摘要：建构 “互强型” 国家与乡村社会是现代国家与社会关系、 后发外生型现代化国家和建设社会主义新农村的合理选择。建构 “互强型” 国家与乡村社会 ,从国家或乡镇基层政府的角度来说,就是要转变基层政府职能 ,增强基层政府服务于乡村社会的公共服务能力;从乡村社会的角度来说 ,就是要建构起乡村社会的自主性。转变乡镇基层政府职能 ,增强其公共服务能力 ,首先应该从改革乡镇长的产生方式着手 ,改变其授权方式 ,探索推广乡镇长由乡镇人大选举产生转变为直选产生;建构乡村社会的自主性 ,一方面要继续加强村民自治建设 ,完善村民自治制度 ,另一方面要抓紧建设村民自治组织之外的其他社会组织 ,增强农村社会的自主性。

关键词 ：国家与社会 乡村治理 乡政村治

自2006年国家全面取消农业税始，我国农村开始步入了一个全新时代——“后农业税时代”。“后农业税时代”，国家与乡村社会关系应该是良性互动关系，即“互强型”国家与乡村社会。①怎样建构“互强型”国家与乡村社会？

一、建构“互强型”国家与乡村社会的必要性

改革开放以来，我国乡村治理体制发生了重大变化，即由改革前国家单一管理“政社合一”的人民公社体制转变为政经分开的国家与社会共同治理的“乡政村治”格局：国家的基层政权建在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治。乡镇政权作为国家基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡政村治治理格局，是我国新时期农村治理的基本格局。从国家与社会角度来看，乡政村治治理格局将国家的宏观管理（通过乡镇基层政权）和村民的自主参与（通过村民委员会）结合起来，有利于调动基层政权和村民群众的积极性，有利于农村经济社会发展；乡政村治的治理格局将国家管理与村民自我管理结合起来，有利于基层群众以制度化的方式参与政治生活，体现了当代政治发展的基本趋向，有利于中国农村的民主建设。乡政村治治理格局，实现了国家政权与农村社会的有效结合，是新时期我国农村治理的有效形式。

乡政村治格局虽然带来了农村政治社会发展的重大变化，是一种新型的基层治理形式，但是这种治理格局在实践中也遇到多种多样的困难，其困境主要体现在：乡村关系的矛盾、村委会与村党支部的矛盾、村委会与村民的矛盾等。这些矛盾在很大程度上可以说是国家（主要是乡镇基层政权）与乡村社会的关系没有协调好：要么是乡镇基层政权太强大，乡村自治力量太弱小；要么是乡村社会自行其事，游离于乡镇基层政权之外，不听从乡镇基层政权的指导，甚至是对立起来。怎样摆脱这种困境呢？强国家一强社会或互强型的国家与社会关系应该是新时期摆脱乡政村治格局困境、协调好乡村社会关系的一种合理的选择。

首先，建构“互强型”国家与乡村社会是现代国家与社会关系的必然选择。国家与社会的关系有四种模式：一是强国家一弱社会；二是弱国家一强社会；三是弱国家一弱社会；四是强国家强社会。第一种模式是权威主义国家，即国家主宰、控制社会；第二种模式是传统自由主义模式，即社会对抗国家；第三种模式见诸于中世纪西欧封建制国家和现代不发达政体；第四种模式是肯定国家与社会的共同作用，即国家与社会的良性互动与平衡，这应该是发展中国家现代化和民主化的合理选择。只有构建强国家强社会的关系模式，形成国家与社会的合力，才能实现国家与社会的良性互动。改革前，中国的国家 社会关系是第一种国家 社会关系模式即强国家一弱社会，这种模式对中国的现代化建设来说是不成功的；第二种、第三种模式都与中国的社会主义现代化和民主建设相违背；第四种模式即强国家一强社会应该是中国社会主义现代化和民主建设的合理选择。强国家一强社会模式要求：社会具有相对独立性，多种非国家的社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域，国家行政性联系之外的其他社会联系方式在社会生活的协调过程中发挥较大作用；国家作为社会总体利益的代表在尊重社会及其多种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程，对社会生活进行多种形式的协调、引导，为它们创造适宜的活动环境与条件；建立国家与社会，尤其是多种社会组织之间的协同合作、互相监督的良性瓦动机制。这样，在现代国家与社会背景下建构国家与乡村社会的关系的必然选择，就是要建构“互强型”国家与乡村社会。

