来源：[摘 要] 分权和自治是不同的范畴， 在纵向的府际关系中， 只有分权而没有自治难以防止暴政和低效。中央集权并不排斥地方自治。分权基础上的地方自治是为了保障社会的多样性、自主性和灵活性。我国作为一个超大型的社会， 整齐划一、至上而下的权力结构难以应对全球化、市场化和民主化的挑战。在宪法的框架内， 在国家主权统一的前提下， 逐步构筑立基于人民的自治能力之上的地方自治制度是实现善治的重要途径。
[关键词] 分权； 地方自治； 府际关系； 制度变革
一、问题的提出
国家的治理是非常高难度的技艺， 设计一套良好的治理框架是实现善治的必要条件。对于一个国家的治理结构而言，府际关系的制度安排非常关键。选择集权或分权、自治或他治的治理模式会产生不同的政治绩效， 并影响到公民作为共和国主人的角色的发挥。对于我国纵向府际关系的研究成果，其中很多研究是论证府际分权及如何分权的问题， 或者是单纯地论述地方自治， 鲜有将分权与自治联系起来考量的作品。事实上， 分权和自治作为两个不同的概念， 两种不同的政制安排， 虽然内容有交叉重叠的地方， 却是不同的路径选择。阐释清楚分权与自治的区别与勾连， 为我国纵向府际关系的制度变革提供学理论证和支持， 是本文的宏愿。
二、超大治理空间的权力配置逻辑
我国纵向府际关系的变革方向为什么是分权基础上的地方自治？ 这是由我国的国情和各国政府与政治的经验得出的尝试性结论。
首先是我国超大治理空间的现实考量。中国是一个具有近14亿人口、面积世界第三的具有洲际规模的巨型国家。如何治理这个巨大的国家是历代王朝和政府的关键事务， 直接关系到国家的兴亡和盛衰， 所谓“历史的三峡”是也。治理这个超大型社会面临四个挑战或者说问题： (1) 从地域规模看， 我国现有国土面积960万平方公里， 占世界土地面积的7.2%； (2) 从人口总量看， “中国社会是世界上独一无二的最大型社会， 主要表现为其最大数量的人口规模上” ；(3) 从国家结构看， 我国是实行单一制的多民族国家， 地方政权数量众多， 分为省、市、县、乡四级， 此外还有行政色彩浓厚的属于社会自治组织的无数的村民委员会和居民委员会； (4) 从区域发展水平看， 我国的“超大性”还表现为大反差的不平衡性， 对此， 胡鞍钢有“一个中国两种制度、四个世界和四种社会”的概括。如何治理这个情况异常复杂、发展水平参差不齐、地方社会资本迥异的国度无疑是重大的挑战。事实证明， 传统的中央集权制难以有效地满足不同地方的偏好和诉求， 并且可能因为政策的整齐划一而忽视、扼杀地方的多样性、差异性和积极性， 造成严重的政治、经济、社会后果。分权是必然的， 只是要解决在什么背景下分权及进一步怎么分权的问题。选择什么样的分权改革模式， 我们既不能不思改革、被动地延续历史， 也不能任意摆脱历史， 在尊重历史和现实的基础上进行创造性变革是我国府际关系调整的必然选择。分权基础上的地方自治就是一个重要选项。
其次是目前我国地方治理面临的绩效困境。中国社会最近三十年来最突出、最核心的特征是转型。转型是一个重大的历史过程， 涉及到经济、社会、文化和政治诸领域的全面的结构性的调整， 本质是利益和资源的创造和重新配置。1840年以来的现代化过程在这三十年里全面加速， “浓缩发展”所带来的压力是空前的。如何通过良好的制度的设计与运作改善政府绩效， 建设强大、有效而又有限的现代政权体系及其运作机制从而为现代化提供政治保障， 是我国深化改革的现实课题。在目前的地方制度下， 我国的地方治理面临绩效困境： (1) 职责同构问题。上下级政府之间， 无论机构的设置还是职能的分配， 高度雷同， 导致机构重叠， 权任不清； (2) 绩效不高， 难以应对转型的挑战。治安恶化， 各种群体性事件剧增， 地方政府损害民众权益的违法行为时有发生， 官民矛盾加剧乃至局部恶化并爆发； (3) 治理成本高昂，难以为继。由于国家与社会关系没有理顺， 政府间权责没有合理配置， 导致冗员众多， 机构膨胀， 行政成本的高昂已经到了难以接受的地步， 我国行政成本之高世界少有， “高于日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国。..还在以23%的速度增长。..支出高涨和效率低下。”( 4) 没能有效解决权力的公平竞争和政治责任的追究。在目前的权力结构下，我国的权力链条是至上而下构筑起来的， 地方政府的权力来自中央政府的授权， 地方政府对上级负责而不是直接对民众负责。这种权力运作的逻辑理论上无疑是难以服人的， 而实践上则有害民主和自治。现实生活中出现的一些欺上瞒下、劳民伤财甚至违法乱纪的现象与人民不能有效地以各种方式参与地方治理是有密切关系的。
