1908年8月，中国的晚清政府颁布了中国有史以来的第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》，《大纲》对传统体制做了重大的改革，设立了具有现代意义的议院和审判机构。到1909年秋，全国大多数省的议会——谘议局的议员全部经中国第一次大选选举产生，地方议会正式开幕，这标志着宪法正式进入了实施阶段，也宣告了中国由君主专制政体开始向立宪政体的转变。可以说，1909年是中国宪政时代的开启年，到今年刚好100年。
中国百年宪政的历程可谓是曲折坎坷、多灾多难。但要说起来，这第一次立宪政治的实践就没开个好头，这次宪政的崩盘，着实成了中国宪政将要步入以后步履维艰岁月的一个倒霉的预兆。因此，百年后，反思中国首次立宪的成败得失，对后人来说是十分必要的。
清政府于1905年开启的立宪进程是内外压力共同作用的结果。清末预备立宪有多项内容，而推行最早的立宪措施和重要的闪光点则是地方各省咨议局的创办。1907年，慈禧太后以光绪的名义发布的《着各省速设咨议局谕》中说到，咨议局的作用主要是“采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，”[1]清廷设立咨议局的用意在于训练对现代政治运行毫无常识的精英和民众练习代议政治，到一定时间后再召开正式的议会。1908年出台的《咨议局章程》中规定咨议局享有议决本地应兴应革事项、岁出入预算、岁出入决算、税法及公债、担任义务的增加、单行章程规则的增删修改、权利的存废和选举资政院议员、申复资政院咨询、申复督抚咨询、公断、和解自治会的争议、收受自治会或人民陈请建议等权力。从这些规定中可以看出，咨议局虽然权限十分有限，但也并不只是一个咨询性质的机构或政府的表决机器，从性质上说它是具有一定的独立性的、不完全的立法机构。毕竟，咨议局分享了部分原属于地方督抚的权力，传统上督抚独霸本地的不受制约的权力，在清末立宪时期受到咨议局程序上的限制。说其是不完全的立法机构，主要是因为咨议局并没有完全掌握迫使本省的行政机关服从其立法和决议的权力，本省督抚不仅对于咨议局的议决有否决权，而且如果认为咨议局有违反法律的不当行为，还可以将其解散。但即便是这样一种不伦不类的机构，也确实是晚清地方政治运行机制的重大改变，地方百姓（特别是士绅）首次享有了通过其他的渠道参与地方政治的机会。
地方精英是清末地方行宪的重要推动者。尤其是江苏地方精英，他们从咨议局的筹备、建立，乃至运行的各个环节都发挥了主导作用，可以说，江苏咨议局最终能成为各省咨议局中的“楷模”与江苏地方精英的功劳是分不开的。笔者通过对江苏咨议局个案的观察，希翼搞清地方精英是怎样推动清末地方宪政发展的，而他们又为何会最终抛弃清廷等问题，从而试图破解清末立宪政治的成败之谜。
一、代议制在地方实践的开始——江苏咨议局的筹建和选举考察
（一）开办咨议局是江苏士绅主动请缨的结果
江苏咨议局的筹建开各省议会筹备之先河。此前，江苏的上海、苏州等地已设立的地方自治机构，开启了地方精英参政的热潮。清末的地方自治实际上是士绅自治或地方精英自治。
在传统体制中，地方精英的参政一方面是通过科举考试的渠道获得在国家县以上的官僚机构中任职的资格，而另一方面，大多数与官府无缘、获得低等功名的士绅只能在县以下的乡村享有一些调节纠纷、协助官府征税、维持地方秩序和主持公益活动等非正式权力。由于获得高级功名士人毕竟屈指可数，而官僚机构吸纳的人数又十分有限，大多数士绅还是通过上述第二种渠道来参与地方政治实践的。
但到19世纪中叶后，特别是太平天国战争后，在复杂的内外交困情形下，原有的中央集权、内重外轻的格局开始发生重大变化，主要的表现是地方势力开始崛起，并与中央政府形成了分享权力的局面。地方势力的崛起一方面表现为督抚的坐大，而另一方面则是地方士绅权力所覆盖的范围在不断地膨胀，他们从乡间逐步走向了府县。晚清江苏地区身处对外开放的前沿，地方精英做为有知识、文化的人士，最有可能先于百姓与外部世界接触，并了解世界、国内和地方局势，在此期间一部分精英的思想观念开始逐渐发生变化。许多开明士绅致力于西学，还有一些则投身到近代实业、公益事业当中去。更为重要的是，一些地方士绅开始萌发了政治上自救、自强信念，他们此时已意识到朝廷早已无力保护地方，防止下层的反叛和外敌的骚扰，地方的事务还需本地人自己来管理。地方自治和立宪的思潮正是在这一时期被江南开明士绅和绅商开始接受。在时人眼里，地方自治首先可以促进地方富强，而地方强盛为国家强盛之根本，地方自治具有救亡自强的功效。上海的绅商开展地方自治活动时，就认为中国面临着“外权日张，主权寝落，”“内政不修，外侮斯亟”的情景，“官吏怀操执威福之心，绅士无担任义务之想,”“才杰之士观望而不前”，所以必须“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政。”[2]其次，他们认为地方自治是培养宪政的基础。“朝廷虽有立宪之意，尚未宣布，而上海一隅，隐然若逆知其意，首创地方自治，为立宪之基础，为二十二行省之先锋。”[3]再次，地方自治可以弥补国家资金的不足，集民间财力推动近代化的各项改革。最重要的是，地方自治使绅权大为膨胀，既保护了士绅主导的地方利益，还可以保护和扩大绅商的经济利益。“民权的辞藻，掩盖了日益提高的绅士权力的实质。······地方自治团体，从制度上和法律上，把绅士在地方社会上的统治确立了。”[4]此外，苏省在清末新政期间还成立了大量办理新政的公益社团，据统计1908年以前，全国60多个自治团体中，江苏就占了六分之一之多。[5]这些社团又主要由地方士绅和绅商管理。如苏州的自治团体——道养市民公社就宣称“职商等实为地方公益，社会安宁起见，是义务所在，责任必承。”[6]
