摘 要:当前中国农民已经高度分化,其中最值得关注的农村人群是那些仍然在从事农业生产的耕者。仍然从事农业生产且同时也是村社集体成员的耕者,往往也是农村中的弱势群体。给农民更大的土地权力的后果,往往是给了农村强势群体权力,而对农村弱势群体不利,且可能使耕者的耕种更加不便。要做到“耕者有其田”,就需要给村社集体一定程度的调整土地利益分配的权力。
关键词:耕者;农民;弱势群体;土地
中共十七届三中全会前后,境内外媒体掀起土地私有化的巨大声潮,其中非常重要的一个论证是,农民是弱势群体,应该给农民更大的土地权力。学界关于中国土地制度向何处去,也有激烈的争论。主张土地私有化的学者主要是海外华人学者,代表性人物如杨小凯、文贯中、陈志武等人,这些学者大多在西方发达国家的名牌大学获得教职,具有一定的学术影响力。与海外华人学者无所顾忌不同,国内众多主张土地私有化的学者,虽然在私下发言时明确认为土地应该私有化,但在公开发表文章时要含蓄得多,他们一般不讲土地私有化,而讲“永佃制”或“给农民更大的土地权利”,这样讲的原因主要是受制于《中华人民共和国宪法》规定,即土地属于国家或集体所有,不允许土地私有制。但正如姚洋说的一样,“完全私有不一定非得是法律意义上的,而只要是实际意义上的。国内有所讨论的永佃制便可以被认为是一种实际意义上的完全私有”①。与主张土地私有化的学者相反,国内部分学者认为应该强化土地的集体所有,代表性人物如温铁军、潘维、曹锦清和李昌平等②。
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》被不同立场和观点的学者作了方向不同的解释。一方面,《决定》强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,这被某些学者解释为中央试图搞土地“永佃制”,中国农村土地制度将要大变;另一方面,《决定》同时强调“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持”,强调“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质”,这被另外一些学者解释为中央决心继续保持农村土地制度不变。
关于土地制度应该向何处去的争论,往往涉及两个方面:一是如何提高农业的效率;一是如何保护作为弱势群体的农民的利益。从中国目前的发展态势看,在未来相当长的一个时期,中国农村的小农经营状况会继续维持,仍然从事农业生产且同时也是村社集体成员的耕者,往往也是农村中的弱势群体。本文即是从耕者和农村弱势群体两个角度来讨论土地制度走向的。
我们可以设想两种颇有差异的农地制度安排,然后来讨论在这两种不同的制度安排下面,土地利益相关各方的行为模式以及由此引起的后果。这两种设想的农地制度,一种是具体承包关系长久不变的农地制度,其极端方向即农地私有化方案;另外一种是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这样一种农地制度的极端方向是土地比较彻底的村社集体所有。
一、土地利益的两个相关方:所有者与耕者
如果对土地利益各方进行分解,我们可以依据他们与土地的具体关系,而划分出土地的耕者与所有者两类。所谓耕者,就是耕种土地的人,耕种土地的人并非一定是土地的所有人,比如,在村社集体所有制下面,承包土地的农民是耕者,而村社集体是所有者。这个集体所有者与私人所有者不同的是,它是村社集体所有成员的所有,虽然作为村社集体代表的村社干部可能会凭借代理者身份来谋取私利,但这种谋取私利行为被定性为非法的,且可以通过一定的制度安排(比如强化村社民主、定期公开财务)来遏止。土地流转则进一步使耕者进一步复杂化。中央文件提倡土地以“转包、出租、互换、转让或其他方式流转”,并未规定土地只能在本村内流转,所以外来农户或农业公司也可以通过流转土地来经营土地,成为该土地的耕者。
虽然名义上村社集体是土地的所有者,但随着中央政策和相关法律越来越强调农户的土地权力,土地具体承包关系越来越稳定时,承包集体土地的农户就可以向外流转土地,从而具有了土地所有者所特有的收租人的权力。更进一步,随着农业税取消,村社集体向承包土地农户收取的“三提”取消,村社集体作为土地所有者的权利越来越小,承包土地的农户越来越具有土地的所有者的性质了。
我们可以设想以下几种理想情况:
1·村社集体作为所有者,具有完全的土地所有者权力,这时村社集体可以将土地承包给村民,也可以将集体土地出租给非本集体成员的外来者(个人或公司)。土地的所有者是村社集体,土地承包人是耕者。一般情况下,承包人不会也不能将承包的土地再转租出去,以获取高额的承包费或租金。集体所获土地收益在村社成员中分配。