再次是民主化的必然要求。民主化是时代强音和趋势。中国改革开放三十年可以说是民主化的过程， 也是还权于民的运动。民主化既体现在公民的政治权利的保障和扩展上，也体现在公民参与社会事务和政治事务的广度、深度和频率上， 也体现在府际关系的规范化以及平等化趋势上。改革开放以来， 特别是1982年宪法的颁布实施和相关法律的出台，以及中国加入世界贸易组织等国际组织的驱动， 法治化成了我国社会的必然选择。而法治化的前提是民主化， 没有民主的法制不过是纯粹的工具， 甚至沦为专权的手段。民有、民治、民享的民主理念深入人心， 而且民主日益制度化， 公民的民主权利日益拓展， 民众的参与权也扩展了， 比如“民主恳谈”、“网络民主”就是新兴的民主参与方式， 也发挥了重大的作用。民主绝对不只是投票的那一咋那的决定权， 更重要的是选举后的监督、管理、决策等过程的参与。要通过各种各样的形式， 包括旁听“两会”、价格听证、拆迁或者征地听证、座谈会、充当陪审员等等方式让公民广泛地参与政治、行政、法律过程， 保障公民当家作主的权利落到实处。在纵向的政府间关系中， 今后应该更多地沟通、对话、谈判和博弈， 而不是中央政府简单的、单向度的、绝对的命令的方式，文化大革命时期那种绝对权威是不应该在以民主为基础、法治为保障的府际关系中存在的。政府间的关系应该逐步走向扁平化、平等化的伙伴关系， 而不是封建式父子关系。分散化管理是民主化时代府际关系的必然选择。单一中心的权威模式是不可持续的。权力的分散过程也是利益、职能、责任和风险分散化的过程。所有的鸡蛋放在一个篮子里是最危险的。“权力过分集中， 越来越不能适应社会主义事业的发展。”当然， 分权不是搞分散主义、闹独立性或地方分裂，而是为了更好地调动各方面的积极性为社会主义事业服务。
准确地说， 不是分权而是还权还利还责， 把人民、社会和地方政府的权利和责任都复归应有位置， 各得其所， 各负其责。在民主化的时代， 政府间关系、政府与社会间的关系， 都得合乎这个潮流， 虽然表现形式不同。
最后是地方自治本身潜在的优点。社会治理结构的设计和运作应该立基于人类的自治能力之上。我们既然是唯物主义者， 就应该相信人民的智慧和能力， 而不是怀疑、贬低和压制人民的自治能力。要相信， 公民可以通过深思熟虑和自主选择， 来设计、创造、运作和变革他们的政府制度。未来的地方政权组织形式要真正把人民当家作主的权利制度化、具体化、可操作化， 毕竟， 民主体制的长期活力靠的是民主的人民的自治能力。这意味着民主体制的建设是自下而上的。[ 8 ]地方自治要施行， 要有赖公民自治能力的开发、培育和扩展， 没有独立、自立、节制、负责的公民精神的支撑， 社会自治、地方自治都会有困难。事实上， 村民委员会这样重要的具有中国特色的治理机制和制度创新也是中国农民的创造。我们再也不能以“民智未开”作为阻碍公民参与政治的借口了。民主就像游泳， 如果只是看， 光说不练， 不仅不能学会， 而且最终可能会因为长期积累矛盾不能及时释放而爆炸。事实上， 我国目前不仅有了基层自治制度， 也有了行业自治制度， 以及特定范围的地方自治制度， 包括民族区域自治制度和高度自治的特别行政区制度。随着市场化、民主化、法治化的发展， 中国市民社会的成长和公民精神的培育， 地方自治将有更大的空间和更好的条件。地方自治的优点至少有四点： (1) 防止中央政府的专权以及避免由此而来的社会灾难； (2) 更好地回应民众的诉求； (3) 锻炼和培育民众的公民精神， 完善公民的人格； (4) 保证政府的民主性， 避免地方政府的腐化， 减少治理成本， 降低政府决策和行政失误的概率。通过地方自治和社会自治制度的建构， 中央集权的风险可以大大降低， 社会有机体会更加健康。而社会有机体的健康是国家真正强大的基石， 是中国崛起的根本依靠。