江苏绅士群体通过地方自治进一步扩展了自身的权力，使自己统治从原来的乡间扩展至府县，更进一步扩大到全省，将自己原来在本地区享有的非正式权力变成了正式权力。1907年，江苏许多士绅发起的收回路权运动并终获成功，极大显示了地方绅士力量的崛起。可以说，20世纪初江苏地方自治的兴盛，实际上使苏省的权力架构转变为官—绅共治的格局。而到清政府有预备立宪的想法时，江苏立宪派以及其他自治团体抓住时机，开始了积极争取设立地方参政机关——咨议局的尝试。早在清廷颁布《各省速设诸议局》上谕之前，由上海城厢总工程局邀集预备立宪公会、宪政研究会、江苏教育总会、上海劝学会、商务总会、地方公益研究会等共 12个团体，[7]共同拟定出《江南筹办咨议局草案》交给江督，转呈送朝廷参考。《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》颁发不久，江苏省士绅又自设各种社团、举办会议督促官方筹办咨议局。1908年9月8日，他们主动成立了江苏咨议局调查会，准备调查咨议局筹设的有关事宜。随后，江苏全省市民大会在江苏教育总会开幕，士绅认为“筹办全以得人为主。得人者，事事可以进行，不得人者，日日皆成延宕”，[8]因此，选举出宁、苏两属咨议局筹办处的总、会办备选人员，供督抚选用。在咨议局的筹建过程中，“可以看出，江苏省宁、苏两属咨议局筹办处的主要办事人员是士绅，他们在江苏咨议局筹备过程中起到了举足轻重的作用。”[9]
可以说，江苏宪政的实现、咨议局的建立和本省立宪派及其他士绅的努力争取是分不开的。基于这种关系，咨议局被认为是最能代表江苏士绅群体利益的机构，它得到了江苏各个社团、传媒的支持，成为在地方合法性、权威性极强的机关。
（二）中国特色选举政治的奥秘——江苏咨议局选举观察
虽说两江总督和江苏巡抚对咨议局这个新事物的意识比较模糊，但由于清廷的催促和地方士绅的积极支持，江苏咨议局筹建的工作比较顺利。1908年3月，江苏在选民调查和统计完毕的基础上，开始进行议员选举。晚清的咨议局选举制度仿效日本采用复选方式，即先由选民选出若干候选人，再由候选人互选而产生定额议员。
根据《咨议局章程》规定，要成为一个选举人，要成为一个选举人，必须为本省籍贯二十五岁以上的男子且具备下列条件之一:
1．在本省地方办学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者；2.曾在本国或外国中学
堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者；3.有举贡生员以上之出身者；4.曾任实缺文七品、武五品以上未被参革者；5.在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者(非本省籍贯，寄居满十年以上，如有一万元以上的营业资本或不动产者，亦得有选举权)。[10]
此外，还规定有不端品行者或从事贱业者不能成为选举人。
从选民资格的要求中可以看出，选民的数量占本省全部人口的比例极低，且选民大多为有身份、财产和受过良好教育的人，可以说是地方的各类精英人物。代议制政治早先原是少数精英群体的游戏，英国、法国、普鲁士和日本等国最初对选民资格的规定也设置了很高的门槛，清末立宪中的选民规定实际上还是走得西方的老路，目的是为了拉住士绅精英阶层，维护朝廷的权威并进一步推动立宪改革。所以，严格的选民资格对我们这个压根都不知道选举是什么东西的民族来说也不无道理。但即便是这样，到了投票的时候，除了少数地区外，许多地方精英的反应大多依然显得极为冷淡。大多数县府的初选和复选投票率都低于50%，主要原因是选民对选举没有认识，“吾民久居专制政体之下，丰耳蔀目，不知公共之利益，不知利害之关系，不知权利义务之支配”。[11]全省上下，除了极少数知识分子，均不知何谓选举。[12]
在投票过程中，那些仍然固守传统价值观的精英对于选举总是不积极的，他们要么不去投票，要么被动员去投别人的票，“受运动者尤盲人瞎马，百无一知，不识选举为何事，举人与被举于人为何意，徒以运动者一言之故，遂群焉从之”[13]。因此至选举之期，“实到之投票人，更多为人运动逼勒而来”[14]。
而当选议员的人，其背景“大多数为具有传统功名之士绅；若干士绅同时又曾接受过新式教育；大多为有产阶级；高层士绅中多曾在中央或地方担任过官职，有些政治经验。”[15]这些人依旧是地方的新旧精英人物。
