供给意愿进行“修正”和“曲解”，并且会在利益博弈的过程中与其他层面的政府展开竞争，地方政府间的竞争由此展开。
二
路径演变是制度变迁理论的基本概念，它刻画和描述了制度变迁的轨迹。在中央政府宏观制度供给的背景下，中国地方政府间竞争的路径演变不是随意选择的，也不是理性设计的，而是各权力中心根据成本—收益权衡博弈的结果。笔者试图在制度变迁理论的框架下，轮廓性地梳理出中国地方政府间竞争的变迁图景。
1.利益依附竞争
建国以后，我国实行的是高度集中的计划体制，财政体制上实行“统收统支”，各地方之间的权益分配由中央财政统一拨付，地方政府的利益被吸纳至国家体制中。在这种体制下，利益的表达和集聚永远为统治者所垄断，并从属于正统的意识形态①。[E.J .Perry ，“Labour‘s Battle for Political Space：TheRole of Worker Associations in Contemporary China ”，in Deborah Davis（ed.），Urban S pace in Contemporary China：The Potential f or A utonomyand Communit y in Post—Mao China ，New York ：Cambridge University Press ，1995，p .302]
正统的“利益一致假设”只承认公利的正当，而没有私利的空间，任何基于私利的组织要求，一旦公开表达，都会被视为对公共秩序的威胁。这种制度安排产生的结果压制了地方政府独立的利益表达，使它们实际上成为上级政府的执行机构，地方对中央形成一种利益依附关系。特别是在中央集权的泛政治化时代，一切诉求都要让位于政治需要，地方政府的最优目标函数是寻求上级的政治认可，它们在利益实现方面的任何自作主张都是极其危险的。此时“本质而言，地方政府不是一级相对独立的行政管理主体，对地方事务缺乏行政管理自主权”②[金太军：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东人民出版社2005年版，第178页].也就是说“，地方政府更多地扮演中央政府的代理人角色，而不是地方利益的代表”③[Hans Hendricks and Fang Chunky ，The Political Economy ofChina ‘s Provinces ，London ：Rutledge ，1999，p.5].在这种依附格局下，地方政府间的利益竞争是非常微弱的。但这并不是说当时地方政府间没有任何竞争关系，科尔奈对短缺经济的研究表明，由于决策者对投资的财务风险并不担心（如果遭受财务损失等，国家会帮助摆脱困境），同时由于短缺经济能够保证每种产品迟早都可以出售，因此，计划经济体制下的地方政府存在扩展竞赛的“投资饥饿症”④[科尔奈：《增长、短缺与效率：社会主义经济的宏观动态模型》，商务印书馆1992年版，第39～40页].这表明在利益依附的计划体制制度安排下地方政府间也存在一种竞争，这种竞争由于缺乏正常的利益外显表达渠道，更多地表现为集权体制下政治依附式的竞争。
2.利益自觉竞争
按照诺思的观点“，国家所提供的基本服务是一些根本性的竞赛规则，有两个目标：一个是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个产权结构；另一个是在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出最大化，从而增加国家的税收”①[Douglass C.Nort h ，S t ructureand Change in Economic Histo2ry，New York ：Norton Company Inc.，1981，p .24].当计划体制的制度规则既不能使国家租金最大化，也不能促进社会产出最大化时，就意味着该制度规则亟须进行改革，即进行制度变迁。党的十一届三中全会以后，以邓小平为代表的第二代领导人深刻认识到权力集中的弊端，他指出“，权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”②。[《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第321页]为此，中央政府主动改革高度集权的政治体制，政府的行政管理权力开始有意识地向地方倾斜，拉开了分权让利改革的序幕。此后，1980年国务院颁布实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，由过去集中的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，明确划分中央和地方财政的收支范围。一般来说，财权在政府间的分配度量直接关系到各级政府各自利益的满足和实现程度，因而也是政府间利益调整的重要内容。分灶吃饭的财政体制承认了中央和地方各自的利益和地位，地方政府开始拥有了自己独立的利益空间。伴随着权力下放，地方政府从利益依附开始转变为利益自觉，竞争行为也在利益自觉机制的驱动下逐步外显化。有学者对改革初期地方政府间的竞争行为进行了研究，指出它们之间首先是“兄弟”，存在着共同占有资源的“血缘关系”，但它们又有各自所追求的特殊利益，在投资和货币发行领域存在着“兄弟竞争”关系，利益竞争也开始显现③。[樊纲、张曙光：《公有制宏观经济理论大纲》，上海三联书店1990年版，第213～214页]也就是说，这时地方政府目标是一个二元函数，一项是整体利益，另一项是地区利益。由于长期受计划体制政治教化的影响，改革初期整体政治利益还在地方政府目标函数中占有一定的比重，同时地区利益诉求也在不断强化，它们之间的竞争关系也由利益依附转变为利益自觉。
