【内容提要】 中共十七大提出的大部门政府体制预示着我国政府机构改革的新方向。英法两国长期实行且卓有成效的大部门体制对我国政府机构改革具有重要的启示和借鉴意义。结合我国经济社会发展的现状、政治法律框架和政府机构改革的规律，我们认为，中国政府组织结构调整的思路是：围绕政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四类职能定位，以职能为横向主线、以权力/程序运行为纵向主线，综合设计政府部门结构；政府体系的上下两端为数量较少的决策与监督部门，中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。对现有政府部门的宏观职能进行亚职能解析，根据职能行使的效率原则和适应社会发展原则对亚职能进行组合以形成宏观职能，根据宏观职能优化组合形成“大部”。在职能行使程序上，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能。完善部门间协调制度，健全部内协调机制，明确部门领导间的分工与合作关系。具体设想是将现有28个政府组成部门进行重组而减至20个左右，形成真正行使综合性职能的大部；对现有的国务院直属、办事机构和部委归口管理的国家局进行合并重组，根据职能性质划定其归属，将之整合到归口的大部之中，实现外部交易成本的内部化管理。在改革过程中，应维护总体改革方案的完整性和全面性，注重培育社会自治功能，实现公共行政的无缝隙化。

【关 键 词】大部门体制/政府职能/行政协调/政府机构

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的十七大报告首次提出了实行大部门体制的改革设想，是非常值得重视的方向性要求。从政府管理实践来看，英法两国长期奉行大部门政府体制(简称“大部制”)并取得了较好的管理成效。当前，研究英法两国推行大部门体制的理论与实践，总结其经验和教训，有助于为进一步推进我国政府机构改革提供启示和借鉴。

一、问题与分析框架

2007年出现的中国出口商品在欧美遭遇查封和质量起诉的一系列事件表明，我国政府的现行部门结构在新的对外开放条件下遇到了新的挑战，分头行使同类职能的政府各部门之间缺乏及时有效的沟通、未能对危机作出迅速、一致的反应，是导致事态恶化的原因之一。随着我国改革开放的逐步推进，社会利益日趋分化和复杂化，各种社会事件和冲突逐渐显现，如何有效管理和妥善处置各种社会事件，构成了对我国政府的全新挑战。这些挑战既要求政府承担一系列新的职能，更迫切地需要政府部门进行结构调整，提高职能行使效率。

政府职能的变迁反映了政府外部环境的变迁，政府必须通过转变职能与其所处的外部环境相适应；政府组织结构的调整反映了政府内部结构的改变。政府在努力适应外部环境的同时，还必须调整内部组织结构以有效行使变化了的职能[1]。在现实中，政府调整内部组织结构以提高职能行使效率的路径主要有两条：一是相机抉择的“小部制”，在政府部门间进行细致的专业分工，组织结构变动频繁；一是政府部门综合行使同类职能的大部制，将相关职能整合到同一政府部门之中，组织结构比较稳定[2]。

传统的组织结构理论以泰勒、法约尔、韦伯和怀特为代表，他们主张强化组织的内部管理，围绕业务职能开展分工与合作，主张保持较小的组织管理幅度，以任务、程序、地点和服务对象为标准划分政府部门，通过等级制和非人格化进行组织内部协调。怀特认为行政组织体制有集权制和分权制两种，前者强调部门间的密切配合，后者强调行政部门的独立性。经过理论发展和实践检验，职能原则和程序原则成为设计政府组织结构的基本原则。基于职能原则的政府组织结构，其优点是可以节约交易成本，发挥组织的规模经济优势。通过在部门内部引入责任制，强化部门首长的职能，便于在部门内部采取有力措施配置组织资源，提高行使职能的效率。这符合詹姆斯·威尔逊的“官僚——管理理论”，即在官僚机构内部实行结果导向和建立责任机制。这种组织结构的缺点是，容易增加组织内部的管理成本，往往以提高管理成本为代价来节约组织间交易成本。基于程序原则的政府组织结构，其优点是符合权力制衡原则，通过分散行政部门所掌握的资源和权力，有助于实现权力的分散化和提高透明度，从而降低权力寻租的收益并提高其成本。这种组织结构的缺点是，在节约部门内部管理成本的同时容易提高部门间交易成本，导致公共服务的目的与手段背离。