按照清末立宪时期颁布的有关咨议局选举的法律来看，其中并没有候选人竞选的有关规定。竞选为合格的选举所必备的步骤，清末法律对于竞选规定的缺失，一方面缘于其对选举认识的不到位，而更大的原因在于传统的士绅获得民间拥戴，并不是靠得自己获得得百姓支持的数量，而是靠自己的学识、素养和公德心等文化上的崇高地位来博得众人拥护。时人依旧认为，只要一个人在本地有足够的声望，足可以被人推举为议员，而并不用亲自出来拉票。实际上，西方的选举文化移植到到中国来以后，存在着不同程度的错位。选举中以利益为纽带的竞争风格，到我们这里成了以德服人的，主动让贤君子仪态。江苏选举中竟然出现有士绅当选后竟然再三辞让自己的议员席位的中国特色选举的场景。
苏省议员一些人当选靠得是自身传统功名、原有朝廷官职所获得的威望。张謇、蒋炳章、仇继恒、夏寅官等人即使这种类型议员的代表。另一些人能够当选主要缘于其在本省、本地从事新式教育、商业、地方自治等公益活动中所获得声誉。如忠俊、凌文渊、王锡爵、王化南、周虎臣、金祖泽、黄炎培、吴佐清等人。
在选举中，还出现了许多积极选民，其中一些人依靠当时活跃在苏省的各色社团的支持而成为议员。在清末新政开放报禁和党禁的背景下，许多开明绅士和立宪派人士在江苏结社、办报，据相关研究，辛亥革命前，全国共有结社组织600余个，仅江苏就占了112个。[16]有资料可查，当选议员中有预备立宪公会成员17人，教育会和劝学所34人。个别人还靠商会、劝业所、农会、城市工程局额等行业性协会的支持而当选。不过这些社团大多处于比较开放的城市和府县，大多数县城和农村地区这种现代性的结社还是十分罕见的。孟森、孟昭常、雷奋等人靠得就是社团的支持而当选。
另外一部分能够当选，是通过自己运动的来。他们在选举中施展各自的手腕进行竞选。虽然“乡间绅衿较少，但小有功名、稍有家世、略通世故者，即为人望所归。亲谊世谊牵藤附焉，互相攀援，其势颇为团结，选举专注一人，故得票偏多”。[17]“某甲以孝廉仕于江省，闻谘议局初选举，告假还乡谋当选”[18]。这类人在农村选区中颇多。
二、当议员和当官员——江苏咨议局议员群体的政治态度考察
从苏省咨议局选举中可以发现，此时中国的选举政治很少有政党介入，少数的立宪派组织，其机构分散，人员不固定，还仅仅是政党的雏形，所以说考察咨议局议员的政治态度不是件容易的事。但笔者还是想通过有限的资料，来发掘一下苏省议员的政治倾向，以便为以后的分析做些铺垫。大体上，苏省咨议局议员的政治态度有以下几类：
（一）议员中的理想主义者——立宪派
江苏士人在积极致力于地方自治的同时，也在积极推动全国的立宪进程。实际上在这一过程中，江苏士绅开始形成一个独立的政治派别，即立宪派。立宪派最早可以追溯到康梁等戊戌时期的维新派人士。它是一个界限不清的派别，粗略的说，在晚清时期，凡主张立宪法、开国会、建立责任政府的知识分子都可以纳入立宪派的行列。他们政治态度的出发点就是既保住大清的皇权，又保住中国的龙种。界限不清主要是因为，立宪派自身以思想划线，组织松散，成员变动比较大。江苏的上海等地最早即是立宪派活动的重要据点，戊戌维新期间，上海强学会、苏学会，以及维新派的喉舌《强学报》、《时务报》等在当时全国备受瞩目。康梁等人被镇压后，实际上持有立宪救国观念的士绅依然大量存在。借着清廷宣布预备立宪的东风，他们又逐渐活跃起来，成立了上海宪政研究会、预备立宪公会等立宪派组织，并发行《宪报》积极推动立宪进程，清廷最终能够决定开设咨议局与他们的努力密不可分。江苏的立宪派人士中，不乏有许多新式教育背景的人，他们观念比较新颖，活动比较积极。这些人在关注本地利益的同时，大多对国家和民族有着强烈的责任感。张謇、雷奋、孟森、蒋炳章、孟昭常、夏清贻、屠宽等是江苏立宪派议员的代表，他们同时也是预备立宪公会的成员。这些人功名和声望高，同时又热衷于宪政和本地事业的发展。由此，立宪派占据了正副议长和常驻议员的大部分席位，成了苏省咨议局的主导力量。
需要强调的是，西方的民主是以个人本位为精神实质的，它要求每个人有平等的投票、抉择和言论的权利。但由于中西政治文化、传统和思维习惯的巨大差异，我们引进的西方制度有些“水土不服”。个人本位的民主游戏到了中国变成了集体本位。所谓集体本位，就只是一个群体中一般成员的意见，是通过这个群体的精英来表达的。而功名本位是集体本位的一种，它表示一个群体中的意见重要度要按这个群体中功名高低的位阶来界定。在咨议局议事活动时，功名本位的问题很严重，不光功名高的人占据了苏省咨议局的议长、副议长的地位，就是常驻议员一般也都是由功名较高的上层士绅担任。这样，传统的功名等级秩序镶嵌在西式的议会中，从而形成了无功名的服从有功的，有功名的服从较高功名的人等一套中国特色的议会运作机制。把持议会活动的除了积极分子外，就是享有传统功名较高的人。立宪派人士除了有宪政知识外，许多人属于较高功名的上层士绅，其中有些人还具有新式教育背景，这些因素都决定了他们会在咨议局活动中居于主导地位。
还需说明的是，立宪派人士也从不是铁板一块，实质上，立宪派人员会因性格因素的差异而分为执着追求立宪理想的人和比较讲究实现目标的策略的人。
（二）合格的代议士——期望通过议会健全地方公益事业的人
