内容提要：本文立足于中国特定的体制转轨背景，在系统考察公共财政问题来龙去脉的基础上，对这一经济范畴的内涵与外延做出了比较清晰的界说。本文的分析表明，跳出纯学术思维的局限而放眼中国财政改革30年的历史进程，可以发现，公共财政本来就是为了解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。鉴于"公共性"是财政与生俱来的本质属性，作为一个有别于计划经济年代的财政制度安排，以覆盖范围不断拓展为集中体现的中国公共财政建设之路，实质是一个让传统中国财政体制机制和传统中国财政学回归"公共性"轨道的过程。站在制度变革的高度，按照公共的理念和规则，深刻把握公共财政制度的基本要求，以此勾画中国财政改革与发展蓝图并改造中国财政学学科体系，是历史赋予我们这一代人的特殊使命。

关键词：公共财政；公共性；社会公共需要；财政改革与发展

*高培勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所，邮政编码：100836，电子邮箱：gaopy@cass.org.cn.本文的基本观点，曾分别于2007年4月和5月在中国财政学会2007年年会和中国社会科学院建院30周年学术报告会上交流。与会同仁以及其他方面人士的讨论，充实了本文的内容。在此谨致谢忱。本文也系作者主持的国家社会科学基金重点项目"中国公共财政建设指标体系研究"（批准号：06AJ007）的阶段性成果之一。

一、引言

从1978年末的中共十一届三中全会算起，与整体改革如影随形、亦步亦趋的中国财政领域的改革已经走过了30个年头。在此期间，无论是在财政学学科建设层面，还是在财政运行实践层面，都发生了十分深刻的变化。对于这些变化，固然可从不同的角度、基于不同的目的去总结和梳理，但是，倘若要从中提炼一个关键词，并以此揭示30年来有关中国财政理论与实践的最重要、最实质的发展轨迹，那可能非"公共财政"莫属。与此类似，倘若也试图从中提炼一个关键词，并以此标识未来中国财政理论与实践最重要、最实质的发展取向，那同样可能非"公共财政"莫属。

事实上，作为一个30年来使用频率颇高、对中国经济社会生活影响颇深的"新生"概念，公共财政不仅主导了既有的中国财政学以及中国财政改革与发展进程，也承载了人们对于中国财政学以及中国财政改革与发展前景的期望。可以说，在过去30年的时间里，几乎所有的有关中国财政改革与发展的事项，都是在公共财政这条线索上进行的，几乎所有的有关中国财政学学科建设以及其他相关学术问题的讨论，都可以归结到公共财政这条主线上。故而，在我们迎来改革开放30周年之际，以具有"牵一发而动全身"之效的公共财政作为基本线索，回顾中国财政学以及中国财政改革与发展的基本脉络，评述当前中国财政学以及中国财政改革与发展的热点、焦点和难点，前瞻中国财政学以及中国财政改革与发展的基本趋势，显然是一个比较恰当的选择。

颇具戏剧性的是，当我们果真沿着这条线索来着手上述的回顾、评述和前瞻工作的时候，却不无意外地发现，不仅在财政学术界，而且在财政实践界，公共财政迄今还是一个尚未达成广泛共识并得到明晰论证的概念。正因为此，对于公共财政的理解和解释，望字、望文生义者，有之；停留于表面现象、做狭隘理解者，也有之；将其同其他相关概念混同起来从而等量齐观者，还有之。

如果只是一般性的研讨、限于学术层面兜圈子，这种五花八门的状态似乎无关宏旨。但若将其推至实践层面，特别是以其作为基本线索，延伸至整个中国财政学学科体系的改造以及中国财政改革与发展蓝图的勾画，就是一个必须慎重对待并小心求证的问题了。所以，对于公共财政要表述的经济现象做深入而系统的讨论，从而清晰地界定其内涵与外延，无论从哪个方面看，都是一项十分重要、非做不可的基础性工作。

上述的背景和目的，构成了本文的出发点和归宿。

二、公共财政概念的由来：一个基本脉络

首先，需要对公共财政概念的演变轨迹做一个简要的梳理，为本文的讨论搭建一个逻辑平台。

严格说来，公共财政并非完全意义上的"新生"概念。早在上个世纪50年代，就曾有学者使用过公共财政或近似的概念（如尹文敬，1953）。但是，作为一个"学术用语"，由限于学界圈子内的咬文嚼字式的讨论到进入决策层视野并延伸为指导财政改革与发展实践的"文件用语"，以至成为现实中国经济社会生活之中的"公共语汇"，则是改革开放以后的事情。

