一、公众参与中国立法的意义
20 世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的进行，中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展（2）。中国立法越来越重视法律专家的作用，在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩（3）。另一方面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其他机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点（4）。
在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家作主的国家，按理说，是再自然不过的事。
应该指出，制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，一直是中国共产党领导的基本方法。在革命战争年代，中国共产党建立了许多革命根据地，在充分发扬民主的基础上，制定了有关政权组织、土地改革、家庭婚姻、劳动关系等方面的一系列法律（5）。新中国成立后，中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主原则（6）。在制定宪法、婚姻法、兵役法、农业合作社章程等重要法律时，都采取了先公布草案，在较小或较大范围内征求意见，最后由立法机关讨论通过的办法。毛泽东在解放初期制定农业合作社章程时指出：章程还要慢一点，要跟民主人士商量，要采取立法的手续，也许和兵役法一样，先由人民代表常务委员会讨论一下，交给国务院公布征求意见，各地方就可以照那样试办一个时期，到了明年，再交人民代表大会通过。毛泽东把制定1954年宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法。他指出：这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多个的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大各极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。
但是，在当时的情况下，公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一，所处理的社会关系比较简单，在人民内部，在不同部门、地区、行业之间，在政府与人民之间，利益比较单一，下级服从上级，地方服从中央，政府代表人民，为人民服务，远远没有形成现在这样利益多元化的局面。第二，在政府内部分工比较简单，在根据地实行的是精兵简政，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的；在 50、60年代，虽然存在党政分工，立法机关、行政机关和司法机关之间的分工，但国家重大方针政策的决策，立法工作本身，都受到学中央的直接领导，行政权力起着重要的作用。第三，党群关系，干群关系比较简单，人民对党和政府的感情比较淳朴。在这种情况下，立法工作虽然没有像现在这样的严格正规的程序，公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情（7）。
70年代末、80年代初以来，中国社会的情况发生了很大的变化，如果说50、60年代社会关系比较简单，法律所调整的主要是诸如家庭婚姻关系，对国民经济的计划、分配与监督，对反革命分子和其他严重犯罪分子的制裁，而且大量的关系不通过法律，而通过其他社会调控的手段，党的政策宣传，思想道德觉悟，当事人所在的单位领导的规劝或居民委员会的调解就已经把问题解决了，即使是犯罪分子，把他们置于群众的监督之下，也是最好的监督和改造办法；那么今天所出现的社会关系的复杂性程度比50、60年代大得多。首先，经济体制的改革带来了利益的多元化，在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成分，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了，在国家与企业之间，不同所有制的企业之间，企业的不同所有者之间，企业的所有者与经营者之间，企业的雇主与雇员之间，企业的管理者与工人之间，存在着大量的、多种多样的经济关系，处理这些关系，必须兼顾各种利益。其次，在政治领域，虽然毛泽东提出的并由周恩来身体力行的“为人民服务”的宗旨一直是党和政府工作的基本原则，但随着利益的多元化，随着在一些干部中“化为私”、“权钱交易”的现象愈演愈烈，人民不再把他们视为“人民的公仆”，而把他们看作是与人民有着不同利益的特殊的利益集团，如何使政府的权力既为人民服务，又不滥用；既高效合理地运转，又受到人民的有效监督，已经成为建立一个民主、有效率的社会所面临的复杂问题。第三，在社会生活领域，随着科学技术的发展，在环境保护、城市管理]交通安全、食品卫生、产品责任、建筑质量、知识产权、犯罪及其防范等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，普通百姓没有受过专门误码练，“只能说外行话”，很难对其中的问题提出有针对性的意见（8）。所有这些似乎都表明，随着社会关系的复杂化和科学技术的发展，似乎公众参与的范围变窄了。