三、我国纵向府际关系的变革路径
尽管地方自治是舶来品， 对于中国人却并不陌生。自1840年以来， 伴随着西学东进， 中国人不仅学习西方的器物，在不断地失败与反省中也意识到了制度的意义， 在清末就讨论地方自治的问题了。“国父”孙中山等人也一再倡导地方自治， 1920年代还上演了“联省自知”运动， 很多的宪法性文件， 比如《中华民国宪法》(曹锟宪法) 、《中华民国训政时期约法》、《五五宪草》、以及1947年生效的现在台湾依旧施行的《中华民国宪法》等都规定了地方制度包括自治的问题。但是， 由于各种各样的原因， 效果差强人意(现在台湾地区的地方自治还是很成功的) 。原因何在呢？ 最主要的原因是当时并不具备自治所要求的相应的社会条件， 比如发达的市场经济， 成熟的公民社会， 以及民主的政治架构。
在没有充分的民主的社会环境下， 地方自治难以发挥实效。民主是政治领域的激励机制——激励政府官员尽心尽力地为人民服务， 而不是为自己和为上级服务。民主可以说是自治的前提。民主当然不是万能的， 我们不必寄予过高期望，但是没有民主国家有机体要保持健康和持续是难以想象的，苏联这个超级大国的土崩瓦解就是明证。诚如智者所言， “尽管民主是自由人民的唯一适当的政府形式， 民主政府的维持与存续， 却要求以适当的低调期望为基础的适当的制度设计。”我们对民主基础上的地方自治制度也要有个清醒地低调的期望， 地方自治不是百病包治的万验灵丹， 能解决部分问题而不能解决所有问题。
在未来的国家建设进程中， 我国纵向的府际关系变革需要注意把握以下几个问题：
首先， 国家权力要收放有度， 不断扩展和规范地方自治。在单一制的国家结构形式不变的前提下， 要扩大地方的自主性。我国是中央集权制， 但这种集权制既然是民主基础上的制度安排， 就不该排斥地方自治。实际上， 民主集中制不但丝毫不排斥自治， 反而以必须实行自治为前提， 必须与发挥地方的主动性和积极性结合起来。
权力要进一步给社会归还， 同时也要给地方政府下放。目前中国的资产百分之七十还掌握在国家手里， 国家在过去多年里财富和资源的增长速度大大高于国民收入的提高速度。中央政府权力很大， 控制着人、财、物， 层级越低的政府权力越小， 责任越大， 权责失衡。民间组织、市民社会因为政府管制过多， 发展的空间逼仄。有的责任和权力， 本来应该是中央政权的事情， 却下放给了地方， 而地方因为能力的限制根本无法完成， 比如义务教育经费的保障和基本社会保障和医疗服务等。
当然， 中央集权制在当下中国不可能转变为联邦制， 毕竟， 就像费正清认为的， 中国革命与中国历史的宏观连续性体现在中国人口从来没有今天这么多； 通过一个中央权威保持统一， 仍然是必要的。但这并不意味着就全国不分地域、不分实际地整齐划一地采取同样的治理模式。事实上， 不仅美国这样的联邦制实行地方自治， 英国、日本、法国等单一制国家也采取了非常有效的地方自治制度， 以在国家统一的前提下保持多样性、差异性和灵活性。
其次， 从自治的方向来看， 要至下而上， 稳步推进。试图全国一盘棋地实行地方自治是非常糟糕的做法。无论是中国革命还是改革开放的成功， 一个非常重要的经验， 就是任何成功的政策的推行都是因为这些政策本身是有经验基础的。领导人的开明当然很重要， 但领导人的英明决策也是基于对亿万人民的伟大实践和智慧的总结与提炼。村民自治这样的政治实践是农民的创造。而村民自治在当下的困境也是因为全国不分实际整齐划一地推行的结果。在一个地方有效的治理机制未必适合其他地方， 试点成功并不等于放之四海而皆准。地方成功的经验不要轻易推广。试点容易推广难， 淮橘北枳的道理是浅显的， 但是能否用于正确地指导实践则是另一回事。