当前，在国外学术界具有代表性的组织结构理论主要是詹姆斯·威尔逊的双变量组织理论和敦利威的官僚预算组织理论。詹姆斯·威尔逊根据对政府部门进行产出和成果测量的难易程度将其划分为四种类型：产出和成果都能看到的部门——生产型组织，如税务局；产出能够看到而成果不能看到的部门——程序型组织，如军队；成果可以看到但产出不容易看到的部门——工艺型组织，如教育部；产出和成果都不能看到的部门——解决型部门，如外交部[3]。这一组织结构划分标准为我们认识行政部门的运作特征提供了便利，有助于我们对政府部门进行有针对性的绩效评估，这与我国倡导的决策、执行和监督相协调的政府机构改革要求相近。敦利威依据超级项目预算、项目预算、机构预算和核心预算这四种政府部门预算的成分对政府部门进行了划分，主要判断标准是政府部门在预算分配中的地位与作用。他划分的部门类型包括：供给型部门，具有极少的可支配预算；管制型部门，具有极少的预算；转让型部门，具有一些可分配预算；契约型部门，具有较多的可支配预算，以项目为主要预算支出形式；控制型部门，预算分配部门[4]。这种基于预算成分的政府部门类型划分，对于我们理解政府部门的行为模式非常有帮助，但是无法成为我们通过行政组织结构重组提高行政管理效率的直接参考，它的主要价值在于为中央政府提高预算资金配置效率提供了理论参考。

通过理论回顾与文献评估，可以看到设计政府结构时应追求部门内部管理成本与部门间交易成本的平衡，以职能为主线的政府组织结构具有交易成本低的优点，以程序为主线的政府组织结构具有管理成本低的优点，为了实现两者的均衡，纵向组织结构设计应坚持程序原则，横向组织结构设计应坚持职能原则。

二、英法大部门政府体制的理论与实践

英国大部门政府体制的理论基础来自约翰·密尔，他认为，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策权责和决策辅助[5]。1918年发表的《富尔顿报告》确立了英国政府组织结构的设计原则，即“按任务分工”的职能原则。富尔顿认为这样可以使职能行使中的“混乱与重叠的情况减少到最低限度”，这是对大部制的明确理论表述。在实践中，英国的做法是把一些职能有联系的小部门合并成“特大部门”；“特大部门”可以制定自己的策略和决定工作重点，也能自行解决问题，而不用通过部门之间的委员会进行长时间的讨论；它大得足以完成一些专门性的工作，它能支持中央比较明确的政策。

从20世纪50年代起，随着政府职能的增加，英国在内阁层面有意识地推行了大部制，部的数量维持在19个左右。英国内阁中现有的部包括：司法部，文化传媒和体育部，内政部，卫生部，外交与英联邦事务部，交通部，儿童、学校与家庭事务部，创新、大学与科技部，商务、企业与管制改革部，环境、食品与农村事务部，人力资源部，就业与养老金事务部，国际发展部，国防部，社区与地方政府事务部。另外，由于英国特殊的地方自治体制，还分别设有北爱尔兰、苏格兰和威尔士事务部。英国在推行大部制的实践过程中，一些没有形成内聚力的“特大部门”曾经出现过倒退，如1974年能源部从贸易工业部中分离出来，贸易部和工业部也分别设立，交通部也于1976年从环境部分离出来。但是，能源部、贸易部和工业部后来又被纳入商务、企业与管制改革部，仍然坚持了大部制的原则[6]。

法国管理思想家法约尔主张较小的组织管理幅度，认为组织上层领导的直接下属保持在6个左右为宜。这一思想反映在政府组织结构上，就要求政府组成人员维持较小的规模，相应的每个政府组成人员领导一个“大部”。法国中央政府的部是指在部长领导下的、具有同一目标的总体，它们主管政府某一方面的行政事务，通常设在首都巴黎，但管辖范围遍及全国，数量维持在20个左右。例如，公共卫生部行使公共卫生、疾病保险和社会保险管理职能，经济与财政部综合行使预算、关税和间接税、保险、公债、烟草专卖、国内贸易和物价管理这些职能[7]。