不错，立法向着专业化和正规化的方向发展，是社会关系复杂化的社会分工的必然要求，但这并不表明现代社会是什么“专家统治”或“精英统治”的社会，人民群众只能在专家所设计的法律面前“俯首称臣”。这是因为：第一，专家必须依靠群众，立法是一件非常实际的事，它不是专家把自己关在书斋中就能完成的，历史上和现实中这类例子并不乏见。60、 70年代，美国和法国都曾把法律专家派到第三世界国家，援助那里的立法。这些专家本人的学识都是一流的，他们宣称，由他们起草的《埃塞俄比亚民法典》在技术上超过了拿破仑民法典，而《秘鲁商法典》则超过了美国统一商法典（9）。尽管这些起草的法典，在技术上是高超的，但实践证明，它们并不适合这些国家的国情。法律的好坏只从法律本身是无法得到正确的答案的，只有适合实际情况的法律才是好的法律。而要了解实际情况，必须依靠群众（10）。这方面的另一个例证是，在评价我国近年来的法制建设时，我们经常会听到这样一种说法：“立法取得了很大的成就，而执法情况则相当严峻。”但问题同样是，怎么评价立法的好坏？一种执行情况相当严峻的立法，能说它取得了“很大的成就”吗？有人会说：“立法本身是好的，只是执行机制和人们的法律意识不高。”问题在于，立法者在制定法律时，难道不应该考虑执行机制和人的法律意识吗？难道法律的好坏仅凭立法本身，或别的国家的类似立法就能判断吗（11）？第二，随着法律调整的社会关系的复杂化，群众并没有因此而不参与到这些社会关系中去，相反，许多群众往往成为这类关系的受害者，像环境污染、产品责任、交通事故案件，都大量地涉及普通老百姓，如何处理这类案件，如何确定合理的赔偿标准，决不能脱离人民群众；第三，当然，随着社会分工的发展，群众参与的形式也会发生变化，许多社会关系，往往不是、也不可能是所有的居民都参与，而只是一部分居民参与，或只参与其中的一部分，这样在进行某项立法草案的公众意见的调查时，不必追求所有居民的普遍参与，而应实事求是，有重点地对主要涉及的居民和单位的意见进行搜集。因此，社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛的参与的本质。
二、公众参与在中加立法程序中的作用
按照中国宪法和其他有关法律，中国全国人民代表大会及其常务委员会立法的程序包括：第一，法律案的提出，即享有法定权限的国家机关和个人向全国人大或全国人大常委会提出关于制定、修改、废止某项法律的建议；第二，法律案的审议，即全国人大或全国人大常委会对已经列入议程的法律案正式进行审查、讨论；第三，法律案的通过，即全国人大或全国人大常委会对经过审议的法律案件正式表示同意与否的活动；第四，法律的公布，即全国人大或全国人大常委会将已经通过的法律用法定的形式公之于众。
关于审议法律草案，第九届全国人大常委会第二次会议决定，审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改的基础上再做审议，如果意见不大，即付表决。按照人大常委会议事规则的规定，有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，有的一审就可以通过。对一些内容比较单一、分歧又不大的法律案，也可以二审通过，不必强求一致（12）。
公众参与在我国立法程序中具有重要的作用。首先，在法律草案的准备阶段，有立法提案权的国家机关，如全国人大常委会或国务院，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，起草小组根据这些意见对法律草案加以修改，然后再拿到下面去讨论，征求意见，几上几下，最后才可能形成向立法机关提出的正式法律草案；其次，在法律草案的审议阶段，更要广泛听取各方面的意见，特别是听取全国人大代表的意见，充分发挥全国人大代表在立法过程中的作用（13）。而一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，在制定过程中应当公布于众，广泛征求意见。
三、全民讨论：中国公众参与立法的主要形式
事关全国人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。采取全民讨论这种形式自1982年以来共有8次，它们包括宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法。除此之外，还包括第九届全国人民代表大会党务委员会正在讨论的土地管理法修订草案和村民委员会组织法修订草案。下面我们以其中几部法律制定的过程为例，阐述全民讨论这种形式的特点。