晚清时代的江苏，从事公益活动的士绅数量十分庞大，而且结社广泛。除了政治性的社团预备立宪公会等外，还有各种行业协会、公益性的社团和地方自治组织。查阅江苏咨议局议员的背景资料，可以发现许多议员是地方社团和自治机构的成员，地方自治机构有自治公所、地方自治事务所、城厢总工程局等，地方公益社团有教育会、劝学所、商会等，此外，一些议员还是新式学堂的教员，还有一些议员在成为议员前曾是中央、外省或本省的官员，由于其热心本地事务或在本地知名度高，而成为苏省议员。
总之，这类议员当选前背景比较复杂，但能够当选全仗自身在本地的威望或积极活动，对于这类人来说，他们主要的政治态度是为了保护本乡、本地、本行业或本事业的持续兴旺，从苏省咨议局的议案中可以看出，大量议案有关教育、实业和财政等的地方公益事业。[19]此类人中的大多数虽没有立宪派人士推动全国或本省宪政事业发展的雄心，但与立宪派的目标并不矛盾，只要立宪能够促进其代表的利益，他们对于立宪派的活动是积极赞成的，从其赞成国会请愿和在革命到来时的态度可窥见一般。
（三）混水摸鱼分子——通过咨议局保护和扩大自己权益的地方精英
由于咨议局执掌了十分广泛的政治、经济权力，这给一些地方精英保护和扩展自己的权力提供的不可多得的机会。一些精英还以为是在进行传统的选官，所以通过运动成为议员的人也大有人在。从选举时，报刊批露的一些情况来看，是可以证明这种猜想的。在传统时代，地方士绅和致仕官员只在本地乡里享有一些非正式的权力，他们是通常靠自己的威望和学识获得其他阶层的尊敬。尽管，在一定条件下这些人能够影响本地官员的行为，但这种权力毕竟是间接的。另一方面，科举制的废除和新式教育的实行，断送了许多下层士绅从政的机会。地方自治的推行和咨议局的设立为绅士参政，获得正式权力提供了机遇。一些思想保守的精英更多的是以传统的官本位观念去理解谘议局的选举和议员一职，在他们看来议员一职是可夸耀乡里的又一新头衔[20]，因而积极谋求登入选民名册。“老办法只是把绅士当作可以调动的老虎官员的狗腿子，现在绅士却成了坐镇一方、不可调动的老虎了。”[21]可以看出，一些精英的参与之热，与其说是对“国民代表”的追求，不如说是对“官”和权力的追求。
除议员的上述政治态度外，苏省咨议局中，还有像黄炎培这样的同盟会会员。一般认为加入同盟会的人都是在寻找机会进行反满的革命活动，但同盟会组织比较分散，入会人员的信仰十分复杂，此时的同盟会员中也不全是想跟满清朝廷刻意过不去的人。从黄炎培当选议员后的经历中可以看出，黄虽为同盟会成员，但其主要还是靠从事地方教育事业起家，而且在咨议局活动期间，我们并没有看出其有刻意掩护革命分子，在咨议局中煽动革命的意向。黄炎培是在辛亥时期，看到清廷大势已去的情形下才转向革命的。应该说，当时许多的革命党人存在着不同程度的投机心理，其政治态度的权变还要根据政治局势的变化。
从以上当选议员的社会背景和政治态度分析来看，大量苏省咨议局议员确实为当时苏省地区的有识之士，特别是立宪派和致力于地方公益活动的议员，其大多为宪政和地方自治思想的信奉者，他们确实希望通过宪政的实施来解决当时全国和江苏面临的亟待解决的各种问题。他们大多人是对当时清廷的统治还是拥护的，应该说，如果清政府能够尊重已经崛起的地方利益和地方精英的意愿，采纳立宪派的主张，那么清末的立宪政治还是可以良性运转下去的。
三、国会请愿的真实动机——江苏咨议局与清廷在国会问题上的纠葛
各省谘议局成立后，各省立宪派人士受到极大的鼓舞，所以期望更上一层楼，要求清廷速开国会。“通过省咨议局，他们看到了一种模式：假如把咨议局作为一个整体推广应用于全国，并赋予它以真正的立法权力，那么，这种模式就能把中国从无数疾病当中挽救回来，并且使她有力量反击帝国主义者的猛烈进攻。”[22]1909年12月，在江苏省谘议局局长张謇领导下，国会请愿运动正式开始。全国18个省谘议局的近百名议员参加了请愿，各省请愿的议员自发组织成立了各省谘议局联合会。请愿运动一年内进行了四次之多。前两次请愿收效甚微，只有第三次才迫使摄政王下令缩短预备立宪的期限（由原定9年缩短到5年）。在这起重大事件中，江苏咨议局在国会请愿中发挥的主导作用。张謇等人在请愿中积极奔走于各省进行串联，为请愿活动的开展立下了汗马功劳。
有些人可能会问，既然清廷已设置了资政院，资政院已具有临时国会的性质，为什么立宪派还要开国会？实际上，请愿的目的一是认为，只有正式立宪方能解决国家面临的复杂问题。“至于立宪派政党，他们之中的绝大多数人则胡乱相信，只要有一个立宪国会，一切都是可能办到的：宪法一经制定，国会一经成立，失政误国的岁月就将立刻一扫而光，财政竭蹶可以补救，国债可以偿还，军备可以扩充，国力将进而充沛，人民权利将被恢复，而多年来中国所蒙受的民族耻辱将被扫除，国家的威信将广被全世界。”[23]
从引进宪法观念与制度一开始，中国士人就存在着对源于西方的宪政思想的误读。西方的宪法不光有高级法的意味，更主要体现了社会契约的精神，这种精神表明，宪法只是一国内各个政治势力和平博弈的规则。宪法和解决一个国家富强、摆脱外患的制度和观念本身就是两码事。在近代的中国，缘于内外困境的状况，世人总认为宪法有济世的功效。既然宪法能解决中国近代面临的问题，可谓是“宪到病除”，那么对于有救世情节的开明士绅来说，谁还能不愿意赶紧让政府立宪呢？