政府是作为一个整体为社会提供公共服务的，为了管理的便利和提升效率，政府必然要进行专业化分工，设置不同的部门，与此相伴生，对各部门之间进行协调、整合，形成合力，就具有十分重要的意义。在实践中，英国政府部门间协调的主要制度有：通过公共事务机构对政府部门进行协调；通过财政控制对财政、人力和经济资源进行协调；通过设立部门之间的委员会协调部门间关系；设置专门的大臣职位负责范围较大的部门之间的协调；设置专业性协调部门开展更为健全的部门间协调；中央政策检查组可以进行预防性和战略性部门间协调。英国部门间协调的一个特色是，部分政治地位高的内阁阁员兼任部长的部的地位高于其他部，这样的部及其部长可以承担一定的协调作用。同时，由于某一部门内部的各分支机构之间并非铁板一块，而是具有不同的利益、观点和要求，体现为财力分配、结构和政策观点等方面的分歧，部门内部的协调也非常重要。部门内的协调主要通过三种制度进行：部内的公共事务单位，如财务与编制单位；等级结构的协调；部门内部根据职能原则进行分工。其他的制度还有“计划—分析—检查”制度以及计划单位制度。

在法国，中央政府主要是通过各种会议和委员会来协调各部之间的关系，主要的制度有部长会议、总统委员会、部际委员会和部际会议。部际会议在总理府召开，由总理府办公厅成员主持，就非常广泛的问题进行讨论，所形成的会议纪要经总理同意方能生效，目前，这是最常用的部门间协调制度。在1979—1993年间，部际会议平均每年召开1149次，远远超过其他会议。法国总统和总理比较注重部门间的协调，各部门内的协调工作主要由部长来完成。部长一般是通过部长办公厅进行部门内的协调，部长办公厅是部长的直接辅助机构和参谋班子，在部内处于特别重要的位置。办公厅主任与部长的关系非常密切，他的主要职责是为部长的工作做准备，协助部长工作，推动部内各项活动的开展，处理部内发生的各种矛盾，协调部内各分支机构之间的关系。

三、英法推行大部门政府体制的经验

从英法两国的实践来看，大部制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使，可以使事务得到有效协调；事权集中，减少互相推诿的现象；可以在保存业务人员的同时减少辅助人员，从而使大部制下的业务人员数量多于小部制下的业务人员数量。英法两国推行大部制的主要经验包括：

(一)完善的市场经济与政府职能的有限性

完善的市场经济使得英法两国政府可以摆脱行使直接的、微观的经济管理职能，转而行使与市场经济的要求相一致的公共行政职能。市场经济条件下政府的一般职能是：促进市场健康有序运行，提供和保障社会公共产品和服务，保护自然环境和消除外部性，实施收入再分配和社会保障，对国民经济的发展速度及结构、方向实施宏观调控。前三项职能属于外部保障职能，后两项属内部调控职能。由于市场经济的完善和政企分工的发达，英法的政府部门主要围绕宏观公共职能组成，每个部门的职能范围都比较广泛，政府部门的职能不涉及对经济和社会的微观干预，而是主要行使政策制定、宏观调控与监管职能。政府将资源配置功能交予市场和企业，自身主要负责维护市场秩序，调节经济运行，弥补市场失灵，为市场的可持续运行提供外部条件。这实际上体现了市场经济的完善对政府的职能行使形成了较为明确的限制，从而在根本上限定了政府的职能范围和部门数量。

(二)成熟的社会自治与政府职能的让渡

市场经济使得政府的职能具有有限性，但是从维护整个社会的正常运行考虑，政府还必须承担大量社会事务与公共服务方面的职能。技术进步导致社会日益复杂化，新的社会问题不断涌现，大量新出现的公共事务迫切需要得到解决。因此，在社会事务方面，必须大力培育NGO等社会自治组织，使它们能够逐渐承接政府让渡的职能。现实中，英法两国发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来，提供公共服务和处理公共事务，自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。大量非政府组织或第三部门承担了政府不再行使的职能，既能满足公民的公共需求又能提高满足这种需求的效率，因为这些自治组织提供的服务非常具有针对性，交易成本低。另外，英国还有着悠久的地方自治传统，法国从20世纪80年代也开始大力推进地方自治。地方自治的主体是本地区的居民，居民行使地方自治权的主要方式是选举议员，由议员组成地方议会代表他们行使自治权。地方议会具有自己的行政机构，负责为本地区居民提供公共服务。这样，英法成熟的社会自治正好切合了政府职能有限性的需要，社会承接了政府转移和让渡的一般性职能，使得政府能够专注于核心性的公共服务工作，为政府推行精简、整合的大部制奠定了基础。