只有允许社会自治、地方自治， 让人民群众在实践中不断地创造和摸索各种适合各地的治理模式， 才是明智的做法。要在大力推进向社会放权的基础上推动社会自治， 引导社会建立各种自治的组织， 比如行业协会， 企业家协会， 农民协会， 工会， 环境保护组织等等， 培育公民的自治能力。在社会自治的基础上推进地方自治。实行地方自治制度意味着尊重公民的自主选择， 包括对政府制度的选择。现行的从中央到地方一个简单划一的人民代表大会制的政权组织形式是可以调整和完善的。
在地方， 特别是村、镇和县这样的地域， 完全可以由民众在法治的基础上， 在政府的引导下自主地摸索适当的治理结构。比如说， 以政权组织形式为例， 具体的组织形式可以有现有的人民代表大会制， 也可以有委员会制(纯粹的瑞典式的议行合一体制) ， 也可以是香港式的行政主导的模式， 乃至英美的“议会- 经理制”， 等等。这种自治可以至下而上逐步展开， 在乡村组织形式多样化的实践成功后， 可以在乡镇一级也因地制宜地逐步变革， 然后再在市县一级探索合理的组织形式。乡镇一级的政权组织形式的变革可以由市、县决定， 省区批准， 而市县一级的变革应由省区决定， 中央批准。我国地方自治的实施也应该遵循此路径， 再也不要简单地由中央弄出一个不分地域情况的整齐划一的治理模式了。
最后， 地方自治的推进必须不断规范化和制度化。政治试验是有风险的， 也需要时间的检验。实践是检验真理的唯一标准。地方自治的展开本身必须在规则之下展开， 避免社会无序化。对自治过程中出现的非法行为给予及时的纠正和规范， 同时对自治所获得的成果要通过法律的方法及时固定下来。权力下放不只是行政权、财权和人事权的下放， 还应该包括适当的立法权的下放。只有通过以民主为基石的地方自治， 政权才能及时、经济和精确地对公共诉求做出回应。
历史地看， 合法性基于民主， 即地方政治体制的产出。从中外经验来看， 还没有哪一个国家， 在没有地方自治的情况下， 能够做到以民为本， 进行良好的治理。即使是具有浓厚中央集权传统的法国和日本， 也在不断地通过分权和自治改进政府绩效。而所有的实行地方自治并获得良好效果的国家， 都会赋予地方政府适当的自主权， 其中不仅包括人事权， 还包括财政权甚至有限的征税权， 以及在宪法和法律框架内的地方规则制定权。中国的治理空间是如此之大， 管辖的人口是如此之多， 没有具有灵活性、针对性、回应性的政府体制是难以有效地治理的。2008年出现的大量的群体性事件， 跟地方政治体制和治理结构的僵硬是有密切关系的。在民众缺乏对政府命运的决定权的情况下， 要政府做到以人为本是比较难的。与其把所有的希望寄托在由人组成的具有自利性的政府身上， 不如把大量的事务和权限交还给社会和公民。由人民不断地试错并总结进而升华为契约性的治理规则是社会秩序构建的基本路径。
需要明确的是， 地方自治并不是没有限制的。地方是相对于中央而言的， 地方的自治是在国家的统一即主权完整的前提下为了保持社会的多样性和差异性而作出的一种制度安排。地方自治的目的一方面是保障通过政府间的分权与制衡以防止暴政， 也是为了保障公民的自由和自我实现。在实行地方自治的情势下， 中央与地方之间不再是简单的等级关系，而是基于法治的合作关系、伙伴关系， 中央对地方的控制手段将多元化、隐秘化和精致化， 包括政党机制、立法约束、财政补助、行政控制、司法调节等。此外， 地方的自治权也是有限度的， 仅仅限于地方性的事务。主权性质的国家权力，比如军事权、货币发行权、外交权等权力毫无疑问是不能下放的， 有的全国性事务， 比如省际公路、宏观调控、基本公共服务等权限， 也是不能下放的。所以， 大可不必担心自治对国家统一带来威胁。相反， 由于能充分地发挥地方的主动性、积极性， 地方政府在权、利和责的激励下， 会发挥出难以预料的动力， 从而创造出良好的绩效， 为整个国家的善治添砖加瓦。为了保证地方自治的有效实施， 要有国家层面的法律的规范和保障。要在尊重宪法的基础上， 在现有的法律框架内扩大地方的自主权， 在适当的时候， 特别是市场经济比较完备， 市民社会和民间组织比较发达时， 扩大地方自治的范围和权限， 为国家有机体的健康和国家的崛起奠定良好的制度基础。