以中国改革开放的30年为考察区间，在公共财政概念的演变历程中，值得提及的标志性事件，至少有如下几个：

1983年，由美国经济学家阿图。埃克斯坦所著的"Public Finance"中译本出版发行。与以往有所不同，译者对于这一本书书名的处理有点标新立异——将"PublicFinance"直译为《公共财政学》（张愚山，1983）。而在此之前，中国财政学界一直将"Public Finance"等同于"财政学"或"财政".在财政学或财政的前面加上"公共"二字，应当说是一个不小的变化。然而，人们当时并未意识到公共财政概念所具有的深刻内涵以及它将给中国经济社会生活带来的深刻变化，这一译法的调整，并未引起财政学术界的足够关注。此后一段时间，尽管各种经济文献上也曾不时地出现过公共财政以及类似的提法，但从总体上说，人们只是将它视为一种有别于以往的译名调整，而未做特别的探究，亦未赋予其特殊的意义。此其一。

进入上个世纪90年代以后，迫于经济体制转轨带来的财政压力，在财政收入占GDP 比重持续下降且短期内难有较大改观的背景下，学术界和实践层越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路（叶振鹏，1993；安体富、高培勇，1993）。于是，便有了为压缩支出规模而调整支出结构的做法，并有了消除"越位"、补足"缺位"以及纠正"错位"的说法。支出结构的调整牵涉到沿袭多年的财政支出模式的变动，有必要提出一个不同于以往的带有方向性的目标。恰好，典型市场经济国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支出结构、压缩支出规模的初衷，是相吻合的。而且，在当时，人们习惯于将公共财政与典型市场经济国家的财政支出格局相提并论，甚至将公共财政作为典型市场经济国家财政的同义语加以使用。因此，以典型市场经济国家的财政体制机制为参照系，公共财政便被"借用"于压缩财政支出规模、缓解财政收支困难的实践。此其二。

单纯的调整支出结构而不对收入一翼做同步的变动，至多只能缓解部分财政困难。为了跳出"跛脚"式调整的局限，从根本上走出财政收支的困难境地，1994年的税制改革应运而生。作为新中国成立以来规模最大、影响最深远的一轮税制改革，其基本的原则，被界定为"统一税法、公平税负、简化税制、合理分权".这"十六字"原则，在当时具有相当的冲击力。因为，它们是植根于社会主义市场经济体制的土壤，并基于构建适应社会主义市场经济的税制体系的目标而形成的。对于它们，只能按照市场经济的理念加以解释（项怀诚，2002）。故而，在归结其理论基础或思想来源的时候，公共财政的字眼，也不时出现在阐述税制改革问题的有关文献之中。此其三。

无论是支出一翼的调整，还是收入一翼的变动，所涉及的终归只是财政体制机制的局部而非全局。零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有构造一个整体的财政体制机制，并将局部的调整纳入到财政体制机制的整体框架之中，并不能解决财政困难问题的全部。甚至，不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财政体制机制。当时，人们还发现，能够统领所有的财政改革线索、覆盖所有的财政改革项目的概念，除了公共财政之外，还找不到任何其他范畴来担当此任。于是，以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架（李岚清，1998）。①「在那次会议上，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清代表中共中央明确提出，要"积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架"」从那时起，作为中国财政改革与发展目标的明确定位，公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。此其四。

时隔5年之后，2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在《决定》中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断（李岚清，2003），提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中进一步谋划推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。十六届三中全会给中国的公共财政建设带来了新的契机。此其五。

2007年末召开的中共十七大，在全面总结改革开放的历史进程和宝贵经验的基础上，对我国新时期的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等做出了全面部署。其中，无论是对经济建设、政治建设问题的阐释，还是有关文化建设、社会建设图景的描绘，都融入了公共财政的理念，渗透着公共财政的精神，甚至直接使用了公共财政的字眼。特别是关于"围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系"的表述（胡锦涛，2007），在更广阔的范围内、更深入的层面上标志着，中国公共财政理论与实践又进入到了一个新的阶段。此其六。

进一步地考察，还发现，在当前的中国，无论是党政部门的重要文件，还是学术界围绕有关科学发展观、政府职能格局、公共服务体系与社会事业建设等重大经济社会问题的讨论，甚至是普通百姓茶余饭后闲聊中的改善民生话题，我们都可以从中找到公共财政的字眼，都离不开以公共财政为主要线索的相关阐释。在某种意义上，中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代，并非夸张之语。

三、寻找"公共财政"与以往"财政"的区别：戏剧性的经历

从逻辑上说，将"公共"与"财政"连缀在一起，从而形成"公共财政"，肯定有不同于以往"财政"概念的特殊意义。因而，在围绕公共财政展开的讨论中，一个始终绕不开、躲不过的命题是，"公共财政"与以往"财政"究竟有何不同？

基于上文的逻辑"，公共财政"当然是将以往"财政"作为改造对象的。也可以说"，公共财政"就是针对以往"财政"而形成的新概念（刘尚希，2000）。问题是，如果说"公共财政"有别于以往"财政"之处，就在于"公共性"的彰显，那么，以往"财政"肯定带有某种"非公共性"特征，或者，在某些方面缺乏"公共性"特征。