1982年宪法。在通过之前，1982年4月26日全国人民代表大会常务委员会专门发布《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，并提出要求：“公布中华人民共和国宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。全国各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企事业组织和街道、农村社队等基层单位，在1982年5月至8月期间，安排必要时间，组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》，提出修改意见，并诸级上报……由宪法修改委员会根据所提意见对《中华人民共和国宪法修改草案》做进一步修改后，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。”（14）根据宪法修改委员会副主任委员彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，“这次全民讨论的规模之大，参加人数之多，影响之广，足以表明全国工人，农民，知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”“全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了多次修改。许多重要的合理的意见都得到了采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定做了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见虽然是好的，但实施的条件不具备，经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”（15）
中华人民共和国香港特别行政区基本法。1989年2月21日全国人大常委会发布《关于公布〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉的决议》，决定“自公布之日起至1989年7月底在香港和全国其他地区广泛征求意见。”它具体规定了对不同地区征求意见的程序，“香港基本法起草委员会负责征求香港各界人士和中央各部门、各政党、各人民团体的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见，并将意见汇总，于1989年8月中旬以前报香港基本法起草委员会；各界人士也可将意见寄送香港基本法起草委员会秘书处。”（16）为了更充分地征求公众的意见，1989年9月4日根据香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞建议，全国人民代表大会常务委员会又发布《关于将〈香港特别行政区基本法（草案）〉的征求意见的时间延长至10月底止的决议》（17）。
中华人民共和国全民所有制工业企业法。这部法律1979年10月由国家经委开始起草，经过广泛征求各方面的意见，反复修改，于1985年1月由国务院提请全国人大常委会审议。之后，又经几次修改，于1988年1月全国人民代表大会常委会办公厅发布《关于公布工业企业法（草案）征求意见的通知》，将全民所有制的工业企业法草案（1988年1月9日稿）在全国各大报全文刊载。在全国范围内征求意见。在讨论的过程中，各地人大常委会和人民政府召开了各种类型的座谈会，征求了各方面的意见（18）。全国人大常委会法工委、国家经委和国家体改委联合召开了六次座谈会，听取了企业领导干部，有关部门和经济界、法律界专家的意见。1988年3月六届全国人大常委会第二十五次会议审议了修改后的草案后，决定提交七届全国人大第一次会议审议。1988年4月七届全国人大第一次会议通过（19）。
中华人民共和国行政诉讼法。该法律草案是全国人大常委会法制工作委员会组织法律专家起草的。经过征求各级法院、检察院、地方、部门和法律专家的意见，于1988年11月提请七届人大常委会第四次会议审议。这次会议决定，将草案全文公布，在全国范围内征求意见。共收到法院、检察院、地方、部门的意见130多份，公民直接寄来的意见300多份。全国人大法律委员会，内务司法委员会，全国人大常委会法制工作委员会联合召开四次座谈会，并召开了有法院、检察院、地方、部门和法律专家80多人参加的专门会议，对草案诸条进行了讨论修改。经1989年2 月七届全国人大常委会第六次会议再次审议，决定提请七届全国人大第二次会议审议。1989年4月经七届全国人大第二次会议审议通过（20）。