2·村社集体是土地所有者,但并不具有完全的土地权力,因为法律规定,集体土地必须承包给农户经营,且必须少留机动地。这个时候,土地的承包人就可能不再是耕者,因为只要是村社成员,都有权获得承包地,而有些村社成员可能已经进城务工经商,且在土地出租可以得到较上缴村集体的承包费更高收益的情况下,作为村社集体成员的农户会当然地选择要地然后将自己的土地再转包出来,以获取差价。这种情况下村社集体从承包人那里获得的承包费(土地收益)仍在全体村社成员中分配。
3·村社集体只是名义上的土地所有者,承包土地的农户可以相当自由地处理自己的土地,这样所有村社集体成员都有要地积极性,因为他们既可以当耕者,也可以将土地出租。这样,因为村社集体只是名义上的所有者,就不能自由决定收取多少土地承包费;不再被允许收取任何土地承包费,也就不会获得任何土地收益,因此不可能向村社成员分配土地利益。
假若土地的最终收益是固定不变的,以上三种土地制度安排,仅仅是改变了土地收益在村社成员之间的分配方式,三种制度安排的效果是殊途同归。不过,事实上,三种土地制度安排,不仅土地的最终收益是不相同的,而且土地的受益人安排也会大不相同。我们来设想一个有1000人和2000亩土地的村社集体,在采取以上三种制度时的实践逻辑。
1·村社集体具有完全土地权力的制度安排
在这样一种安排下面,村社集体若追求利益最大化,就可以将2000亩土地以高价竞标的形式租出去,获取最高租金,比如,每亩地的租金为300元, 2000亩地的总租金为60万元,由全村1000人平分每人得600元。在这样一种高价竞标的情况下,村民所获耕种土地的数量可能会极不平衡,且村社以外成员也可能进村竞标,从而成为土地的耕者。
2·村社集体具有土地所有权,但村民具有土地的承包权,即村社集体的土地必须按人均承包给村社成员
在这样一种制度安排下面,村社集体只能追求有限的利益,比如每亩可以收取且只能收取100元承包费(“三提”), 2000亩土地可以收20万元承包费。村民平均地获得承包土地。若村民自己不种地而要将土地流转出去,其年租金应与村集体竞标农地的300元/亩相当,这样,村民可以在每亩缴纳100元承包费后,再获利200元,人均两亩,就获利400元。若村集体将20万元土地承包收益均分给村民,则每人得200元。200元再加上400元,同样是600元收入。
3·村社仅仅具有名义上的所有权,村民按人均承包土地,且可以自由地流转土地
在这样一种制度安排下面,村社没有权力调整土地,也没有权利向农民收取承包费,农户也就不用再交承包费。若农民自己不种地而是将土地流转出去,其年租金也应在300元/年,因此,每个承包两亩地农户的收益为600元。
在以上三种制度安排下面,若不考虑农民作为生产者(耕者),而只考虑其作为所有者(无论是作为村社集体所有者中的一员,或村社集体所有虚化而使个人成为真正所有者)的情况,若村社干部行为受到有效约束与监督,代理人被村民所控制,则任何一种制度安排的利益都是相同的。
不过,村社集体所有,往往不仅仅是产生了一个村社干部的结构,这个村社干部必须要花费成本(要有工资),而且这个村社干部往往会想方设法摆脱村民的监督约束,而成为一个超越村民利益的独立的结构,甚至在农民负担沉重时期充当了乡村利益共同体的基础,村社干部的利益完全与村民的利益对立。因此,在诸种制度安排的理想收益相等的情况下,若村社集体所有容易产生出村社干部这个既得利益群体,那就不如干脆将村社弱化,而让土地权利归农户个人。这一观点是主张土地私有制的学者的主要立论基础。例如,杨小凯指出“私有化只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权,因而减少此特权引起的贫富分化。……土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富,君不见,台湾的很多农民比城里人富,就是因为他们有大块土地完全的所有权”①。再如,陈志武称“如果土地私有,在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权,是交易的主体方,在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少。农村土地私有化的制度收益是,农民会更富有了;其制度成本是,那些掌权者少了捞钱、捞权的基础”②。
当然,以上三种理想型的制度安排中,农民作为所有者的收益是相同的,而在实践中,农民首先不是作为所有者,而是作为生产者,即耕者从土地中受益。从耕者的角度,我们可能会得出完全不同的结论。