另一方面，我们从国会请愿的上书和著述中可以看出，立宪派请愿的真正目的，已经不是维护1908年二元君主立宪政体了。开国会的目的，说白了就是建立由立宪派控制的责任政府，使满清皇帝彻底靠边儿站。梁启超等人从早先拥护日本的立宪模式，到后来垂涎英国的虚君立宪，无疑不是看到虚君立宪有更大的好处。出于对满清朝廷能否领导中国完成改革的疑虑，“他们无疑感到，一个国会可以使他们控制北京政府，这样就搬掉了横在国家复兴再造纲领中的路障。”[24]实际上，满人知道，开了国会自己的统治也就终结了，所以对立宪派提出的速开国会一事十分不热心，前两次百般推诿，第三次才答应缩短预备开国会的时间。政府答应缩短开国会的期限后，苏省咨议局的立宪派人士也发生了分化，一部分人，如副议长蒋炳章认为，缩短立宪期限，和平请愿的效果已经达到，而多数议员认为清廷还不够诚意。主张速开国会的议员此时的心态应该比较好理解，满清政府此时已虚弱到极点，政治合法性严重不足，立宪派人士认为如果不由他们掌握政府主导改革，那么中国很快就会走向灭亡。
立宪派改变对日本立宪模式效仿英国君主立宪的模式的初衷，就是为了由其控制政府，主导改革。而满族权贵自己搞不好，还恋栈不走。他们并不想轻易放弃权力，成了统而不治的一群废人。清政府敷衍、镇压请愿活动，缘于其既得利益与立宪派人士完全对立，但这样的纠葛也使立宪派人士对清政府立宪的诚意有所怀疑，增加了他们对统治者的离心力。
特别是到了1911年5月，在政治空气越来越紧张的关头，清廷却搞了一个皇族内阁，使江苏立宪派人士彻底失望清廷，他们由此认为清廷答应开国会、设责任内阁是假，而真正的目的是为了独裁。“政府之专己自逞，违拂民心，催抑士气，其事乃屡见而不一见。于是人们希望之路绝”，[25]“咨议局议员绝望之日，即清廷基础动摇之日。”[26]
四、咨议局议员为何“违法”越权——江苏咨议局活动一瞥
苏省谘议局的议员们除了参加开国会的请愿外，主要的活动还是局限于本机构内。应该说，清末江苏咨议局的制度化水平还是比较高的。咨议局制定了专门的议事、旁听规则不说，和其他机构间关系的法规也相继出台并规范着政治参与者的行为。晚清的几年间，江苏谘议局通过了大量关于促进本省教育、实业、财政、社会发展的议案，积极行使《咨议局章程》中赋予议员们的立法、监督和财政等方面的职权。
在清末行宪时期，一个很有意思的现象是，许多省的咨议局利用《咨议局章程》的不完善之处，在章程没有明确规定或者规定存在矛盾的地方，咨议局通过立法或议案积极越权。江苏咨议局在这方面做得很典型，它从成立起争取逾越章程的权限，具体采取了以下措施：1.通过立法延伸权限。江苏咨议局利用局章对咨议局可以议决“本省单行章程规则之增删修改事件”的规定存在的漏洞，通过了《江苏咨议局关于本局议决权内之本省行政命令施行法》，突破局章对咨议局职权的限制。不仅在常会期间，督抚施政必须得到咨议局的允可，而且在闭会以后，也必须召集临时会请求认可或事后得到咨议局的追认，否则必须立即停止。如果督抚违反此法规，咨议局可呈请查办督抚。[27]咨议局还通过了《江苏咨议局议事细则》，细则规定督抚所交议的议案“咨议局待审查会之报告，就其大体讨论后决定应否开二读会”，“如果咨议局决定不开二读会，其议案应即作废”。[28]但根据局章的规定，督抚交议事件，如认为不可行，应请督抚更正施行，若督抚不以为然，而咨议局仍执原议，督抚得将全案咨送资政院核议。咨议局并没有决定议案作废的权力，此议事细则显然违背了局章的规定，扩大咨议局自己的权力。2.分享督抚的人事任命权。人事任命权一向只属于督抚，而且局章也没有赋予咨议局享有这一权力，但咨议局在运行过程中，却试图干涉甚至企图与行政官厅分享这一权力。在《学务公所整顿案》中，咨议局侵犯了督抚对于议长议绅的任命权，在后来通过的《巡警、劝业两道无庸宁苏各设一缺案》、《撤江南盐巡道暨江安督粮道两缺案》中，咨议局有侵犯了督抚对于上述机构人员任免自如的权力。
咨议局利用局章扩大权力的情形遭到了江苏总督的抵制。一个重要的事件是，1911年江督与咨议局针对《宣统三年宁属预算案》的博弈中，江督认为预算案由咨议局临时会进行了较大的删改，属咨议局越权，因此不批准预算案。这引发了咨议局全体辞职抗议，而清廷初始时支持江督，态度颇为强硬，对咨议局施以压力，朝廷电谕江督：“著张人骏明白剀切宣谕该局，一切务须遵守定章，不得逾越权限，倘仍不受该督之劝告，应即奏明请旨裁夺。”[29]到后来迫于外界舆论和各省咨议局的谴责，清政府才让张人骏服软。咨议局的方案获得颁布执行，咨议局议员全体复职，咨议局越权获得成功。