中华人民共和国土地管理法。1998年4月29日李鹏委员长在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上指出，土地管理法修订草案，是一个关系农业基础地位，关系9亿农民的切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案（21）。因此，这次会议决定将这个法律草案予以公布，在全国范围内征求意见，并于 6月1日前，将各地意见汇总。在一个半月的时间里，31个省、自治区、直辖市全部反馈了意见，47个中央有关部门提出了意见或建议，全国人大法工委收到人民来信611封（22）。《法制日报》为此专门刊登了3次讨论意见和建议，在6月26日举行的第三次会议上，鉴于土地管理法的修订，涉及面广，意义重大，决定待进一步修改后，再提交以后的常委会会议审议通过（23）。
中华人民共和国村民委员会组织法。1998年6 月26日全国人大常委会办公厅公布《〈中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）〉征求意见的通知》，提出“《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》是一部关系9亿农民基层民主制度建设的重要法律草案，全国人大常委会决定全文公布该草案，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。”该通知指出，特别注意征求村民委员会、农村集体经济组织和农民群众的意见。该通知规定，由全国人大法律委员会、内务司法委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会，征求各有关部门、法律专家和各方面人士的意见；各界人士可以将意见寄送省、自治区、直辖市和人大常委会，也可以将意见直接寄送人大常委会法制工作委员会。该通知要求：“请中央和省级报刊、广播电台、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国村民委员会组织法》（修订草案）的文章，并报道讨论情况和意见”（24）。
综上所述，中国立法采取全民讨论这种形式的特点是：第一，从内容看，该立法草案事关全国人民的切身利益，有重大影响（25）；第二，从程序看，全民讨论的立法草案，往往首先由法律起草机关拟订法律草案，经全国人大常委会决定，公布法律草案，在全国范围内征求意见，然后法律起草部门再根据这些意见对法律草案加以修改，最后提交立法部门讨论通过；第三，征求意见的方式，主要包括两种：一是，自上而下，即由全国人大常委会，专门委员会或国务院有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议；二是，自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给有关部门。
四、公众参与立法的制度化、法律化
公众参与立法是立法发扬人民民主的过程。为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这是中国人民通过“文化大革命”的惨痛经历所得出的最宝贵的经验教训。因此，如何使公众参与立法制度化、法律化，在某种意义上是使公众参与不徒于形式，保证立法民主化的关键所在。
我国立法采取全民讨论的毕竟是少数。通常的做法是，立法起草部门将草案在有关的不同部门、不同地区征求意见，然后对这些意见加以讨论、研究，再对立法草案加以修改，然后再征求意见，几上几下，最后形成比较一致的意见，提交立法机构审议、通过。但立法贯彻群众路线，并不等于群众直接立法。人民群众通过人民代表大会行使管理国家的权力，同时，人民群众又是划分为不同的利益集团的，有不同的利益。立法者的责任就在于对不同的利益加以取舍、平衡和协调，使立法反映大多数人的最大利益。
实际上，在我国立法过程中经常遇到的就是不同利益之间的矛盾和协调问题。下面我们以制定《行政诉讼法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》过程中所发生的争论为例，研究中国立法过程中处理不同利益之间矛盾的实际做法。