事实上，从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起，牵涉了学者们颇多精力的一项重要工作，就是在"公共财政"与以往"财政"之间找寻区别点。而且，在归结以往"财政"的"非公共性"特征上，曾有过一段颇具戏剧性的经历。

最初，包括笔者在内的不少人（如安体富，1999；高培勇，2000）曾把"非公共性"的"非"字当作生产建设支出，从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而，随着时间的推移和实践的进展，人们很快注意到，财政以公共服务领域为主要投向并相应减少生产建设支出，固然符合市场化的改革方向，但减少不等于退出。需要减少的，也只限于投向竞争性领域的支出。政府履行的公共职能，在任何社会形态和任何经济体制下，都不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。

公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列，又肯定不排斥公共性。①「不少人对于公共财政的批评，也正是基于这一点」故而，在改革过程中，减少财政对生产建设领域的投入固然必要，但让财政支出由此退出生产建设领域，甚至以此作为财政支出结构调整的方向，绝不是公共财政建设的实质内容。

也有人（如张馨，1999，2004）把计划经济时代的财政视作"非公共性"的典型，并试图从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义，从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政模式，直至把公共财政等同于西方财政。②「其代表性的解释是，公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度」然而，由此出发而放眼整个财政的发展史，且不说市场经济前几千年的人类社会历史长河中，并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出甚至军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目，即使是在我国计划经济时代以生产建设支出为主导的财政支出格局中，包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目，本身就是典型的"公共性"支出。因而，把市场经济财政等同于公共财政，而将非市场经济财政一概归之于"非"公共财政，不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局，不能说明计划经济体制下的公共性支出，而且也难以厘清作为社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式的异同。

还有人对公共财政做了主观臆断式的简化处理。其突出的表现有两极，或是把"公共财政"视作有别于以往"财政"的一个新范畴、新学科，或是将其视作同以往"财政"内涵无异的一个时髦概念。前者将公共财政同以往的财政范畴、财政学学科对立起来，试图将其解释为不同于以往的新范畴、新学科，进而有了所谓"公共财政学"、"公共财政专业"或"公共财政方向"等新的称谓。后者则在未赋予任何新意义的条件下，把以往使用"财政"二字的地方统统置换为"公共财政"，进而有了所谓"公共财政预算"、"公共财政收入"、"公共财政支出"和"公共财政政策"等新的说法。甚至有人主张将财政部更名为"公共财政部"，将财政厅（局）改名为"公共财政厅（局）".③「见诸于媒体的类似说法就更多，如"公共财政为师范教育买单"，"公共财政让农村孩子不再失学"，等等」但是，略加思考便知，无论是把"公共财政"当作新事物，还是把它当作旧概念的翻版，都难以自圆其说。比如，按照前者的逻辑，作为一门新范畴或新学科的起码条件，公共财政要有不同于以往"财政"的新的内涵与外延，新的研究对象和新的研究方法。而这些，并未发生在公共财政身上。"公共财政"的内涵与外延"，公共财政"的研究对象和研究方法，与以往"财政"并无不同。再如，按照后者的逻辑"，公共财政"与以往"财政"概念的替换，便成了没有实质意义的赶时髦或"画蛇添足"之举（陈共，1999）。只要开启电脑的文字处理替换功能，有关公共财政的全部工作，转瞬之间，便可通过"更名"而万事大吉。这当然更不符合事实。所以，上述的两种表现虽位于两个极端，但它们均未触及公共财政的实质内容。在某种程度上，实属对公共财政的误读。

最近一个时期，在一片关注民生、改善民生的大潮中，又出现了一种关于公共财政的新说法——有人把公共财政等同于民生财政，甚至用财政是否专注于民生事项作为区分"公共性"与"非公共性"的标尺。应当承认，在计划经济年代，我们曾把大量的财政资金投向生产建设，而相对忽略了民生的改善。在由计划经济转入市场经济的过程中，也曾犯过所谓"倒洗澡水连同孩子一同倒掉"的错误，把为数不少的民生事项推给了市场。一路走下来，在民生领域积累下了大量的财政欠账。

在当前，加大财政对民生事项的投入，强调改善民生的紧迫性，当然是必要的。但是，必须注意到，改善民生并非财政唯一的职能。除此之外，诸如国防、外交、环境保护、社会管理等典型的公共事项，都属于财政必须担负的"公共性"职能。当前对民生领域、民生事项的倾斜政策，只是说明，相对于其他的职能事项，这个领域变成了瓶颈，须作为重点投入事项。这并不意味着财政的职能事项只是改善民生，更不意味着只有民生事项才是公共性的。所以，从一个极端走向另一个极端，把当前带有"补偿性"色彩的改善民生举动误读为公共财政的全部内容，确有片面之嫌，也非公共财政的实质所在。