在其他文章中,笔者曾详细讨论了,作为耕者的农民,最为需要的是耕作方便,需要具有基础的农业生产条件。在人均一亩三分、户均不超过十亩的土地上,离开了集体合作,离开对“搭便车”行为的约束能力,农业耕作中就会不断地出现“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”,最后都会饿死的逻辑。因此,村社集体掌握一定的土地权利,包括调整土地利益的能力,对于方便农业生产是十分重要的。也就是说,虽然村社集体有一定的权力而可能做坏事,但如果村社集体没有任何权力,那么也就没有做好事的能力,其结果是农民的利益受损。也因此,解决问题之道是在村社具有一定权力的前提下,通过制度设计来防止其做坏事,而让它做更多好事。发扬村社民主,进行村社社区建设,是其中的一条途径。也因此,土地私有化并不是户均土地规模如此狭小的中国农村所应采取的有效率的农业制度。
从耕者的另外一个角度来看,情况也与给农民更大的土地权利的结论有很大差异。
从目前及将来相当长一个时期来看,中国绝大多数农民都是要依托承包土地来维持基本的经济收入,且是作为最后的社会保障,所以,中国农民的绝大多数仍然只是作为土地的耕者,而不是土地的所有者来获取土地收益。他们对土地制度的首要要求是生产方便,而只有那些已经脱离土地不再耕种土地的农民才从土地租金方面考虑收益,他们所要的是租金最大化。在土地私有的情况下,那些离开村庄者会以最高的租金将土地出租出去,租入土地方既可以是本村村民、本村社集体成员,又可以是外村村民或农业公司,这样,出租土地就引入了村社共同体以外力量的进入,这个外力进入了村社共同体,就进一步充当了瓦解村社共同体的力量。
在土地属于村社集体所有的情况下,那些离开土地者就不应再承包土地,但可以从集体土地中获取作为所有者之一的土地收益,村社集体将其土地再承包给村社集体的其他农户,村社以外的力量也因此难以随便进入村社。更重要的是,因为村社集体具有相当的土地权利,从而可以从耕者角度来考虑问题,尤其是从作为村社共同体成员和耕者两重身份的承包土地农户的利益角度作出考虑。
当前农村正在出现越来越多脱离土地的土地承包人,他们已经在城市获得了稳定的就业和收入,而不再依靠耕作土地的收入,但因为土地承包经营权仍然属于他们,他们就可以将自己所有的土地使用权转让,以获得租金收益。在土地权力越来越偏向农户,甚至土地私有化的背景下,那些不再耕作的土地所有者就会对土地在两个方面表现出与耕者完全不同的态度:一是土地租金收入相对自己在城市务工经商的收入,只是很小一笔收入,仅仅聊胜于无。因此,他们并不真正关心土地收入,他们是“不怕饿死”的人,因为没有这笔土地租金收入,并不影响他们在城市的生活水准。二是他们缺少耕者对土地生产所需公共品的焦虑及现场感。耕者在农业生产过程中,每一次的天旱或涝灾,都会引起他们的极大焦虑,他们盼“风调雨顺”,因为可以有一个好的农业收成,或盼有一个相对较为方便的生产条件,因为可以减轻劳动强度等等,这部分耕者,因其有切身体验,而成为可以切实感受农业生产条件重要性的“怕饿死”的农民。而那些将土地租出去的农民,则缺少耕者的这种切身焦虑,也就进一步加强了其“不怕饿死”的态度。这样一来,在村社集体分割成的各个小块耕地上,各种已经与土地利益相对脱离的进城的土地所有者,他们都是“不怕饿死”的人,他们不愿意、不耐烦、不屑于与“怕饿死”的耕者讨论如何改善农作的基础条件,这导致农业生产条件的进一步恶化,不仅耕者的利益无法实现,被饿死,而且离土的土地所有者,因为土地基础生产条件的恶化,而致土地租不出去,同样无法获得土地租金。这就是我们上文所说的“最终都被饿死”逻辑。
当我们考虑何种土地制度安排有利于农民时,一定要分清到底是作为土地所有者的农民,还是土地使用者的农民,或所有者与使用者统一起来的农民。从土地所有者角度考虑,土地权力越是属于农民个体,农民就越是可能实现其土地利益,但从土地使用者(耕者)角度考虑,村社集体若缺少基础性的土地权利,农民的耕作就会不便,生产就会受损,因此就可能越难实现自己的利益。而一旦“耕者”生产不便,土地所有者所有的土地也就难以实现土地的全部农业价值(不能做到高产稳产),从而就不能租出好价钱,也就不能实现租金最大化。这就是当下我们在一些农村调查看到的作为土地所有人的农民外出务工,他们的土地却租不出去而被抛荒在那里的原因———生产不方便,灌溉困难。
当然,当前中国绝大多数农民是土地所有者与耕者的合一,当土地耕作不便时,他们的利益无论从哪一个角度讲,都是损失很大的。也就是说,无论是从耕者还是从所有者角度看,村社集体拥有一定的土地权利是有利于农民的。
二、农户土地权力越大,农地经营越难
我们来看几个相关案例,以进一步理解农地经营的处境。第一个案例是笔者主持的湖北荆门实验区的例子。
1.取消农业税后仍有农地抛荒现象