其次，建构“互强型”国家与乡村社会是后发型现代化围家的必然选择。我国乡村经济社会的发展离不开整个国家经济社会发展的大背景，这个大背景就是整个国家经济社会发展的现代化。我国是一个发展中国家，我国的现代化是后发外生型的现代化。与西方发达国家早发内生型现代化过程相比，发展中国家的现代化是赶超型现代化，在这种赶超型现代化过程中，国家（政府）起着不可或缺的重要作用，政府不仅是现代化的发动者、组织者，还是现代化的参与者。离开了国家与社会的共同参与，现代化就不可能实现。因此，在建构现代乡村治理结构中，在整个国家经济社会发展现代化的大背景下，没有一个强有力的基层政府的有力支持，我国农村现代化是难以实现的。同样，我国农村现代化也需要有一个强有力的农村社会，没有一个强有力的自主性的农村社会，光靠政府、外力的强力推动，农村现代化也是不可能建成的。只有国家与乡村社会通力合作，我国农村现代化才能早日建成。

最后，建构“互强型”国家与乡村社会是建设社会主义新农村的必然选择。建构“互强型”国家与乡村社会是建设社会主义新农村的大背景下进行的。党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的战略任务，2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村的若干意见》，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，2006年以来，国家大力开展社会主义新农村建设，实施了一系列“工业反哺农业”、“城市支持农村”和“多予少取放活”的支农惠农政策。随着国家一系列新农村建设政策的实施，原有的乡村治理模式必须随之改变，即必须由过去的管理型乡村治理模式向现在的服务型乡村治理模式转变。由于我国新农村建设主要是由政府主导的，其建设任务十分繁重，离开了政府强有力的推动和乡村社会的积极参与，都是不可能顺利进行的，这就必须要有国家与乡村社会的通力合作，一方面，必须有以公共服务为己任的强有力的基础政府为新农村建设提供公共服务，另一方面，还必须强有力的自主性的农村社会的积极参与。因此，建构“互强型”国家与乡村社会是建设社会主义新农村的必然选择。

二、“互强型”国家与乡村社会的建构内容

在现代国家与社会宏观背景下．我们所要建构的“互强型”国家与乡村社会究竟是什么样的国家与乡村社会呢？互强型的国家与社会关系意味着国家力量的增长，即国家权力运作范围的扩大、运作过程的规范化和制度化以及运作水平的提高；意味着社会自主性的增强，即民众政治参与水平的提高，社会对国家的控制力、影响力的扩大，社会组织化水平的提高，社会对国家制约与监督水平的提高，意味着国家与社会相互促进与良性互动。

依据上述现代国家与社会关系，建构“互强型”的国家与乡村社会关系，从国家或乡镇基层政府的角度来说，所谓强国家，并不是万能型的基层政府，而是要转变基层政府职能，实现由大政府向小政府转变、由管理型政府向服务型政府转变，增强基层政府服务于社会主义新农村建设、服务于农村社会的公共服务能力。

自2006年国家全面取消农业税始，标志着我国农村开始步入了一个全新时代——“后农业税时代”。取消农业税在很大程度上减轻了农民负担，为解决长期困扰我国农村发展的问题奠定了坚实的基础，同时，也应该看到，取消农业税也在一定程度上使新农村建设更加直接面对公共权力缺失、农村公共产品供给不足的新局面。而这些大体上都应该是由基础政府提供或通过基层政府实现的。因此，现阶段不是撤掉乡镇一级政府，而是要建构互强型的国家政权与农村社会的关系，加强乡镇政权建设，转变政府职能，精减机构，建构起服务型的乡镇政府。一是稳定现行行政体制，加强乡镇政权建设。现阶段我国正在开展大规模的社会主义新农村建设，新农村建设的任务还十分繁重，在现有的行政主导型体制下，没有一个稳定、有力的乡镇政府是难以进行的。因此，要在稳定现行行政体制下改变现行行政体制下乡镇政权的“权小、责大、能弱”的弊端，合理划分县、乡权限，使乡镇政权能够自主决定辖区内经济和社会事务的管理，使之能够真正承担起提高公共产品和服务的强有力的一级政府。二是转变职能，精简机构，建构服务型政府。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要按照与市场经济相适应的现代政府职能的要求转变乡镇政府职能，在转变职能的基础上精减乡镇机构和人员，以解决乡镇财政供养人员过多、负担过重、“生之者寡、食之者众”的问题，把乡镇政府建成为以服务农村、服务农业、服务农民为主要职能的服务型政府，为农村社会发展提供更多的公共产品和服务。从这种意义上讲，互强型的乡镇政府，应该是能够为农村经济社会发展提供更多公共产品和服务的强有力的乡镇政府，而不是没有转变政府职能的集权的、“压力型”的全能的政府。三是帮助、指导村委会做好村民自治工作。培育乡社会自治能力，也是乡村基层政府的重要任务。-镇政府作为国家在农村基层的代表，有责任和义务帮助、指导村委会做好村民自治工作。帮助、指导村委会做好村民自治工作首先要从民主选举抓起，其次要帮助、指导村民对村委会的权力监督，为村民自治创造良好的环境，此外，还要帮助村级组织做好培育和发展农村民间组织，增强乡村社会自主能力。