四、在改革实践中把握公共财政的实质内容

在寻找"公共财政"与以往"财政"区别过程中遇到的困难，实际折射出了中国公共财政问题的特殊性。

从英文译名的改变到被"借用"于财政改革、税制改革的实践，由构建公共财政框架到进一步健全和完善公共财政体制，再到完善公共财政体系，公共财政所走出的基本轨迹告诉我们，它并非一个经过严谨论证的纯学术概念，而更多地是改革实践催生的产物。因而，对于公共财政的界说，一定要跳出纯学术思维的局限而延伸至体制转轨的特殊历史背景，在改革历程的系统盘点和深刻把握中加以完成。

认识到公共财政是中国体制转轨的特定历史背景中一面标识改革方向的旗帜，可以得到如下的判断。作为公共财政的改造对象，首当其冲的，是传统体制下的财政运行格局。再进一步，以往"财政"的"非公共性"特征，要从传统体制下的财政体制机制中去找寻。

所以，重要的问题是，在过去的30年间，或者，在公共财政的旗帜背后，中国的财政领域发生了哪些重大变化？

循着上述的思路，我们的考察拟分作两个层面展开：财政运行格局和财政体制机制。两者之间，显然具有因果关系。后者是因，前者是果。后者是一种制度安排，前者是制度运行的结果。

仔细地审视改革之前的中国财政运行格局并与其所植根的经济社会背景联系起来，可以将传统体制下的财政运行格局作如下概括：财政收入主要来自于国有部门；财政支出主要投向于国有部门；财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞"区别对待".

具体来说，在财政收入一翼，1978年，以全国财政收入为100%，来源于国有经济单位上缴的利润和税收分别为51%和35.8%，两者合计86.8%.如果再加上带有准国有性质的集体经济单位的缴款（12.7%），整个财政收入几乎是清一色的国有来源结构（99.5%）。①[在那个年代，集体所有制经济单位的许多特征与国有制经济单位无异。故而，往往可以将其视作准国有单位而放入国有部门范畴加以分析]因而，可以说，那个时候的财政收入，取的主要是来自国有部门的"自家之财".

在财政支出一翼，1978年，以全国财政支出为100%，其中的40.2%用于基本建设支出（形成国有资产）。再加上专门投向于国有经济单位的增拨企业流动资金支出（5.9%）、挖潜改造资金和科技三项费用支出（5.6%）、弥补国有企业亏损支出（1%）以及同属于国有部门支出系列的国防费支出（15%）、行政管理费支出（4.4%）、文教科学卫生事业费支出（10.1%）、工交商部门事业费支出（1.6%）和地质勘探费支出（1.79%）等等，花在国有部门身上的钱，占到了整个财政支出的绝大部分（85.6%）。那个时候，虽也有用于农业、农村和农民的"三农"支出，但是所占的份额极小（6.85%），就连称谓也被贴上了特殊的标签——"支援"农村生产支出。①[在中国人的语境中，"支援"二字，可以理解为非份内之事，可做可不做，可多做，也可少做。或者，有余力多做，无余力少做]因而，可以说，当时的财政支出，办的主要是国有部门的"自家之事".

在财政政策取向上，计划经济年代，有关财政政策的基本表述是"区别对待".所谓"没有区别就没有政策，政策即体现于区别当中"，就是那个时候财政政策的典型解释。这种政策运行的结果是，在税收上，私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负又重于国有企业；在财政支出上，表现为钱主要投向于国有部门，非国有部门很少或基本享受不到财政支出的效益。因而，可以说，在那个时候，对不同所有制性质的单位和部门给予不同的财政税收待遇，从而把财政政策作为发展和壮大国有经济、削弱以至铲除私有制经济的工具加以使用，是一种约定俗成的事情。

造成上述格局的制度背景，在于当时的"二元"经济社会制度。在"二元"的经济社会制度下，作为其重要组成部分的财政体制机制，自然也必须建立在"二元"的基础上——在财政上实行城乡分治和不同所有制分治。故而"，取自家之财，办自家之事"，并在"自家"与"他家"之间搞"区别对待"，也就成为财政体制机制的不贰选择。

进一步说，财政体制机制既是"二元"的，它的覆盖范围，肯定是有选择的，而不可能是全面的。

它所提供的财政待遇，肯定是有薄有厚的，而不可能是一视同仁的。于是，便形成了同属一国国民、身处同一国土之上并受同一政府管辖，但因财税覆盖程度不同而面对不同财政待遇的不同的区域、不同的企业和不同的居民。

如果以覆盖范围以及由此形成的财政待遇差异作为考核的标尺，那么，传统体制下的"二元"财政体制机制的突出特征，可归结为如下三点：

其一，国有制财政。以所有制性质分界，传统体制下的财政收支活动，主要在国有部门系统内部完成。至于非国有部门，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。即便有涉及到非国有部门的财政收支，特别是财政支出，也往往是小量的，份额偏低的。或者，限于某个特殊领域、某个特殊项目、某个特殊场合或出于某种特殊目的而安排的。