在湖北荆门实验区的调研中,我们意外地发现,取消农业税后,农村仍然出现了抛荒,其中的典型是H村。该村有大量农民外出务工,这些农民拥有完全的土地承包权,因无暇耕种他们只能将自己的土地或委托或转包给邻里亲友,但接包土地的邻里亲友不可能重新在接包土地上投资建设基础设施,尤其是灌溉和机耕道建设,这些是需要超出个体小农规模的集体行动才可能完成的任务。现在,接包农户不愿意在接包的土地上操心公共设施建设,而土地原来的承包人已外出务工经商,即使他们希望通过公共设施建设来方便农作,也很难有时间回来一起坐下谈判。何况他们并不真正关心土地收益,不愿为了方便转包,而再花时间与资源来建设这些公共的农田基础设施。村社组织显然也没有权力和能力甚至没有意愿来管土地经营的事情。
结果,那些耕者发现,无论是耕种自己土地,还是耕种接包的土地,因为缺少基本的灌溉条件和机耕条件,农业生产风险太大,投入太高,而不愿种地。他们首先减少冬播作物的种植,改双季稻种植为单季稻种植。而有些灌溉不方便的农田,承包户外出务工后,即使只收很低的租金,也无人愿意接包,从而就被抛荒。还有一些农业基础条件持续得不到改善(并非不能得到改善,而是集体行动无法达成)的农田,则被改种杨树和大豆。
通过以上H村的例子,笔者想说,随着越来越多农民全家外出务工经商,他们不再兼业农业,他们的利益与土地的关系越来越少:无论是真正进城安居的农户还是半进城户,他们或者不需要将土地转让出去以获得收益,或者不敢将土地转让出去,只好转包或出租给邻里亲友耕种。在有些村庄,这种转包、出租土地占了全村集体土地的一半左右。且这些土地随机地分布在全村的每一个角落。
全家外出务工经商不再直接从事农业生产的土地使用权所有人,他们不再可能对土地投资以改善土地基础设施条件从而以获取更高的租金,他们也不大愿意其实也没有机会回村与其他人一起协商如何使土地耕作更为方便,他们甚至不愿意通过土地互换来方便连片作业,因为他们没有时间也懒得费这个心。
而接包或租入土地的农户,当然就更没有积极性来改善土地的基础生产条件,也没有权力通过互换等方式来形成连片作业。在家耕种土地的农户若只占到全村有土地农户的一半,他们显然也不大可能再坐下来商讨全村改善农业基础条件的方案,其实,在当前强调具体土地承包关系长久不变的政策导向下面,他们也没有足够的资格和权力来商讨这类事情。
也因此,如H村一样,农民的土地权力变得越大,农民流动越普遍,农地的基础生产条件可能越发难以得到改善,由此出现季节性抛荒,农业生产条件差的土地甚至会被全年抛荒。土地抛荒降低了土地的农作价值,因此,接包和租入土地的农户就更加不愿支付高的租金,进城农户的土地也就无法获得恰当的土地租金。
给农户较大的土地权力,从而使村社集体不再有调整土地利益的能力时,不仅对耕者的农业生产造成极大困难,而且使作为土地使用权所有人的进城农户,也不能得到将土地出租所可以获得的恰当的租金。当然,也影响了农业本身。
从以上分析来看,因为更大的农户的土地权力,导致土地耕种不便,甚至出现抛荒的情况,H村并非特例,而是普遍存在的。这也为近年笔者所在华中科技大学中国乡村治理研究中心学者在全国若干省区的调查所证实①。
2.农户土地权力越大,土地流转越难
可能会有学者认为,以上情况,是因为中国农户规模太小,若中国的土地“耕者”通过土地流转获得数百亩上千亩土地,则这样的耕者就有能力在自己经营的土地上自建农业基础设施。这种说法不无道理。正如前述,中国小农经营的最大难题是:经营规模太小,而无法有效率地进行农业生产及改善农业生产的基础设施条件,无论是我国农业机械使用效率,还是灌溉或机耕道的修建等等都和这个问题直接相关。美国农场的规模比我国一个普通的村庄土地还要大,这样的农场就有能力解决在中国村庄小农经济条件下无法解决的公共事业。中国拥有数百亩土地的耕作大户,理应日子好过一点。
不过,这种说法忽视了一个严重的问题,即在强调土地具体承包关系长久不变的政策语境下面,一个耕作大户要想经营数百上千亩土地,他就得与成百的农户谈判土地的流转,这种谈判的成本一定是很高的,以下是笔者最新看到的两个例子。
先来看《中国新闻周刊》记者在报道成都农村产权改革时采写的案例。确权以后,鹤鸣村共整理出1200多亩流转耕地。2008年6月,一家名为通达农业生态有限公司的企业闻讯而来,通过土地流转获得了其中约1000亩地的经营权,用于种蔬菜、花卉,并且按每亩每年850斤大米约1400元支付租金。
虽然确权过后的土地都由农民说了算,但是业主显然还不习惯挨家挨户去和村民谈判。最后只好先跟村委会签订协议,再由村委会和每家农户签。刘文祥的解释是,村民人多意见难统一,业主逐一谈判成本很高,村委会只是担任“中介”,不赚任何差价。八组的村民陈光友家有1·2亩地,由于长年在外打工,家里无人耕种土地。去年,为了害怕撂荒后被收回,他便在上面种了水杉。但此次流转时,精明的他要求按每年每亩1500斤大米算,而且19年承包权要一次付清,在他看来,确权后的土地肯定比原来更加值钱。虽然刘文祥多次游说,但陈光友的地最终仍没有参加流转②。