3.利益自主竞争
分权让利的制度变革激发了地方政府的利益诉求。1988年我国在全国范围内实行了财政包干体制，随后，分税制财政体制改革也在全国实施。财政分权和行政放权改变了地方向中央负责一切的利益格局，谋求生存和争取更好的生存成为地方各级政府的共同目标，地方政府自主地去搜寻利益实现途径，利益自主的制度环境初步形成。它们之间已不再是“兄弟关系”，而是利益主体之间的竞争关系，通过竞争，地方政府积聚了钱财，发现有了钱什么都好办，并且钱可以用来润滑各种关系，让钱“生出”更多的钱。在利益自主的格局下，社会成了地方政府实现其利益的“狩猎场”，财政利益成为主要的“猎物”。
一般而言，地方政府所能支配的财力与当地企业经营状况具有直接关联性，地方政府为了获取财政利益最大化，会自主地通过各种方式来促进当地企业发展，推出各种优惠政策吸引更多投资和企业入住，或是直接投资和控制企业，以期获得本辖区利益的最大化。于是，招商引资大战、税收资源大战、贸易封锁、地方保护主义等都在地方政府利益自主竞争的背景下狼烟四起。有学者用“地方产权制度”来描述这期间地方政府的这种利益诉求，以区别于“国家产权”④。[何梦笔：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，天则经济研究所内部文稿]见证了这一进程的学者，对地方政府间利益自主竞争的无序行为进行了不同的概括，戴幕珍（J ean ）用“地方法团主义”（local state corpo ratism ）⑤，[J ean C.Qi，“Fiscal Reform and t he Economic Foundation of LocalState Corporatism in China”，Worl d Politics ，1992（1）]魏昂德（Walder）用“厂商化的地方政府”（local government as indust rial firms）⑥，[Andrew G.Walder ，“Local Government as Indust rial Firms ：An Organizational Analysis ofChina ‘s Transitional Economy”，A merican J ournal of S ociology，1995（2）]来描述地方政府在利益自主制度框架下的竞争行为。
三
路径依赖（pat h dependence）最先是生物学家用以描述生物演进的过程。后来，诺斯则把制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制引入理论分析中，并以此建立起了制度变迁路线及其绩效的路径依赖理论分析框架。
“路径依赖性意味着历史是重要的”⑦。[道格拉斯。C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第111～143页]它类似于物理学中的“惯性”，在路径依赖机制下，制度一旦走上了某一路径，无论优劣与否，都很难从中摆脱出来，或是良性循环，或是锁定在某种无效率的状态下。
我国地方政府间竞争发展变迁也是各种因素相互作用、相互强化的结果。
1.分权化改革中地方政府的权力截留
计划体制下地方政府缺乏必要的自主权力。改革开放后中央启动了分权让利的改革。权力从中央向地方的下放，极大地调动了地方的积极性。但分权让利改革在制度设计上存在着先天的不足，主要是权力从中央转移到地方政府后，地方政府没有再进一步向其他社会组织和经济实体转移，来自中央的分权被地方政府所截留，即原先的中央集权为许多地方集权所取代，高度的中央集权状态被打破了，地方政府权力却一直在膨胀，权力转移的过程造成了地方“新集权”现象。而目前在制度层面上，对地方集权缺乏相应的制度约束，法律规范也没有及时建立起来。由此，一方面是地方政府对权力的截留，另一方面是对其制度约束的缺失，这些都强化了地方政府对微观经济活动的管理和干预，使它们的自主权限得到了恣意拓展。这种分权让利改革制度设计上的不足使地方政府异化为经济主体，彼此加入到竞争的行列中，致使各地画地为牢，地方保护主义严重。
2.地方政府间对辖区共容利益的追求