其二，城市财政。以城乡分界，传统体制下的财政收支活动，主要在城市区域内部完成。至于广大农村区域，则或是游离于财政的覆盖范围之外，或是位于财政覆盖范围的边缘地带。即便有眷顾到农村区域的财政收支，特别是财政支出，也常常是小量的，份额偏低的。或者，限于某个特殊领域、某个特殊项目、某个特殊场合或出于某种特殊目的而安排的。

其三，生产建设财政。以财政支出的性质分界，传统体制下的财政支出活动，主要围绕着生产建设领域而进行。即是说，生产建设性支出是财政支出的大头。②[可纳入这类支出的项目，主要包括基本建设支出、挖潜改造和科学技术三项费用支出、增拨国有企业流动资金支出、地质勘探费支出、支援农村生产支出以及工业、交通和商业等部门的事业费支出等]至于非生产性或非建设性的支出项目，其中主要是以改善民生为代表的公共服务性的支出项目，则往往被置于从属地位或位于边缘地带。不仅支出规模小，所占份额低，而且，一旦遇上收不抵支的困难年景，又肯定被率先放入削减之列。③[正因为如此，在那时，人们将我国的财政称之为"生产建设财政"，而将主要倾向于公共服务支出的典型市场经济国家的财政称之为"吃饭财政"]

有选择而非全面的财政覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财政待遇，专注于生产建设而非整个的公共服务领域，如此的财政体制机制以及作为其结果的财政运行格局，显然不能说是"公共性"的，至少其"公共性"是被打了折扣的。事实上，"国有制财政+城市财政+生产建设财政"所凸现的，正是传统体制下的"二元"财政体制机制的"非公共性"特征。换言之，传统体制下的财政体制机制的"非公共性"特征，就集中体现在其覆盖范围的相对狭窄上。或者，就集中体现于它未能全面覆盖所有的区域、所有的企业和所有的居民，未能一视同仁地对待所有的区域、所有的企业和所有的居民，未能担负起提供完整的公共服务体系的重任。

在经历了近30年改革开放的今天，已经呈现出另外一番景象。

在财政收入一翼，2007年，全国税收收入的来源结构已经是"二八开"：国有经济单位对于税收收入的贡献，从1978年的86.8%退居到19.2%.即便加上集体经济单位的贡献（1.6%），从而算"纯国有"和"准国有"经济单位的大账，也不过20.8%.与此同时，包括股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业以及其他来源的缴纳，已占到了79.2%.并且，来自后一方面缴款份额的增长势头越来越强劲。因而，可以说，我国的财政收入已经呈现多元化的格局，正在由"取自家之财"走向"取众人之财"（参见图1）。

资料来源：财政部综合计划司：《中国财政统计（1950-1991）》，科学出版社1992年出版；国家统计局：《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社2007年出版；国家税务总局计划统计司：相关统计资料。下图同。

在财政支出一翼，2006年，列在基本建设支出项下的比重数字，已经由1978年的40.2%下滑至11.33%.若剔除掉当年以发行长期建设国债安排的、非经常性的基础设施建设投资（600亿元），实际上，基本建设支出项下的份额已不足10%.同时，专门投向国有经济单位的其他支出份额也呈大幅下降态势。如增拨企业流动资金支出（0.04%）、挖潜改造资金和科技三项费用支出（4.5%），分别较之1978年下降了5.86%和1.1%.相比之下，面向全社会的诸如养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障支出以及文教科学卫生事业费支出和政策性补贴支出等所占的份额，分别上升至11.25%、18.69%和3.58%.①[自2007年起，实行了新的财政收支分类。由于新旧分类方法的差异，目前暂无可与1978年口径对比的数据。故而，这里使用的是2006年的数据]因而，可以说，我国的财政支出也已经呈现多元化的格局，正在由"办自家之事"走向"办众人之事"（参见图2）。

在财政政策取向上，当今的中国"，区别对待"早已成为不合时宜的概念。取而代之且具有耳熟能详意味的提法，是"国民待遇"、"无差别待遇"以及"均等化".无论在税收负担还是在财政支出投向的安排上，一视同仁、无差别地对待所有的区域、所有的企业和所有的居民，并且，让所有的区域、所有的企业和所有的居民享受大致均等的基本公共服务，已经成为广泛共识并逐步深入到财政实践层面。

由"取自家之财"到"取众人之财"，由"办自家之事"到"办众人之事"，由"取自家之财，办自家之事"到"取众人之财，办众人之事"，由在"自家"与"他家"之间搞"区别对待"到在全社会范围内实行"国民待遇"，财政运行格局所呈现的上述这些变化，显然是在体制转轨的背景下发生的。或者说，是在我国的经济社会制度以及财政体制机制由"二元"趋向"一元"的过程中发生的。