再来看《中国经济周刊》记者报道河南信阳农村土地流转时的调查,摘要如下:河南省信阳市新县浒湾乡游围孜村是一个普通的山村,有140多户人家,四周群山环抱,村子周边是山区难得一见的开阔田地。2008年11月,一个日本人的到来,使这个山村立刻“声名显赫”起来。这个日本人叫立松国彦,来自日本爱知县,是位农场主。去年11月刚来时,立松国彦借住村里的农民家里。他一有空,就到村子周边“转悠”,物色他准备承包的田地,而能够用机械化进行耕种是他承包土地的基本标准。据村干部介绍,当看上了某块田地后,他就告诉村干部,村干部就做农户的思想工作,如果农户同意将土地流转给立松国彦,立松国彦便以相当于每年500斤/亩水稻的“费用”承租下来,水稻价格按照当年水稻的实际价格计算。
目前,立松国彦承包经营了200多亩土地。他准备用机械化方式种植水稻,同时发展温室大棚蔬菜,已累计投入100多万人民币,拥有了挖掘机、施肥机、插秧机、履带式拖拉机等全套农业机械。
村民廖宗乐告诉《中国经济周刊》,村里的绝大部分青壮劳动力都出去打工了,剩下的都是妇孺老幼,种田对他们来说,其实就是为了“糊口”,村里的土地大都处于粗放式的耕作状态,很少有人愿意在种田上花费更多的心思。所以,大部分农户都愿意将土地流转出去,省得自己“操心”。“况且,每亩每年500斤水稻的‘费用’并不低,因为每个农户每年除了种子、化肥、农药、机械耕种和劳动力外,实际每亩收入远低于这个数。”
但也有少数农户不愿将土地承包给立松国彦,觉得自己的田地还是“自己耕种更好、更放心”,村干部多次登门做工作无效后,也只好作罢。于是,立松国彦不得不绕过一块块小田,将拖拉机开进自己的承包地进行耕种,显得“相当不便”①。
以上两个例子都具有一定特殊性,就是流入土地方愿支付远高于一般农村出租土地的租金,但仍然遇到了不愿将土地流转出去的农户(这并不是说不愿将土地流转出去的农户就有什么道德上的问题),而流入土地方也就只能继续让自己的耕种“相当不便”下去。而在一般情况下,土地流入方不可能也无能力支付高额土地租金,也因此,想通过土地流转来扩大土地经营规模就会更加困难。
三、村庄集体所有可以为耕者有其田提供条件
以上是从土地耕者与所有者利益差异角度来讨论土地村社集体所有制的重要性。下面我们作进一步的讨论:为什么在农户土地权利越大的情况下,土地越是可能被抛荒、土地规模经营越是困难?为什么只有给了村社集体一定土地权力,农地规模经营且有效率经营才有可能?
中国当前农村兼业化程度是相当高的,兼业的形式有两种,一是农闲务工,农忙务农;二是老年人务农,年轻人务工,或妇女务农,男子务工。在当前越来越多的人从农业中转移出来,务工经商比较收益高于农业的情况下,农民的兼业行为越来越变成家庭内部的从业分工,并因此引出各种留守难题(如留守老人、留守妇女、留守儿童)。农业兼业使得农民通过家庭分工,可以获得务工和务农的两份收入,从而可以维持较高水平的生活。尤其重要的是,当前进城务工经商农民往往不能真正成为可以在城市生活下来的农民,他们年轻时进城务工经商,年龄大了则返回农村生活,且他们也有能力从农业中获取收益。中国的城市化将是一个漫长的过程,也因此,农民通过家庭内分工来兼业及往返于城乡,将是一种常态。也就是说,农民是不愿也不敢随便放弃土地的。这样的农户就是“半进城户”和“兼业户”。
同时,随着经济发展和城市化进程的加快,越来越多进城农民有了在城市获得稳定就业与收入的机会,但若不是迫于压力,他们不会随便放弃在农村的土地,以为自己留下后路。而那些已经在城市安居者,他们更倾向于让土地“有”在那里,无论是表达乡愁或等待升值。
也就是说,在强调土地具体承包关系长久不变的情况下,无论是兼业还是真正进城农户,都不会随意将土地永久流转出去②。同时,因为他们主要是将土地收益当作补充和留作退路,而不是主要的经济来源,他们也就只是愿意让土地“有”着,而不会太在乎土壤的改良和在土地上投资,他们甚至不关心土地基础生产条件的改善,也不会关心土地能否连片作业。
而真正用土地从事农业生产,尤其是主要经济收益都来自土地的纯农户,他们十分关心土地收益,期待在土地上增加投资,要求基础生产条件的改善,要求方便的机械化作业和灌溉的土地连片。