建构“互强型”的国家与乡村社会关系，从乡村ff：会的角度来说，就是要建构起乡村社会的自主性。

首先，建构互强型的国家与社会关系，落脚点在于提高农村社会的自主性，完善村民自治。自198C年代初推行村民自治以来，总体来看，农村社会自主性在增强，村民自治的效能在不断显现。但是，也应该看到，村民自治也面临着一些困难。因此要增强农村社会的自主性，还要进一步完善村民自治，提高村民自治水平。一是增强村民民主素质，提高村委会的选举质量。村民自治的重要环节是村委会的选举。一些地方村民自治之所以搞得好，一个很重要的方面就是村委会选举搞得好；而一些地方村民自治搞得不好的重要原因之一，也在于村委会选举没搞好。因此要通过多种途径不断提高村民民主素质：通过发展市场经济和法制建设，培育村民的主体意识、权利意识、平等意识、民主意识，提高他们的参与意识；通过宣传、培训，提高他们对民主选举的认识，逐步熟悉民主的原则、规范和程序；通过民主选举的实践，积累民主经验，提高他们的参与水平。二是整合组织资源，创新“两委”合作途径。村党支部、村委会在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范及权力的影响力等方面，都存在着一定的差异，形成了农村“两委”二元权力结构，导致矛盾不断产生。为解决“两委”矛盾，各地在实践中摸索出一些可行经验，如“两票制”和“一肩挑”。“两票制”是在选举党支部书记和支部成员时，先由有选举权的村民对村内党员投信任票，然后召开村党员大会，由党员对候选人投票选举产生党组织。两票制的实行使得农村基层党组织至少在形式上具备了广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性；“一肩挑”就是村支书与村主任由一人兼任，“两委”其他成员也相互交叉任职，这种“一肩挑”的交叉任职方式有利于解决“两委”矛盾。三是完善村民代表会议制度，拓展村代会功能。《村委会组织法》把村委会设定为“议行合一”机构，以保障村委会的效率。为使村委会能够正确行使权力，实践中出现了村民代表大会制度。应充分发挥村民代表大会在村民自治中行使民主决策、民主管理、民主监督职能，形成村民委员会与村民代表大会各司其职、相互配合、相互制衡、共同治理的村治模式。

其次，提高农民组织化水平，培育和发展乡村民间组织。农村自治化水平不高的一个基本事实是农民组织化水平不高。一家一户的生产经营方式既不利于农民抵抗市场风险，也不利于其政治参与。因此，要提高村民自治的水平和农村自主化的水平，一个很重要的方面就是要大力培养和发展乡村民间组织，提高农民组织化水平。一是大力支持和积极发展农村新型合作经济组织。农村新型合作经济组织是指农民及社会上利益相关各方以及将土地、资金、劳力、技术和管理等生产要素组合形成的从事农业生产、经营或服务的经济组织，包括各种类型的利益共同体、合作社、股份合作组织等合作经济组织。经济合作组织作为农民维护自身利益的重要手段，在农村社会化服务体系中具有不可替代性和在乡村治理体系中起着重要作用。二是鼓励和引导发展农村各种新型服务组织，特别是农产品行业协会的发展，为有效管理农村经济社会事务、完善乡村治理结构开辟新的渠道。三是积极稳妥地探索发展农民协会的路子，把农民组织起来，反映农民的诉求。③通过培育和发展乡村民间组织，既可以提高农民组织化水平，又有利于发挥村民自治的作用，进而有利于国家政权与乡村社会的良性互动。