此外，江督为了钳制咨议局，学着咨议局也进行越权活动。江督怕被咨议局的议案捆住手脚，采取了不批准议案的办法。根据局章的规定，督抚对咨议局议决的议案必须要批答。至于批答的时间，局章并没有规定。而根据宪政编查馆致吉林巡抚电文，常驻议员于咨议局闭会期间，无权代表咨议局复议议案，只能存案到下届常会再准交议。据此江督进而询问宪馆“其有咨议局所呈议案，督抚议为越权，令毋庸提议者，咨议局复拟申辩须复议在闭会之后，是否亦无辩复之权，所复之件应作为无效？”宪馆答称，咨议局所呈议果系越权，督抚有劝告之权，无须交会复议，若该局以为并非越权，“应俟下次开会另议，不得仅由常驻议员具文申辩”。[30]因此，如果督抚对议案延迟不答复，闭会后常驻议员又无复议权，一再拖延议案则形同消灭。但江督的做法很快遭到了咨议局的抵制，咨议局要求督抚在咨议局呈报议案后，必须七日内答复咨议局。而社会舆论对江督抵制咨议局的行为大加谴责，如《时报》发表评论认为，督抚 “（1）答复在闭会之后，（2）对议案只谈咨议局逾越权限，不言其他，则常驻议员亦不能具文申辩，（3）至下次开会时仍以开会后答复，仍言逾越权限，如法炮制，则咨议局议案一百年也无效。”“呜呼，此法由江督发起，宪政编查馆赞成之。”[31]这项有关督抚批答咨议局议案时限的争议一直持续到1910年10月，清廷在各省咨议局和外界舆论的压力下，才命宪馆统一规定，凡督抚提交之案，限于呈到十日内答复，咨议局提议之案于15日被回答，其有必须勘察始能答复者，不能超过25日，必须详细调查者，亦必须于下期开会前答复。地方官如延宕不办，咨议局可呈请督抚查办。[32]可见，对督抚针对咨议局越权的行为上，清廷最后被迫予以纠正。
咨议局越权的成功，督抚抵制咨议局越权和自己越权行为的失败，这些现象的背后有着重要的原因：首先，咨议局是由民众选出的，其底气足、合法性强，而督抚在议员眼里属于清廷代表和外来势力，与咨议局比起来合法性严重不足。清末地方政治变革中，除了设立民选的咨议局外，原有清廷直接任命的督抚衙门依然保留。咨议局作为民选机关合法性强，能够获得地方精英和百姓心理上的拥戴和支持，例如，上海影响较大的的《申报》、《时报》和《东方杂志》等报刊都站在咨议局一边。这些报刊的主编和负责人有些就是咨议局议员。可以肯定的说，面对咨议局扩权，外界给予否定评价的极少，苏省各界对咨议局扩权实际上是持支持态度的。而江督越权侵犯咨议局，则被舆论广为斥责。在咨议局与江督的越权之争中，清廷即使开始是支持江督的，到最后迫于压力也会变卦，督抚在与咨议局的争执中明显的处于下风；其次，咨议局议员对于政府的不信任导致其积极越权。长期专制环境中养成的官僚主义、拖沓和不负责任的恶习早已感染了各级政府衙门，在咨议局议员的眼中晚清的督抚衙门已腐败不堪，陈旧落后，根本不能对地方进行有效的治理，对地方政治进行革新还需靠咨议局的努力；再次，各省咨议局、资政院和在京江苏籍官员的支持，也是咨议局能够鼓起勇气越权并终获成功的重要原因。其他省咨议局和资政院中的民选议员也是民选产生，其与苏省咨议局同命相连，如果苏省咨议局不受尊重的现实不能改变，那么势必影响到其他省的咨议局和资政院自身的地位。由此可见，清末预备立宪的过程中，咨议局的地方精英是推着地方宪政进步的重要支柱。
五、来自议会内的革命——江苏咨议局转向革命研究
毫无疑问的是，清统治者在面临内政外交困境的情况下，希翼通过立宪政治来缓解国内外压力，而具体的做法则是通过代议制机构扩大民众的政治参与，吸纳各种政治力量，化解自己的统治危机，重树清朝统治的合法性。但十分吊诡的是，武昌的偶然兵变，反而造成了南方许多省谘议局宣布脱离清朝统治的多米诺骨牌效应，可以肯定的说，辛亥革命如果没有南方各省的谘议局支持，定会成为一次“流产的革命”。张一麐说：“辛亥革命，皆以咨议局为发端。”[33]反清的辛亥革命不仅是一场新军的革命，更是一场来自议会内的革命。正是议会自身终结了设立议会政治的统治者的统治，使清末立宪政治彻底失败。
1911年11月，在继云南和江西后，江苏咨议局也议决本省独立。应该说，江苏咨议局议员群体虽不见得有广泛的代表性，但却系宪政活动的积极分子。他们从推动地方自治、社会公益事业，到积极参与预备立宪，都曾出力颇多。可以说，清末的预备立宪进程就是被这些人在一步步的推着走。议员群体尽为当时的社会精英，他们参与咨议局活动除了有对于地方事业的考虑外，还有对于清廷改革的殷切希望。实际上，此时的清廷已十分脆弱，时事的发展已经不允许清政府再犯大错，但清政府拒绝立刻开国会、成立皇族内阁、从地方收权的举措犯了地方咨议局的大忌。总犯错误的结果就是自己的权威严重受挫，最后的走向就是一朝覆亡。
（一）立宪派议员转向革命
笔者上述提到，立宪派是苏省的谘议局内是领导力量，他们大多有理想情节，既怀有宪政救国的志向，也同样有主导政府改革的雄心。国会请愿的失败和皇族内阁的成立，使苏省一些立宪派议员开始倾向革命。张謇曾因朝中亲贵掌权，举措乖张，人心离散，联合汤寿潜、赵凤昌等而上书载沣规劝，而无结果，赵凤昌即“断言清廷之无可期望，谋国必出他途以制胜矣。”雷奋向张謇、孟森等人指出，清政府万无不倒之理，如果各省咨议局议员不肯出头，将酿成全国混战的局面。特忠告张謇：切勿因为自己是清朝状元而死守君臣大义，须知皇帝与国家比较，国家重于皇帝。[34]
皇族内阁成立后，立宪派议员中的激进分子失望于清廷之余，已开始策划革命。革命党人在常州的秘密活动机关是常州府中学堂，在辛亥革命以前己成为革命活动的基础。而咨议局议员屠宽正是中学堂的都督，他“为秘密团体之首要”，“革命思想颇浓”。他曾密定革命程序分为两步:“第一步，先打倒官绅；第二步，结合地方同志，相机奔走，与各地革命党联络，推翻清室”。[35]早在宣统三年八月二十日，江苏省咨议局常驻议员举行会议，屠元博、朱稚竹联系各地同志，密谋常州光复。[36]可见，这些议员原先就与革命党人有千丝万缕的联系，除了立宪派个别人外，大多数立宪派对于革命并无天然排斥，为了共同反清的需要，联系在一起甚是必要。