仍以覆盖范围以及由此形成的财政待遇差异作为考核的标尺，中国财政体制机制所呈现的突出变化，也可归结为如下三点：

其一，从国有制财政走向多种所有制财政。财政的覆盖范围不再以所有制分界，而跃出国有部门的局限，延伸至包括国有和非国有在内的多种所有制部门。①[一个突出的例子是城市居民最低生活保障补助制度的设立，当时有一句非常盛行的媒体语言："领取城市低保，不问姓资姓社"]或者说，财政收支活动的立足点，由主要着眼于满足国有部门的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要。

其二，从城市财政走向城乡一体化财政。财政的覆盖范围不再以城乡分界，而跃出城市区域的局限，延伸至包括城市和农村在内的所有中国大陆疆土和所有社会成员。②[财政管理部门曾对此做了非常形象的表述："公共财政覆盖农村"和"让公共财政的阳光照耀农村大地"]或者说，财政收支活动的覆盖面，由基本限于城市里的企业与居民逐步扩展至包括城市和农村在内的所有企业与居民。

其三，从生产建设财政走向公共服务财政。财政支出的投向不再专注于生产建设事项，而跃出生产建设支出的局限，延伸至包括基础设施建设、社会管理、经济调节和改善民生等所有的公共服务事项。③[特别是用于教育、医疗、社会保障、住房、环境保护等民生事项的财政支出，得到了极大加强]或者说，财政支出的主要投向，由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域。

可以看出，伴随着经济社会体制的转轨，中国财政体制机制所发生的变化，集中体现在其覆盖范围的不断拓展上。财政覆盖范围的不断拓展并逐步实行财政的无差别待遇，无疑是其"公共性"逐步增强和日渐彰显的标志。所以，由"国有制财政+城市财政+生产建设财政"向"多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政"的跃升，既是中国财政体制机制在过去30年间所发生的重大变化，也是其在从"非公共性"趋向"公共性"过程中所走出的基本轨迹。

五、公共财政是一种财政制度安排

随着财政覆盖范围的不断拓展，在中国财政体制机制上，一种更为深刻的变化出现了。

在"国有制财政+城市财政+生产建设财政"的背景下，财政收支活动所牵动的，主要是国有部门、城市区域，并且，主要围绕生产建设事项而进行。在那个时候、那样一种条件下，国有部门大都坐落于城市，在城市中聚集的也主要是国有部门，至于生产建设支出事项，更主要是在国有部门系统内部封闭运行。故而，从所有制看，三个层面高度重叠，财政收支集中表现为国有部门自家院落内的收支。既然是自家的事情、自家的选择，它的运行，即便有一定的规范，但因为立足于国有部门内部，不必纳入公共轨道，也不必适用整个社会的公共规则和公共理念。

但是，在"多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政"的背景下，财政收支活动所牵动的，是包括国有和非国有在内的多种所有制部门，包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员，并且，要围绕着眼于满足社会公共需要的整个公共服务领域的事项。在这个时候、这样一种条件下，财政收支已经跳出了国有部门的自家院落，而演变成整个社会的收支了。一旦财政收支要在全社会的范围内运作，一旦牵涉到全体社会成员的切身利益，作为众人的事情和众人的选择，它就必须纳入公共的轨道，必须立足于整个社会的公共规则和公共理念。

两种覆盖范围的体制机制差异以及由前者向后者的转换过程，把中国财政体制机制带上了一个更高远、更广阔的制度变革平台：改变游戏规则——适用于国有部门内部的旧的"自家"制度规范，被适用于整个社会的新的"公共"制度规范所替代。

事实上，公共财政概念的提出以及围绕其发生在中国财政领域的重大变化，正是一个制度变革的过程（贾康，2007）。我们在这个旗帜下所做的全部事情，就在于推进中国财政制度的变革，就在于把中国的财政体制机制带上公共的轨道，按照公共的规则和公共的理念加以运作。

所以，归根结底，公共财政是一种财政制度安排。只不过，与以往不同，它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他需要）为主旨的财政制度安排；与之相对应，公共财政建设是一场财政制度变革。它是一场以公共化（而非以其他目标）为取向的财政制度变革。

认识到这一点非常重要。它告诉我们，可以用"公共性"归结公共财政的本质特征，以"公共化"来概括中国财政改革与发展的进程和方向，并把中国公共财政建设的实质落实在彰显"公共性"的财政制度变革上。

为此，站在制度变革的高度，按照公共的规则、公共的理念，深刻地认识并把握公共财政制度的基本特征，是十分必要的。

这显然需要理论抽象。鉴于中国公共财政问题的特殊性，这种理论抽象的思想来源，要从多方汲取。既要构筑在公共经济学一般原理的基础之上，也要立足于改革开放的实践。既要广泛汲取包括典型市场经济国家在内的一切人类社会文明成果，又要植根于中国的基本国情。