三、“互强型”国家与乡村社会的建构途径

建构“互强型”国家与乡村社会，从乡镇基层政府角度来说，首先应该从改革乡镇长的产生方式着手，应积极探索推广乡镇长由乡镇人大选举产生转变为直选产生。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡在区委书记张锦明领导下，进行了一场“建国以来头一遭”乡长直选。但此举很快就遭到批评，北京一家法制报纸发表评论，批评步云乡违法了《宪法》关于乡镇长由乡镇人大间接选举，而不是由选民直接选举。其实，在乡村政治社会发展中，只要有利于基层民主建设的探索，就应该允许大胆的试，大胆的闯。在当代中国背景下，乡镇长直选应该是建构“互强型”国家与乡村社会中强国家（基层政府）的有效途径。勿庸违言，我们现在的基层政府就是“强”政府，不过这种强政府不是国家与社会良性互动的强政府，而是一种压力型的只对上负责不对下负责的强政府。在这种“强政府”之下，一些地方基层官员腐败、不作为、乱作为，导致国家惠农政策不断出台的情况下，三农问题却依然严峻、农村矛盾依然突出。之所以如此，根本原因就是乡镇长的授权不在基层群众手中而是由上级任命的。要改变这种只对上负责而不对下负责的基础管理型强政府，建构起国家与社会良性互动的对基层群众负责的基层服务型强政府，就必须改变乡镇长的授权关系，实行乡镇长直选。实行乡镇长直选，在权力来源上，乡镇领导成员由乡镇基层群众选举产生，乡镇领导自然会更多地对群众（选民）负责，就能真正建立起“遵循人民真正意愿的政府，而不是仅以人民名义发号施令的政府”。这样的强政府才能成为为新农村建设、为农村基层群众提供公共服务的政府，也才能形成良性互动的“互强型”国家与乡村社会。“互强型”的强基层政府是对基层群众负责、为基层群众提供强有力服务的强政府。现在我国一些乡镇也正在进行乡镇直选的探索、试点，取得了一定的成效。2007年10月18日，在十七大记者招待会上，中组部副部长欧阳淞在回答记者的提问时说，全国已有300多个乡镇开始了领导班子直选试点。乡镇长直选这种新的乡镇干部产生机制的探索实施，对乡镇政府转变职能，建设服务型基层政府，形成良性互动的“互强型”国家与乡村社会，具有重要的积极意义。

建构“互强型”国家与乡村社会，从乡村社会角度来说，就是要从加强建构农村社会组织人手，增强农村社会的自主性。按照“互强型”国家与乡村社会来建构强乡村社会，我们现在还有很多工作要做。一方面，我们的村民自治还不够完善，有的地方村民自治还没有真正起到应有的作用，另一方面，村民自治组织外的其他社会组织没有很好地组织起来，其作用也没能得到应有的发挥。因此，建构“互强型”国家与乡村社会的强农村社会，应该从以上两个方面人手，即，一方面要继续加强村民自治建设，完善村民自治制度；另一方面要抓紧建设村民自治组织之外的其他社会组织，增强农村社会的自主性。我国农村现在大体上存在三种主要社会组织，即农村党组织、村民自治组织和农村经济合作组织。如果这三种农村社会组织合作得好，农村社会组织的战斗力就强，农村经济社会就有活力，发展就快；反之，如果这三种农村社会组织没有建立起来或者合作得不好，农村经济社会就没有活力，发展就慢。事实上，在一些农村，恰恰是这三种农村社会组织或者没有都建立起来或者都建立了但合作得不好，农村社会呈现为一种弱社会甚至是瘫社会状况。解决好农村社会这种弱社会状况，建立起与国家良性互动的农村社会，增强农村社会的自主性，必须妥善处理好这三种农村社会组织的关系。湖北省襄樊市探索试行的“三位一体”、“三会治事”运行机制，较好地解决了农村三种组织的关系。所谓“三位一体”，就是襄樊广大农村实行村级党组织、村民自治组织和集体经济组织“三位一体”的组织构架，三个组织主要负责人实行“一肩挑”和班子成员交叉任职的组织构架模式；所谓“三会治事”，就是实行重大村务党组织会议议事、村民代表大会定事、村民委员会办事的“三会治事”的运行机制。“三位一体”这种组织构架模式，使村党级组织、村民自治组织和集体经济组织融为一体，党组织提供政治保证、村民自治组织承担发展使命、集体经济组织为党组织和村民自治组织的正常运转给予经济支持，三者相辅相成，相互促进。在“三会治事”工作机制中，党组织实施决策的组织权，确保了要事能议，要事必议；村民代表会议实施决策的表决权，确保了议而能决；村委会负责实施决策的执行权，确保了决而能行。这种运行机制实现了党的领导、依法办事和村民自治的有机结合。④此外，强农村社会还要注重大力培育和发展乡村民间组织，如，农民经济合作组织、社会服务组织、文化娱乐组织和志愿者组织，提高农民组织化程度，增强农村社会的自主性。

注释：

①戴桂斌: 《现代国家与社会:乡政村治的困境与出路》 , 《中国农村研究》 2008 年卷(下) 。

②唐士其: 《 “市民社会” 、 现代国家以及中国的国家与社会的关系》 , 《北京大学学报(哲社版)》 1996 年第 6 期。

③韩冰: 《关于新农村建设中乡村治理问题的思考》 , 《山东师范大学学报》 2006 年第 5 期。

④邢敦杰、 杨少波: 《打牢执政根基 — — — 襄樊创建 “三三制”基层组织建设新模式探访》 ,载于 《襄樊日报》 2009 年 7月 10 日。