美国的文官制度是在终结政党分肥制的过程中产生的，它的实践形态可以追溯到1883年彭德尔顿法案的通过，其理论前提则是威尔逊1887年发表的《行政之研究》一文中提出的政治与行政二分原则。在文官制度确立之后，高级文官已经是以一种现实的形态出现了。但一般认为，高级文官制度是在1978年卡特政府的文官制度改革中设立的，目的是要打破此前文官制度的功绩制弊病，通过引入市场化手段并采取弹性化管理方式，造就一支素质高、能力强的高级文官队伍，从而提升联邦政府的回应性。

美国高级文官制度的产生经历了一个较长的酝酿期。早在1937年，布朗诺委员会就提出加强总统权力的动议。两届胡佛委员会先后提出要将权力集中于行政首脑，尤其是第二届胡佛委员会在1955年提议，要通过建立高级文官制度将官僚置于总统的控制之下。尼克松总统在任职期间也提出了改革文官制度的建议，并于1971年向国会提交了关于建立联邦高级文官体系的法案（TheFederalExecutiveService）。但由于种种原因，这些改革提议并没有获得成功，直到1977年卡特政府联邦人事管理项目的开展才促成了高级文官制度的建立。

与前几任总统相比，卡特更加重视高级文官制度改革，在总统竞选和上任后多次表达要进行文官制度改革的强烈愿望，并把它看成是联邦政府重组的核心内容。他指派联邦管理预算局主任威尔佛德（HarrisonWellford）研究联邦机构的组织和运作，在威尔佛德1977年提交的报告中，联邦机构被描绘成傲慢的、臃肿的和没有效率的体制。针对这种情况，卡特总统在1977年5月创建了由文官委员会和联邦管理预算局共同领导的“联邦人事管理计划”，由时任文官委员会主任的卡姆贝尔（Campbell）任这一计划的主任，时任管理预算局副主任的格兰奎斯特（WayneGran2quist）任委员会副主任，执行主任是因克（DwightInk）。

建立“联邦人事管理计划”的目的是“对联邦人事管理的法律、原则、政策、过程和组织进行全方位的评估”[4]（P21）。在实际工作中，这一目标具体被分派给9个任务小组来完成，内容涵盖了联邦人事管理的录用、薪酬、劳资关系等方面。其中，第2组专门致力于研究高级文官问题，这个小组所提出的长达60页的研究报告成为1978年高级文官制度的原型。在这9个任务小组研究的基础上，产生了“联邦人事管理计划”的最后报告。

“联邦人事管理计划”的最终报告将第2组的提议分解为14条更加具体的建议，并在1977年12月提交给白宫。卡特政府接受了这一报告，并在国会批准的基础上，于1978年正式创建了高级文官制度。

“联邦人事管理计划”的报告指出，现行有关高级文官的管理政策在“建立一个有效的、高效的和平等的公共行政”方面是失败的，主要存在以下问题：（1）国会和总统都没能有效地控制高级职位的数量。（2）高级职位的数量与现实需要缺乏联系，并且高级文官系统不能快速适应变化。（3）雇佣机构繁多，要求条件各异，导致承担同等责任的个人在受雇和付酬上不一致。（4）管理经验不足或者几乎没有什么管理经验的人被安排掌管数亿美元的联邦项目和监管成百上千的员工。（5）普通文官中高级别人员要想往上发展，就得放弃对文官职业的保护这一权利。（6）在政权更迭时，许多联邦机构的工作仅处在最低的维持状态。新举措很少，运行中的项目也在放缓。（7）新一届政府急于挑选自己人来填补重要执行官职位的空缺，但对在位者进行重新安排非常困难，这是由文官职业受到法律保护和制度缺乏弹性所造成的。（8）一些占据重要高级职位的人表现不佳，部分原因是他们无法达到这些职位的要求，部分原因是缺乏激励机制，对他们的工作岗位很难进行调整。（9）近年来高级行政人员报酬方面的问题突出，长期以来他们的工资增长被冻结，而私营部门的工资和生活费用都在提高。（10）当前建立和填补一个高级职位是花时间和无效的。（11）少数群体和妇女被排斥于最高管理层之外。[5]