但是,村社集体土地可能是被分成数千块,被数百农户承包,而这数百农户对土地的期待是相当不同的:既有完全赖以土地为生的,又有以土地作为收入补充的,还有期望将土地留作进城不成功时的退路的农户,甚至有部分人是将土地留作“乡愁”的表达及期待土地将来的升值。在农业生产上,有农户要种粮食,有农户种蔬菜,有农户因为在外务工而在地里种树,等等。也就是说,村社集体上的每块土地可能都被不同的农民赋予了不同的偏好,因此具有不同的机会成本。在如此复杂的格局下面,因为每块土地的承包人都有足够的支配土地的权利(具体承包关系长久不变),这就使得让土地为方便农作而进行调整的可能性几乎为零。随着中国经济的进一步发展,城市化的继续推进,越来越多农民进城或半进城了,村社集体的土地利益也就越来越被严重地分割。用于农作的土地基础设施建设就越困难,耕者就越是陷入困境中。而土地权力越是从村社集体转移到农户家庭,村社集体就越是没有能力克服因为土地利益被严重分割所导致的共同行动的困境。
在同样的土地制度安排下面,农民进城越多,土地利益越是被分割,则土地用于农作就会越是不便,土地抛荒的现象就越可能出现,而不是反过来:因为大量农民进城,土地有了规模经营的条件,从而带动土地农业投资的增加和农业劳动率的提高。
而在同样的进城水平下面,村社集体越是有能力调整土地利益,土地农作的基础条件就越是有被改善的可能,从而越是可能带动农业投资的增加和农业劳动率的提高。
有论者如文贯中认为,中国之所以农地经营越来越细零化,是因为土地村社集体所有,而不是私有,他的理由是,一旦土地私有,进城农民就会卖掉自己的土地,而用卖掉土地的钱来在城市获得安居的条件,而买地农户则因此可以成功扩大规模。但是,当前中国农地事实上并不可能卖出好的价钱,土地私有的结果,可能是那些真正已经在城市获得稳定就业与收入者宁愿让土地放在那里也不愿将土地卖掉,而那些在城市艰难谋生者,他们即使买掉土地,也无法获得足以在城市安居的条件。这是从卖方或土地的所有方来看的。而从买方即从耕者方面来看,情况又是另外一种,耕者尤其是纯农户往往经济条件比较差,比如我们到贵州湄潭农村调查,发现农民几乎都是春季贷款买化肥秋季再还贷款。农村的民间利率向来高于10%,即1万元民间贷款的利息一年后还1000元,即使耕者买地可以有很低的价格,比如每亩1万元,耕者也相当于每年要支付1000元的利息。在从事一般大田作物种植的情况下,一亩土地无论如何是不可能有1000元收益的。也因此,一般农村的耕者根本就不可能通过买地来扩大自己的经营规模。
当然,若土地可以抵押买卖,进城者就一定会有人卖地,而耕者也可以买地。但问题同样也在,即耕者希望买特定地块的地以形成连片经营,而愿意卖地者只能卖他所有的那块已有的土地,这块土地一般不会恰恰就在要买地的耕者的连片范围内,而连片范围内有的土地所有者又不愿卖地。耕者即使经营规模扩大,也并不意味其连片。这样加剧了土地细零化状况。
因此,在农村中,若土地可以买卖,也往往是一些公司或经营特殊行业、种经济作物者而非种大田作物的农户来买地以扩大经营规模,这样一来,在过去种大田作物农户土地经营规模没有扩大的同时,即因为外部种经济作物的公司或能人的进入,而增加了村庄共同体的维持成本。也因此,土地私有化并不会改变土地细零化的问题,相反,正是土地私有,可能使农作规模经营变得更不可能。其实,只要对东亚农地制度有所了解,就可以知道,土地私有化对于改变土地细零化无效,是整个东亚农地的共同困局①。也就是说,要想通过给农民更大的土地权力来使耕者有其田,几乎是不可能的,其结果反倒可能是,耕者不仅经营规模难以扩大,而且生产条件更加恶劣:农业基础生产条件难以改善,土地细零化进一步加剧。
土地的村社集体所有倒是可能为土地一定程度的规模经营及土地连片耕作提供条件。农民种植大田作物时,他们要的不是土地权力,而是低收入高产出,是耕作方便。假定土地制度的变革方向不是向土地具体承包关系长久不变转变,而是向“耕者有其田”方向转变,则情况可能会相当地不同。当然,这里的耕者,不是指单纯的农业从事者,更不是指农业大户或农业公司,而是指仍在从事农业的村社成员。也就是说,若当前中国农村的土地制度规定,只有从事农业的村社集体成员才可以承包土地,且只要愿从事农业的村社成员都可以承包土地,则农村土地的经营就会发生一些有趣的变化,择要有两点:一是村社集体的土地属于仍然耕作的村社成员;二是村社集体的土地仅仅是由仍在耕作者耕种使用,村社集体保留调整土地利益的权利。
这样一种农地制度安排,将土地耕作与土地所有相对分开。耕者虽然是村社成员,可以承包土地用于农作,但耕者仅仅具有土地的使用权。村社成员并非都是耕者,有些外出务工经商农户虽然可能没有耕种土地,但他们若回村要求耕作,他们也有权利得到耕地的使用权。