个案1 审理行政案件是否以规章为依据，是否都要先经过行政复议的争论。在制定行政诉讼法的过程中，曾经发生过关于审理行政案件是否以行政机关制定的规章为依据和行政案件向法院起诉是否都要先经过行政复议的争论。一种意见认为，规章应该作为法院审理的依据。目前行政机关的许多行政行为是依照规章进行的，如果不把规章作为法院审理案件的依据，就不能保证行政部门行使职权。另一种意见则认为，规章的情况比较复杂，有的规章制定的程序不严格，没有经过专门的机构审议；有的规章之间有矛盾；有的规章超越了行政部门的职权，成为一些部门乱罚款，乱收费乱摊派的根据，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。目前，我国法院对规章又没有司法审查权，规章是否与法律、法规有抵触，由谁来认定？在这种情况下，把规章作为审理案件的依据，是有问题的。此项争论实际反映了不同的利益群体对行政机关制定的规章的地位以及它们在行政诉讼中的地位的分歧。在审议的过程中，法律委员会采纳了后一种意见。七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第53条规定，人民法院审理行政案件、参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章以及地方人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章（26）。
向法院起诉是否都要先经过行政复议，是制定行政诉讼法过程中的另一个较大的争论。一种意见认为，应当先经过行政复议，其理由是：（1）这样做，便于上级对下级的监督，便于行政机关充分运用行政专业知识；（2）程序较为简便，上级机关复议可以改变原决定，由行政机关自己纠正，宜于解决问题，而法院审理行政案件，只能撤销，一般没有变更权，在撤销之后，还得由行政机关处理；（3）这样做，大部分问题可以在行政复议中得到解决，可以减轻法院的压力。另一种意见认为，行政诉讼法的立法目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此，应当尊重当事人的意愿，由他们选择，是向行政机关的上级机关申请复议还是直接向法院起诉。这样有利于维护当事人的诉讼权利，同时还有个便民问题。在有的情况下，当事人向行政机关的上级机关申请复议，需要往返较长的路程，旅费、食、宿可能需要相当多的花费。这里的争论实际上涉及到行政机关在行政诉讼中是否具有特殊地位的问题。法律委员会采纳了后一种意见，《行政诉讼法》第37条规定，向法院起诉，当事人既可以先经行政复议，对复议不服的，再向法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
个案2 关于商品购销中是否允许给予或接受回扣的争论。1993年6月下旬，全国人大法律委员会、全国人大法工委将《反不正当竞争法》草案引发给各省、自治区、直辖市和沿海开放城市的人大及中央有关部门，征求意见。其中的一个主要争论是商品购销中是否允许给予或接受回扣。这里涉及的实际是购销双方，以及购销双方所代表的单位及国家和社会利益之间的矛盾。草案第14条规定：“经营者不得以金钱、物品或者其他利益为诱饵，推销商品；但是按照商业惯例采取优惠措施推销商品的除外。”有些常委委员和地方、部门、企业认为，上述规定中的“按照商业惯例采取优惠措施推销商品”比较含混，是否把给予回扣也包括在“商业惯例”之中而应加以肯定？回扣是当前突出的不正当竞争行为。现在给予、收受回扣之风愈演愈烈，对人们的腐蚀很大，受损害的是国家和人民。建议本法明确规定禁止回扣，并将回扣与折扣、佣金加以区别。有的同志认为，采用回扣方式推销商品是商业惯例，不能一概否定。有的同志认为，回扣是经营活动中的正常现象，法律应当允许回扣，但回扣应当归企业所有。《反不正当竞争法》起草小组综全了上述意见，将这一条修改为：“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给与对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者人上人在账外暗中收受回扣的，以受贿论处。”“经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金，必须如实入账。接受折扣、佣金的经营者必须如实入账。”（《反不正当竞争法》第18 条）（27）
个案3 关于商品质量有问题由谁负责赔偿的争论。这是1993年制定《消费者权益保护法》时的一个主要争论。1993年9月9日、13日，全国人大法律委员会和全国人大法工委分别邀请有关部门和法律专家、部分在京企业和一些投诉的消费者，征求对《消费者权益保护法》草案的意见。对于由谁负责赔偿有质量问题的商品问题，在消费者、商品销售者和生产者之间有很有相同的意见。消费者反映，购买的商品有质量问题找谁谁都不负责。找商店，商店说质量问题找厂家；找厂家，远在千里，怎么去找？有的提出，购买的商品有质量问题，生产商品的企业同别的企业合并了，新合并的企业说不负责任。商家则抱怨，因商品质量出现问题，在包修、包换、包退的关系上，应强调先修。现在有些消费者，就是不愿修，使“三包”变成了“二包”。对于退、换回来的商品，我们也不好处理，大部分只好退给生产厂家，使销售者和生产者产生矛盾。这样不利于发挥商品的使用价值，造成国家资产的浪费。而厂家则提出，目前因退换商品而造成的损失基本都转嫁到生产者身上，现在生产者求助于销售者，随着社会主义市场经济的建立，将来商业也要承担损失。因商品质量出现问题，应当区分生产者和销售者的责任，使生产者和销售者分担风险。《消费者权益保护法》根据上述意见，做了以下规定：“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿（《消费者权益保护法》第35条第一款第二项）这就是说，购买的商品如果有质量问题，消费者可以向销售者要求赔偿，销售者不得拒绝、不得推诿。销售者负责赔偿之后，如果属于生产厂家或者供货者的责任，再由销售者找生产厂家或者供货者追偿（28）。