针对这些问题，第2小组咨询了400余个团体以及200多名高级文官的意见，并综合考虑了两个不同的模型，一个是私营部门模型，即在企业中上级能自由地对高层管理人员予以派遣、付酬和解雇；另一个是欧洲高级文官模型，其特征是职业终身制、职位在人和高度组织化的职业阶梯系统。在这个基础上，第2小组提议要建立一个全新的高级文官制度，而不是修正现有制度，以寻求“在给联邦机构首脑人事任免的弹性和对公务员提供职业保护之间的平衡”。[6]

这个全新的高级文官制度应当按照下述原则来建立。（1）从范围上看，高级文官应当包括联邦文官序列中16至18级中的所有职位，以及中央情报局、田纳西管理局等在内的特别机构的执行阶层（executivelevel）的四、五两级职位。（2）从任职方式看，应当包括常任高级文官和非常任高级文官两类，前者需要通过竞争性考试，而后者则直接由总统或者机构首脑任命。非常任高级文官的数量占总体比例不超过15%。（3）从职位构成来看，应当划分为常任管理职位（careermanage2rialservice）和非常任管理职位（noncareerman2agerialservice）,前者仅限于常任高级文官，而后者对所有高级文官开放。一些特定职位，尤其是涉及监管和检查、合同和许可、调查和安全等方面的职位将被认定为“常任文官专属”职位，即仅限于常任文官担任。剩余职位，大约占职位总数的50%至70%,是非常任管理职位，向所有高级文官开放。（4）从享有的权利来看，担任常任管理职位的人将享有保留文官职位的权利，如果出于某种需要或者是因为业绩较差而被调动，可以在高级文官职位内部进行调动，并且工资不低于在职时的85%;符合条件的，还可以办理退休手续。在常任高级文官任命的120天之内不得实行非自愿的调动，并且在最初6个月内不得进行绩效评估。

第2小组还特别指出，在高级执行官制度中应普遍采取职位在人的分类体系，分为A、B、C三级。为了避免失去控制的级别提升，第2任务小组建议将A、B、C三级的人数分别限制为8%、37%、55%。坚持禁止资历原则，工资报酬将根据个人和组织的年度业绩确定，绩效突出者有望获得高达基本工资20%的奖金。此外，额外受益和激励将提高这些职位的吸引力。要求每个人都参加培训。

高级文官制度正式确立的标志是1978年《文官改革法案》，但是，高级文官制度并不仅限于该法案中所确立的内容，在很大程度上，《文官改革法案》所确定的仅是高级文官制度的一个总则。随着实践的发展，高级文官制度的体系日渐丰富和完善，它还包括联邦政府后来颁布的一系列有关高级文官制度的法律和条例，如对高级文官绩效考评进行完善的各项条例规章，对高级文官的任职能力资格进行的修订等。从内容上看，高级文官制度包括了高级文官的管理体制、录用、培训、考核、任免和升降、薪酬待遇、权利和义务等方面，主要有：

第一，建立一个新的挑选、发展和管理联邦高级文官的人事管理体制。《文官改革法案》废除了文官委员会，创设了两个新机构，联邦人事管理办公室和功绩制保护委员会，将原来文官委员会的管理职能和监督职能分别赋予这两个机构。

第二，确立高级文官的范围。除了总统允许的特例之外，将联邦所有机构的高级职位纳入高级文官的覆盖范围之内，这些高级职位包括原有文官序列16至18级和执行序列四、五级中的职位。

第三，要求每个人在担任高级文官职位之前证明自己的管理才能。各联邦机构在招募和管理过程中享有很大的管理自主权和弹性。

第四，对高级文官职位进行分类。依据职位是否需要保持党派中立，其职责是否需要涉及主要的政策制定，将高级文官职位划分为常任文官专属职位和通用职位。

第五，从依职位定级别转向依人定级别。加大高级文官的流动力度。

第六，废除功绩制保护、士兵优先原则和资历制。对所有高级文官进行绩效考核，并以此作为个人升迁、工资、休假、辞退的基础。

第七，保护常任高级文官的权利。这包括保护他们免受反复无常的、不合适的调动及非法的歧视行为，对政治任命高级文官的数量进行立法限制，防止渐进的政治化倾向。