这样一种土地制度安排,可能产生以下一些结果:第一,真正进城且已脱离村社成员者(如大学毕业已在城市参加工作安家立业者)不再有权伸张对土地的权利。第二,全家进城者,无论是进城户还是半进城户,因为家庭中不再有人经营农业,他们就不再占有农地的使用权。不过,若他们进城失败,他们可以随时回来伸张土地的使用权。也因为他们回来可以要求土地使用权,他们也就不必非得在进城时要求明晰的土地权利。在中国越来越多农民进城的背景下,这就导致那些真正可以在城市获得稳定就业与收入者(这些人相对来讲都是农村中的强者)放弃土地权利。而那些进城不成功而不得不退回村庄的农户则可以重新获得土地。第三,真正种田的农户,包括兼业户,他们可以获得土地的使用权。这样,随着越来越多农民进城,就会有越来越多的农地使用权留给仍然在村庄从事农作的村社成员,这部分村社成员在未另外支付代价的情况下,即可以扩大土地经营规模。同时,因为农户只是具有土地的使用权,村社集体就可能通过土地的适当的调整来为农作经营提供基础设施条件,及通过一定的土地调整为农户提供连片经营的可能。
四、农地制度应当保护农村耕者和弱者的权利
未来30年,应是中国大量农村人口进城,中国城市化快速发展的时期。农民进城,客观上造成了农民内部的高度分化,我们可以简单地划分出五种类型的农户:一是非农户,已经成为城市户籍人口,且在城市获得了稳定就业与收入;二是城市户(进城户),已经在城购房且可以在城市安居;三是半城市户(半进城户),虽然全家都已进城,但并无稳定就业与收入,也在城市买不起住房,随时可能再回村庄;四是兼业户,家庭收入同时来自务工经商和务农,家庭主要劳动力农忙时从事农业生产,农闲则外出务工经商,或家庭部分成员务工经商,部分成员务农;五是纯农户。当前中国进城务工经商农民,据说已达2亿,国家统计局正是以居住地来统计城乡人口,因此,到2007年,国家统计局的城市人口占全国人口的比例已达44·94%,农村人口约7·275亿,但公安部公布的农村户籍人口为9·38亿,这样算来,就有2亿多农村户籍人口被统计为了城市人口。被统计进城市人口的2亿多农村户籍人口中,当然有相当部分已经可以算作城市人口了,因为他们已经在城市获得了稳定的就业与收入,比如大城市郊区和沿海发达地区农村,农民的收入甚至可能高于当地城市户籍人口的平均水平。
但显然不是所有这2亿多进城农村户籍人口都可以稳定地融入到城市生活之中,我们至少可以在他们中间找出三种完全不同的类型:一是全家已经在城市买房且有稳定收入来源的进城户;二是虽然全家进城但并无稳定就业与收入,也没有能力在城市购房的半进城户;三是仅仅是季节性进城,或部分家庭劳动力进城务工经商,但家庭生产仍然依赖农村的兼业户。若要对以上三种类型人口作一估计,则我以为,目前进城的约2亿农村户籍人口中,真正的城市户不超过25%,半进城户不超过15%,而超过60%的是兼业户。
随着经济的进一步发展,城市化的加速,会有越来越多农户进城,尤其是半进城户的数量会有比较快的增长, 20年以后,半进城户的数量也许会增加一倍,甚至达到进城农民数的30%以上。半进城户的特点是,一方面全家进城了,他们已经不再兼业农业,另一方面,全家进城后却并无稳定的就业与收入来源,也很难在城市购房。他们在城市生存艰难,随时都有生活和工作上的风险。这些半进城户若可以将土地卖掉,他们可以得到一笔(肯定不会太多)卖地收入,用于应对在城市的艰难生活。其中部分(也肯定不会多)半进城户因为有了这笔卖地收入,而更加可能获得经济资本、社会资本、教育资本,从而可以变成真正的城市户,但大部分半进城户在用掉这笔收入后,就再次掉入到城市的艰难生活陷阱里。一旦年龄增大,体力下降,及面对其他各种不确定性(比如金融危机、疾病、意外事件),他们不再能在城市生活下去,而再想退回农村就不再有可能了。从这个意义上讲,给农民更大的土地权力,其实对这些半进城户来讲,是不利的。
给农民更大的土地权力,甚至那些户口已经迁出农村的非农户都仍然可以保留土地的权力,如贵州湄潭农村的情况(其实整个贵州农村都是如此实践的)①,则那些在城市有稳定就业和收入的进城户和非农户,他们因为在城市有稳定收入来源,而不会将自己在农村占有的土地卖掉,而宁愿将土地放在那里“有着”。而依据之前的中国农村土地制度,非农进城人口应当将自己的土地退回给村社集体,村社集体再将这部分土地承包给村民。
真正仍在种地的农户,是纯农户和兼业户,这两类农户需要农业的收入。如前所述,他们对土地的关心,与其说是关心土地权力,不如说是关心土地的收益与耕作是否方便。
在给农户越来越多及越来越彻底土地权力的背景下,随着越来越多农民进城,越来越多进城农民成为非农户、进城户和半进城户,而不是兼业户,则这些仍然占有农村土地的进城农民往往不是将自己土地权力永远地转让出去,而是将土地使用权流转出去收取租金,在村庄中经营农业的纯农户和兼业户流入部分土地的使用权。土地承包权力的不变和土地使用权的频繁变动,就使得经营农业的农户(耕者)想扩大经营规模,只能依愿意流转土地的进城农户已有土地格局来流入土地,这些转出土地农户仅仅是将土地使用权有限转出,其地理位置不能变,土地上的基础设施也是不能随意改变的。这样一来,流入土地的耕者就只能在原来耕地占有格局上进行耕作,他们所耕作的土地无法调整到一起,土地细零化更严重,且土地基础设施建设十分困难。