我国采取的制定立法草案征求意见的作法的优点是：第一，它不是建立在书斋里，而是建立在各部门、各地区已有的调整规则的基础上，便于从实践当中总结经验教训；第二，较好地贯彻了“领导与群众相结合”的方法；第三，能够较好地利用长期以来形成的从中央到地方，从党内到党外的组织系统，使对立法草案的反馈意见较为全面、系统、可靠。多年的实践表明，这种方法是行之有效的，是有中国特色的公众参与立法的好办法。
但是，也应该看到，随着社会关系的复杂化和利益的多元化，这种征求意见的作法也显示出局限性。它主要表现在缺乏程序保障和透明度。实际上，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着起草者以及调查对象的分配者自身的利益。如果不是视而不见，在中央与地方，各个部门与行业之间，都有着各自不同的利益。所谓“地方保护主义”，“部门保护主义”就是这样形成的。否则，就不会出现由海关起草的将走私罚没款作为海关人员提留合法收入的立法。鉴于上述情况，借鉴国外经验，本人认为：
第一，在立法过程中应充分发挥不同利益集团的作用。在现实生活中，各个生活领域实际上都存在着不同的利益集团。比如，行政诉讼案件中的行政机关和行政相对人；企业中的企业家和工会；破产案件中的企业、国家主管部门、银行、破产企业的债权人；消费者权益保护案件中的消费者、销售者和生产者；涉及到妇女平等权利案件中的妇女、用工单位或招生意；劳动争议案件中的劳资双方以及劳动管理部门；粮食销售案件中的粮食销售者、购买者（包括国有粮食收购部门、个体粮食贩子）；交通事故案件中的交通事故肇事者和受害者、交通管理部门、道路管理与规划部门等等。这些利益群体除了有共同利益这外，还有着自己特殊的利益。实际上，我国已经形成了不少反映这些利益的特殊社会团体，如工会、妇联、个体工商业者协会、企业家协会、消费者权益保护协会等等。在立法过程中，除了应发挥立法部门的积极性之外，更应发挥这些社会团体、社会组织和积极性。现在的问题是，应该把立法调研中相当一些任务放在这些利益集团身上，由它们聘请有关问题的专家和法律专家，在对该问题进行有科学根据的社会调研并提供有说服力的报告的基础上，提出自己的意见和建议。
第二，使对立法草案征求意见的做法制度化，建立立法听证会制度。立法听证会由立法机关主持，代表有关利益集团的社会组织和国家机关参加，它们提出意见和建议，在对他们的意见和建议进行充分阐述和公开辩论的基础上，立法起草机构对法律草案进行修改，重要的法律草案可以举行第二、第三次听证会，然后再拿到立法机关讨论通过。举行立法听证会，一方面增加了立法的透明度，使对立法草案的不同意见，来自不同利益集团的不同观点，摆在桌面上；另一方面也使立法者能够有一个公开的场合更好地了解他们准备投票的立法草案的背景（29）。
当然，像某些西方国家的院外游说集团和立法听证会制度一样，在中国要建立相关的利益集团和立法听证会制度，既会带来好处，也有一些不可避免的弊端。一些学者认为，西方一些国家建立的院外游说集团和立法听证会制度的优点主要包括：（1）便于立法机关发现事实；（2）充分听取各方面的意见，反映民意，防止立法的偏颇，从而保证立法的合理可行；（3）是立法者衡量相互矛盾的不同利益得失的手段；（4）使法案能够充分的审查和讨论，逐步协调各种不同的利益关系，从而使法案的内容为大多数人所接受；（5）对于不宜在立法机关通过的法案，通过立法听证会，使法案束之高阁，避免正面否决的困难。而其弊端则在于：不同的院外游说集团具有不同的实力，而这一点又是与它们的经济、政治地位直接相关的，实力相对弱的一方会处于不利的地位；院外游说集团，为了使有利于自己的立法草案获得通过，往往使用金钱贿赂等非法手段；立法听证会会提供不正确的立法信息；立法听证会取得的证言可能不具代表性，不能反映民意；立法听证会可能充满了偏见；立法听证会有时不过是演戏（30）。但是，也应该看到，中国的社会政治制度不同于西方，中国是共产党领导下的社会主义国家，各种社会团体和社会组织虽然具有自己代表的特殊利益，但又有它们的共同利益，都拥护中国共产党的领导。而共产党作为全国各族人民共同利益的代表者，通过各种不同利益群体的积极参与，则能够更好地实现其领导作用。总之，中国在立法中发挥不同利益集团的作用，建立立法听证会制度，应该发挥自己的优势，综合考虑其中的利弊得失，考虑社会稳定的因素，一步一个脚印地走，就一定能创造出一条有中国特色的、有制度化保证的、公众参与立法的好形式。