还有些立宪派，是在革命发生后，才主动转向革命，这种状况在立宪派议员中居多数，以张謇、杨廷栋、沈恩孚、丁祖荫、雷奋、孟昭常等为代表。如上海革命党人在上海光复后，即推议员黄炎培为代表，前往苏州劝江苏巡抚程德全起义。到苏州时，程己宣布独立，黄被留下来为新政府办公，任民政司总务科科长兼教育科科长。武昌起义后，“奔走最力者”为沈恩孚、孟森、刘垣、冷通、雷奋等。“先后至者十余省，晨夕相见于惜阴堂。卒以十余省代表之力，莫南京临时国会之绒基；壮图伟举，共商于惜阴堂斗室之间也”。[37]需要特别提到的是，苏省咨议局议长张謇此时并不在江苏，他对于革命还有些排斥态度，但局势的发展也促使张謇发生极大的变化，11月8日，张謇表明了自己的思想转变:“大局土崩，事机瞬变。因不充分之立宪，致不得已之罪己，亦不能取信。旬日以来，采听东西南十余省之舆论，大致趋于共和”。“国内之响应者已见六省，潮流所趋，莫可奈何。公之明哲，瞻言白里。愿征广义，益宏远漠。为神州大陆洗四等国之大羞，毋为立宪共和留第二次革命之种子”，[38]认为趋向共和是历史发展的趋势。
大多数立宪派议员在国会请愿受挫和与地方督抚的恶斗中逐渐对清政府失去了信心，认为清廷不会真心实意实现立宪派所设想的英国式宪政，“由于失望于清廷，他们放弃了拥护帝制的初衷。此一改变，关系着革命爆发的迟钝，因为政治稳定与否，常视上层社会的心理状态而定。”[39]；另一方面，新军起义为其维护地方秩序并扩大权力提供的契机。在后来组成的江苏和上海等地的军政府中，立宪派议员大多占据了要职，从这个角度来说，当立宪派人士发现从清政府中可能捞不到更大的好处时，纷纷转向了革命，希翼在未来的权力布局中分得更大的一杯羹。
需要指出的是，立宪派中也有铁杆的保皇派，如许鼎霖，但毕竟人数太少，在反对革命的大势时，无异于以卵击石。
（二）其他一些议员的实用心理
在苏省咨议局中，其他人参与咨议局活动的动机既有对地方公益事业的考量，也有对于自身权益的眷顾。这些人大多为实用主义者，他们大多不会因清廷的错误做法而主动起来革命，但当本地或自己的权益受到威胁时，他们会首先考虑到怎样应付眼前，而无暇他顾，这是士绅们的传统观念。中国的地方绅士不同于英国的贵族，其对一脉相承的皇权的捍卫远没有其对守土安民职责的重要。千余年来，每当“改朝换代”，士绅大都采取同类行为模式。
这样，当革命来临时，面对可能到来的对本地区的危害，和谘议局挑头的立宪派议员的影响，这些议员难免会激发起其脱离清廷、以图自保的疏离倾向。江苏咨议局第三届常会开幕时，议员到会的不足三分之二，一些人早已回乡躲避。到会议员全体否决江督张人骏要求政府提请外兵镇压革命的议案。苏州光复，江苏咨议局议员“实为主动”[40]。自武汉起义，苏属士绅屡次协议宣告独立。在当地士绅的推动下，程德全于11月5日宣布独立，任江苏都督职。苏州独立的当天下午，在上海的议员方还、狄葆贤等获得消息，马上推举代表，请程德全传檄苏、松、常、镇、太五属归顺。次日，在南京的江苏咨议局议员召开特别会议，决议独立。仇继恒等人向江督力陈时局危迫，请他宣告，但张人骏不允。11月7日，议员们还欲强迫张独立，“至晚而战事起矣”。[41]
总的来说，这些自保行为不仅维护了地方和议员们的既得利益，同时也促进了革命进一步向前发展。
六、结语
托克维尔说过，对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。[42]这句话用于评价晚清的立宪改革真是再合适不过了。晚清统治者在立宪前面临着严重的内忧外患，其在处理内外事务中早已积累了大量的矛盾和不满，政府的绩效合法性几乎丧失殆尽。
清廷选择立宪作为医治自己上述弊病的灵丹妙药，认为立宪既能保证君主权威不丧失，又能解决国内的革命党问题，还能使中国快速富强，结束被动挨打的不利地位。应该说，晚清参与宪政活动的各种势力如果同心协力、精诚合作是可以使中国摆脱内外危机的困扰，和平有序的走上现代政治发展道路的。清朝的瓦解，使中国中央政权失去了凝聚力，中国很快倒退入了兵灾民乱猖獗、社会秩序混乱的时期。反思首次立宪政治的失败是值得我们深深的回味的。
地方精英是推动清廷预备立宪的主要力量之一。从江苏的情况来看，咨议局的筹备和建立是江苏地方士绅积极推动和主导的结果，在议员的选举中，地方精英是积极参加者，他们在咨议局中占据了大部分议员席位，从推动全国正式立宪到积极行使议员权利，他们都是当仁不让的主力军。而清政府虽在预备立宪中表现积极，但由于此时政府的威信已大幅受损，再加上清政府又是少数民族政权，其在立宪初始的合法性就严重不足。在这个多事之秋，清廷自掘坟墓，放弃了能挽救自己统治的最后一根救命稻草，一系列铸成大错的举动，激起了咨议局中立宪派议员的极大不满和失望，当革命峰起时，一部分立宪派议员趁机带头转向了革命。而面对遍地烽火，剩下的大多数咨议局议员，谁会愿意给清朝陪葬啊？他们纷纷支持革命，成了清廷的掘墓人，使清末立宪彻底失败。