将上述的思想来源汇集在一起，并同计划经济年代的情形相对照，可以把公共财政制度的基本特征，归结为如下"三性"：

第一，公共性。即是，它以满足整个社会的公共需要，而不是以满足哪一种所有制、哪一类区域、哪一个社会阶层或社会群体的特殊需要，作为界定财政职能的口径。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入。凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。①[李岚清（2002）曾将公共财政的功能归结为满足社会公共需要的功能、法制规范的功能和宏观调控的功能，并以"公共性"定义满足社会公共需要的功能，将满足社会公共需要视作公共财政的基本功能]

与着眼于满足国有部门、城市区域和生产建设需要的传统体制机制不同，公共财政制度所要满足的，是整个社会的公共需要。所谓社会公共需要，是在同私人个别需要的比较中加以界定的，它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。它非一部分人的需要，也非大多数人的需要，而是所有人的需要。其突出的特征，一是它的整体性。也就是，是由所有社会成员作为一个整体共同提出，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。二是它的集中性。也就是，要由整个社会集中组织和执行，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过各自的活动分别加以组织和执行。三是它的强制性。也就是，只能依托政治权力，动用强制性的手段，而不能依托个人意愿，通过市场交换的行为加以实现。

以此为标尺，可以纳入社会公共需要的具有代表性的财政职能事项是：

1.提供公共服务。①[完整的表述应是"公共物品和服务".在现实生活中，往往以"公共服务"作为它的简称]公共服务是典型的用于满足社会公共需要的载体。之所以要由政府通过财政手段来提供这类服务，主要是因为：（1）它是向整个社会共同生产或提供的。对于这类服务，全体社会成员联合消费，共同受益，具有效用的非分割性；（2）一个或一些社会成员享受这些服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，也不会因此减少其他社会成员享受的数量和质量，即具有消费的非竞争性；（3）它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，任何社会成员也无法用拒绝为此付款的办法将其排除在自身的消费范围之外，即它具有受益的非排他性。无需赘言，具有如此特点的服务，企业不愿也无能力提供，必须由政府通过财政手段担当起提供的责任。国防安全、社会治安、环境保护、公路修建等等，便是公共服务的突出代表。

2.调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下的居民收入分配的因素，一是每个人所能提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量，另一个是这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有（或继承）的生产要素的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要有一种有助于实现公平目标的再分配机制。在市场机制的框架内，不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式——政府以财政手段去调节由此而形成的居民收入分配差距，实现收入公平合理分配的社会目标。

3.实施宏观调控。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，相反，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动，是经常发生的。为此，需要政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济得以平稳、均衡地向前发展。其中，通过财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平衡，是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。

第二，非赢利性。也即，它以公共利益的极大化，而不是以投资赚钱或追求经营利润，作为安排财政收支的出发点和归宿。

与政企不分、全面介入竞争性领域的传统体制机制迥然相异，公共财政制度是立足于非赢利性的。这是因为，在市场经济条件下，政府和企业扮演的角色不同，具有根本不同的行为动机和方式。

企业，作为经济行为主体，其行为的动机是利润最大化。它要通过参与市场竞争实现牟利的目标；政府，作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是取得相应的报偿或赢利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便在特殊情况下，提供公共物品和服务的活动会附带产生一定的数额不等的利润，但其基本的出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是赢利。表现在财政收支上，那就是，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上。财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。围绕满足社会公共需要而形成的财政收支，通常只有投入，没有产出（或几乎没有产出）。它的循环轨迹，基本上是"有去无回"的。

之所以如此强调非赢利性，除了上述一般理由之外，还有主要出于现实国情的如下几点考虑：

1.作为社会管理者的政府部门，总要拥有相应的政治权力。拥有政治权力的政府部门，只要进入竞争性领域，追逐赢利，它将很自然地动用政治权力去实现追逐利润的愿望。其结果，很可能会因权钱交易而干扰或破坏市场的正常运行。

2.一旦政府部门出于赢利的目的而作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。由于政企不分，本应着眼于满足社会公共需要的政府行为，很可能异化为追逐经营利润的企业行为。其结果，或是政府活动偏离其追求公共利益的公共性轨道，或是财政资金因用于牟利项目而使社会公共需要的领域出现"缺位".

3.只要财政收支超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，就免不了对各个经济行为主体的差别待遇。如在财政收支的安排上，对自身出资的企业或项目，给予特殊的优惠。而对非自身出资或对自身出资的企业或项目有可能产生竞争的企业或项目，则给予特殊的歧视。其结果，着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因厚此薄彼而违背正常市场和正当竞争的公正性，甚至给市场经济的有序发展造成障碍。

第三，规范性。即是说，它以依法理财，而不是以行政或长官意志，作为财政收支运作的行为规范。

与随意性色彩浓重的传统体制机制相区别，公共财政制度是建立在一系列严格的制度规范基础上的。其根本的原因在于，以满足社会公共需要为着眼点的财政收支，同全体社会成员的切身利益息息相关。不仅财政收入要来自于全体社会成员的贡献，财政支出要用于事关全体社会成员福祉的事项，就是财政收支出现差额而带来的成本和效益，最终仍要落到全体社会成员的身上。在如此广泛的范围之内运作的财政收支，牵动着如此众多社会成员的财政收支，当然要建立并遵循严格的制度规范。