我国以经济性分权和行政性分权为主要特征的改革，其实质就是承认地方利益并希望通过地方利益的实现来促进经济发展。在这一制度安排框架下，作为地方公共事务管理者的地方政府更多考虑的是本地利益。特别是分税制改革以后，地方政府的支出责任非常沉重，既要负担地方的基础设施建设，教育、卫生、社会保障等各项社会事业的开支，还要完成上级政府部署的发展指标和改革任务。这种双重责任下的地方政府自然会成为一个利益主体，形成奥尔森笔下的辖区“共容利益”（encompassing interest s ）。这种共容利益是以财政资源为核心，政府扩大财力的途径主要表现在两个方面：一是政府与社会争夺财政资源，二是政府与政府之间争夺财政资源。“中央集权的财政体制建立以来，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家机器内部各分支之间，以及上下级政府之间围绕财力分配的博弈从未间断过”①。[张闫龙：《财政分权与省以下政府间关系的演变》，《社会学研究》2006第3期]而地方政府掌握的收入来源在短时间内难以产出必要的财政收入时，政府间的竞争博弈往往就会成为主要的现实选择。
3.计划体制中政府干预模式的沿袭
建国后，我国模仿苏联建成了一套集权式的计划经济体制模式。政府掌控着一切资源，包揽了社会管理的一切，将全部经济活动纳入政府工作框架之中。现在虽然计划体制正逐步被市场体制所取代，但受传统计划体制的影响，很多地方政府的执政理念仍停留在计划体制全能型的政府干预模式阶段，地方政府往往以“全能者”的身份出现在市场经济中。在干预模式的影响下，地方政府往往混淆政府与市场的边界，存在着政府对市场的替代，在资源配置过程中成为经济活动的主体。特别是在体制转轨过程中，市场化改革还没有在中国创造出一个统一的大市场，市场机制对资源配置的基础性作用尚未充分体现，企业也没有成为真正意义上的市场主体。在这种体制环境下，地方政府凭借其拥有的资源，通过项目审批、信贷干预、减免税收、封锁市场等形式对地方经济发展进行干预，使政府行为延伸至经济活动的决策中，地方政府间的竞争也就在计划体制干预模式的影响下在各地相继展开。
4.地方政府间职位升迁的不合作博弈
我国政府官员的职位升迁是由一条淘汰制晋升路径来牵引的。在这条路径上，当一个职位出现空缺后，通常是由下一级官员“择优录用”一人，其他人被淘汰，被淘汰的人一般就不能进入高一级职位的晋升。这种淘汰制的晋升路径导致了政府官员职位晋升的竞争，这种竞争类似于“囚徒困境”的不合作博弈。因为这种政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，即一人所得为另一人所失，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。“竞争为人们所提供的乃是这样一种激励，即它会促使人们做得比次优者更好”②。[哈耶克：《法律、立法与自由》第二、三卷，中国大百科全书出版社2000年版，第369页]
为了做到比次优者更好，地方政府官员必须发出一个能证实自己优于其他人的有效信号。这种官场竞争逻辑必然会激化不同区域官员之间的攀比和竞争。当各地方政府官员彼此间都想做到比次优者更好，渴望在职位晋升的竞争中胜出时，地方政府间的相互竞争就在这种职位晋升制度安排下轰轰烈烈地上演了。
制度变迁是参与人期望获得更大的潜在利益，但由于制度结构的影响，潜在的利益无法在现有的制度安排下实现，为获取潜在利润，就必须进行制度的再安排，以实现外部利润内在化。地方政府间竞争的发展演变作为一种制度变迁，实际上就是地方政府在既定制度框架下为寻求获利机会而进行一种博弈选择，其演变过程总体上受制于中央政府的宏观制度供给。但地方政府也会以追求自身收益最大化为导向，通过竞争行为来“修正”中央政府的制度变迁方案，或另辟新径自己推行制度变迁。通过竞争地方政府既获取了潜在的制度净收益，也强化了地方政府的利益意识。在竞争中很多地方政府像其他市场主体一样关注自己的获利空间，寻求当地经济发展的机会，动用各种资源促进辖区发展。改革开放以来，中国经济的快速发展，在很大程度上应该归功于政府间的竞争行为。但同时我们也应该看到，压力驱使下地方政府间的竞争行为又是杂乱无章甚至是异化扭曲的。无序的竞争造成各地重复建设、贸易封锁等弊端，阻碍了统一市场体系的形成，进而冲击了各级政府的预期收益，使分权让利改革的边际收益出现递减。对此，中央政府也曾经进行过治理，例如，针对20世纪90年代地方政府创设特许权的问题，中央政府进行了清理“三乱”整顿；针对地方政府在招商引资中的“让利竞赛”，中央政府进行了多次税收执法检查。但这些措施都没有触及地方政府间竞争的制度根源，构成地方政府间竞争的路径依赖性依然存在，它们的作用空间还十分强大。
这些因素在特定时空条件下的交织，使地方政府间竞争呈现出自我锁定和自我强化的发展趋势，在这一趋势下，任何地方政府试图去寻求合作的可能性选择，都是非理性的。因此，地方政府间无序竞争现象并没有得到有效治理。地方政府获取自我利益的竞争在缺乏有效制度约束的情况下，必然会引起政府间的一系列矛盾和纠纷，甚至会演化为“囚徒博弈”困境或上演“公地悲剧”，这都亟须在制度层面予以防范和加以化解。
刘泰洪，中国劳动关系学院公共管理系讲师、管理学博士
来源：《天津社会科学》2010年第1期