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[1]夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社1997年版，第81页
[2] 转引自吴桂龙著：《清末上海地方自治运动述论》，见《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文集》（下册），中华书局，1983年，第443页
[3]转引自吴桂龙著：《清末上海地方自治运动述论》，见《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文集》（下册），中华书局，1983年，第441页
[4] （美）周锡瑞著：《改良与革命：辛亥革命在两湖》，凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社2007年版，第132页
[5]参照丁旭光著：《近代中国地方自治研究》，广州出版社1993年8月第1版，第57-67页
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[7]上海市文史馆编：《上海市自治志史料2》，上海社会科学院出版社, 1982.12，第141—142页
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[9]参见刁振娇著：《论地方议会制度在清末的实验——以江苏咨议局为核心的研究》，上海人民出版社，2008年版，第58页
[10]张朋园著：《中国民主政治的困境》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第51页
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[12]张朋园著：《中国民主政治的困境》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第55页
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[15] 张朋园著：《立宪派与辛亥革命》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第27页
[16]参见王树槐：《中国现代化区域研究：江苏省，1860—1916》，《中央研究院近代史研究所专刊》（48）1984年版，第 111 页
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[19] 参见王树槐：《清末民初江苏省的咨议局和省议会》，载《国立台湾师范大学历史学报》，1978年第6期
[20] 《论江苏初选举之结果（上篇）》，《时报》，1909.4.12，第1张
[21] （美）周锡瑞著：《改良与革命：辛亥革命在两湖》，凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社2007年版，第138页
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[27]参见刁振娇著：《论地方议会制度在清末的实验——以江苏咨议局为核心的研究》，上海人民出版社，2008年版，第172页
[28]江苏省地方志编纂委员会：《江苏省志·议会·人民代表大会》，江苏人民出版社 1999 年版，第 18 页
[29]《江督札记行军机处复电文——咨议局解散之破天荒》，载《时报》，宣统三年四月十五日，第三张
[30]《各省与宪政编查馆往来要电·江督致宪政编查馆电》，载《时报》宣统元年十二月十七日，第五张
[31]《消灭咨议局议案之新法》，载《时报》，宣统元年十二月十七日，第三张
[32]《宪政馆厘定咨议局议决各项办法》，载《申报》宣统二年九月十四日，第一张第四版
[33] 张一麐：《心态平室集》，台北：文海出版社，1966，卷8，第38页
[34]侯宜杰著：《20世纪初中国政治改革风潮:清末立宪运动史》，人民出版社，1993.4，第478页
[35]顾桥岩：《辛亥江苏光复》，载于《江苏文史资料》(第40辑)，1991，第72页
[36]袁岿然著：《江苏咨议局研究》（硕士论文），扬州大学，2002，第43页
[37]赵尊岳著：《惜阴堂辛亥革命记》，载于《近代史资料》，1983，3，第72页
[38]《张謇全集》，(第一卷)，江苏古籍出版社，1994，178页
[39]张朋园著：《立宪派与辛亥革命》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第191页
[40] 刘厚生著：《张謇传记》，龙门联合书局，1958，第182页
[41]郭孝成著：《江苏光复纪事》，《辛亥革命(七)》，中国史学会编，上海人民出版社，2000，第11页
[42]（法）托克维尔著：《旧制度与大革命》，商务印书馆1992年版，第210页