就总体而言，这些制度规范至少要包括如下三条：

1.以法制为基础。即是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。

2.全部政府收支进预算。政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财政收支活动接受各级人民代表大会和全体社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审批、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。这即是说，预算的实质是透明和公开化，并非简单地将政府收支交由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。由此推演，政府的收入与支出，必须全部置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。

3.财政税务部门总揽政府收支。也就是，所有的政府收支完全归口于财政税务部门管理——从全体社会成员那里筹措资金，然后，供给各个政府职能部门作为活动经费，而不让各个政府职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。这是因为，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在"钱"上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准，从根本上铲除"以权谋钱、以权换钱"等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。

上述的基本特征，只不过是一个相对完善的公共财政制度的"底线"，而非它的全部。因而，它们是必须做到、非满足不可的基本条件。

六、结论与启示

从本文的讨论中，可得到如下几个互有关联的结论与启示：

1.公共财政，与以往"财政"既有共性，也有区别。以纯学术的眼光看待公共财政，它与源远流长、一般意义上的"财政"范畴和"财政学"学科并无不同：无论是否有"公共"前缀，财政从来都是指政府收支或政府收支活动，财政学从来都是关于政府收支或政府收支活动的科学。因而，公共财政并非一个有别于以往"财政"的新范畴、有别于以往"财政学"的新学科。但是，转入实践层面，并以改革的眼光看待公共财政，它与计划经济年代的"财政"又有实质区别：变局部覆盖为全面覆盖，变差别待遇为一视同仁，变专注于生产建设为覆盖整个公共服务领域，变适用国有部门的"自家"规范为适用整个社会的"公共"规范，是其针对传统财政体制机制的主要着力点。因而，公共财政又是一个有别于以往"财政"的财政制度安排。

2."公共性"是财政这一经济范畴与生俱来的本质属性。这在任何社会形态和任何经济体制下，都概莫能外。有所不同的，只在于其公共性的充分程度以及它的表现形式。无论是称之为"公共财政"也好，还是称之为"财政"也罢，都不意味着其公共属性的任何变化。就此而论，中国的公共财政建设之路，实质是一个让中国财政体制机制回归"公共性"轨道的过程。本着实践——理论——实践的逻辑链条，并关注传统中国财政学与传统中国财政体制机制之间的关联，可以认定，建构在传统中国财政体制机制基础上的传统中国财政学，同样有一个回归"公共性"轨道的过程。

3.如果说，带有"非公共性"特征的传统财政体制机制，是基于计划经济年代的特殊历史背景的一种特殊安排，那么，提出公共财政的概念并以此标识中国财政改革与发展的方向，可以看作基于体制转轨的历史背景而推出的特殊举措。因此，按照公共财政制度的基本要求，在制度层面上全面推进以"公共化"为取向的财政制度变革，从而构建起一个彰显"公共性"特征的财政制度体系，既是公共财政这一经济范畴的应有之义，又是我们在这一特殊历史背景下的应有选择。

4.在某种意义上，公共财政是在学习、借鉴典型市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程中进入我们的视野的。但是，无论如何，公共财政并非完全意义上的舶来品。从更宽广的视野看，作为中国财政改革与发展的一面旗帜，公共财政萌生于改革开放的土壤，根植于中国的基本国情，同时汲取了人类社会的一切文明成果。故而，公共经济学的一般原理、改革开放的实践基础、中国的基本国情以及包括典型市场经济国家在内的所有人类社会的有关财政理念、规则和制度安排的成果，共同构成了中国公共财政制度的思想来源。

5.以公共财政制度的基本特征审视迄今的中国财政改革与发展进程，可以看到，尽管我国公共财政制度的框架已经建立，但这个框架还只是初步的。通向完善的公共财政制度之路，还很漫长。要真正步入公共财政制度的新境界，我们还有很多重要的事情要做。认识到经济市场化与财政公共化系一枚硬币的两个方面"，公共性"又是财政这一经济范畴的与生俱来的本质属性，摆在我们面前的一个十分紧迫的任务是：瞄准公共财政制度的目标并不断向其逼近，从而构建起一个既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相通的公共财政制度体系。

6.公共财政本来就是为了解决中国自身问题的需要而提出的一个富有中国特色的概念。植根于中国的特殊国情，站在理论与实践彼此交融、相互贯穿的高度，以特殊的思维和视角，做出关于公共财政的特殊界说，并且，以此为基础，改造中国财政学学科体系，勾画中国财政改革与发展蓝图，是历史赋予我们这一代人的特殊使命。由此获得的成果，将构成中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。

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