以上分析,我们事实上使用了两个维度来描述高度分化了的农民,一是农村中的强者与弱者,一是农村中耕者与非耕者。无疑,非农户与进城户既是农村中的强者,又是非耕者,而在土地按人均分配,绝大部分耕者都是小农经营的情况下,一般来说,兼业户和纯农户既是农村中的弱者,又是耕者。比较特殊但又十分重要的一个群体是半进城户,他们是农村中的弱者,同时又没有经营农业,即非耕者。
从耕者的角度来看,土地权力若是彻底地赋予农户,耕者就无法获得廉价扩大土地经营规模的空间,且难以获得良好的耕作条件。而在强调土地村社集体所有双层经营的制度下面,耕种农田的农户不仅可以较为廉价地扩大土地经营规模,而且可以比较有力地改善农业经营的基础条件。越是强调农户的土地所有权,在小农经营条件下,农地的使用就越是不方便,因为一方面是越来越多的土地被那些已经脱离土地的进城户占有,这些人的利益与村庄越来越没有关系,他们也不在乎土地的收益,但土地的权力却归他们所有。这就使得土地按照使用方便而进行调整和建设的可能性变得更小。另一方面则是,土地权力归农户所有,村社集体就无法通过调整土地利益分配来改善农业基础设施条件,也就很难对付那些“不怕饿死”的钉子户。简单地说,土地私有化不利于耕者。
再从强者与弱者的分野来看,当前主张土地制度私有化的学者主要是用保护农户这个弱势群体的话语来讨论土地私有化的合理性的。
其实,政策部门也往往将扩大农民土地权利与保护农民这个弱势群体利益并列在一起,从而赋予土地权力的巨大的道德力量,比如“赋予农民长期而有保障的土地使用权”这句经典话语本身的道德内涵。但正如我们在前述讨论中指出的,在当前高度分化的农民中,真正处于弱势的农村农户,是纯农户和兼业户,他们要依靠土地收入谋生,但他们并不要求土地的所有权,而只是要求土地使用权,要求土地生产方便、具有收益。
真正要农村土地所有权,要求土地具体承包关系长久不变的农民,是那些脱离农业进入城市生活的非农户和进城户,这些非农户和进城户在城市有了稳定的就业与收入,他们逐渐地融入到城市生活,而永久地脱离了村社集体。若按之前的相关制度,他们就不应再有土地的承包权,他们应该退出自己承包的土地,而将退出的土地交给仍然要依托土地来完成劳动力再生产的从事农业生产的农户。而若土地具体承包关系长久不变,“增人不增地、减人不减地”,甚至实行土地私有化政策,则这些进城农民虽然并不特别在意土地的收入,且他们也不会将土地卖掉,但他们可以将土地使用权租出去收取地租,耕种租来土地的真正的农民,就通过地租将本应留在农村的资源通过地租源源不断地流入城市。他们不会将土地买掉,是因为土地卖不出高价,他们也不缺卖出土地的这笔收入。他们因此宁愿让土地“有”在那里,留作“乡愁”或等待土地升值。真正不得不卖地的,恰恰不是应当将土地卖掉的那些可以不再依托土地生存的进城户、非农户,而是那些“半进城户”。而这些半进城户恰恰是将来很可能进城失败而不得不回到农村者。这些“半进城户”是进城农民中的弱者,他们在抵押掉当期的土地权利后,仍然无法获得在城市生存下去的资格,他们却又失掉了未来。也就是说,土地私有化恰恰是有利于农村中的强者,而不利于农村中的弱者。与那些唱着道德话语高调者们所展示出来的情况不同,土地私有化并没有保护全体农民的利益,而只是保护了农村中少数强势农民的利益,而损害了农村中的大部分农民尤其是处境较差的半进城户、兼业户和纯农户的利益。土地制度上的道德话语上的这种悖论让人深思。
也许有人会说,不应用道德话语,而应从公平正义和法律的角度来考虑土地制度,即,土地属于村社集体所有,集体所有就是所有集体成员都可以平均分享土地权利。农民中有能力进城谋得更好收入者,如非农户和进城户,他们因为考大学而有了高收入工作机会,做生意发了财,那是他们努力的结果,凭什么村社集体可以因为别人努力而取消他们在村社的权利?但是,目前的土地制度安排中,本来就没有规定村社集体所有就是村社集体所有人的无条件所有,村社集体所有,只是在仍然是村社集体成员时才有,一旦户口迁出,不再是村社成员,凭什么还可以再有?这是法律规定而非道德话语。法律讲程序,道德应保护弱者。一个已经成为强者的非农户,无论从法律还是道德上,都不再有伸张土地权利的理由。而且,中国的农村土地政策显然应该考虑已经高度分化的农民中的不同人群的不同处境,并为农村中的弱者和耕者提供必要的保护。中国农村土地法律与政策正好留有此空间,这也正是中国制度的优越性所在。
参与文献：略