(三)强化部门协调与促进政府职能新陈代谢

大部制政府组织结构对部门内外协调提出了更高的要求。随着部门数量的减少和职能的扩大，行政部门需要减少与上级首长沟通的环节并强化沟通力度。在英法，这种需求是通过减少副首相/副总理等副职数量、提高部分部长的地位来实现的。英国的财政大臣和法国的国务部长具有协调部门间事务和协调“超级部门”内部事务的职能。此外，大部制将原来的部门间协调任务内部化了，这需要为部长设计有效的部内协调制度。一种可取的做法是强化部长的协调权力，设置服务于部长的单位与人员，根据部门的亚职能设置副职、追求权责一致以提高行政效率。但是，英法经验也告诉我们，不能将职能差距较大的部门合并，否则会造成部内各司、局自成体系，极大地增加部内协调成本。

推行大部制的目的是优化政府部门结构、提高职能行使效率。因此，在对各个部门承担的职能进行亚职能分析后，可以根据职能整合的原则对现有部门进行优化组合。另外，政府承担的职能是不断变动发展的，向大部制转变还意味着要不断推动政府职能的新陈代谢，而不是追求简单的机构叠加或零和博弈。为此，可以在我国整个党政系统之内，结合对政府整体职能的优化，考虑如何整合国务院直属和办事机构，全面提高行政组织结构的合理性。

(四)构建推行大部制的体制支持

需要指出，英法实行大部制的体制条件是，通过融合政治和行政因素为行政部门提供较之于美国式行政部门更为稳定和有力的支持。在英国，内阁负责衔接中央行政机构和范围较大的政治共同体，其任务是保证使前者呼应后者的合法要求。由于领导内阁的首相同时是议会多数党派的首领，因此，英国的行政部门具有较多的行政自主权。在法国，总统是第五共和国国家权力的中心，总统及其任命的总理所领导下的行政部门较少受议会的控制。所以，英法两国的行政部门在国家政治生活中具有相对较多的行政自主权，这为推行大部制创造了条件[8]。我国现行的政治体系具有党政交叉、议行合一的特征，政府总理同时是执政党的主要领导人，使得行政部门同样具有较为稳定的行政自主权，这为推行大部制创造了体制条件。

(五)及时回应大部制所带来的新问题与挑战

推行大部制容易导致一些新的困难，如部门内外协调的困难、技术官僚的主导和政治力量的博弈，等等。大部门实际上是对一些职能相近的部门的整合，这必然带来部门内部协调的困难，行使亚职能的各个内部机构之间势必形成某种程度的紧张关系，容易发生争夺部门资源和权威的行为。同时，由于各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。政务官员的频繁流转和行政事务的日益复杂，容易使政务官员丧失对大部的控制，从而使得对部门情况更为熟悉和具有一定掌控能力的技术官僚——常任文官利用信息不对称等优势控制政府部门，妨碍政治家所出台政策的有效实施。政治力量之间的博弈，也会选择利用大部来影响政府的政策实施。因此，一定要注意加强大部之间的协调和对大部的政治控制，防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗。

四、推进我国大部门政府体制改革的构想

纵观我国1954年至2003年的12次政府机构改革，可以发现政府职能的新陈代谢是决定因素，以职能为主线优化整合机构设置是基本路径，提高行政效率是目标。在国务院机构数量变化上20世纪80年代是分界线，之前的基本态势是部门数量多，专业性强；之后则是部门数量少，综合性强。以国务院部委的数量为例，80年代之前的平均数量是42个，80年代为45个，80年代之后为33个。值得注意的是，部委数量的减少伴随着直属机构、办事机构以及部委归口管理局的数量增加(2003年改革后的直属和办事机构23个，部委归口管理的局10个)[9]。国务院机构的构成与数量如图1所示。

图1　国务院机构的构成与数量

从总体上看，当前我国政府机构数量仍然较多，部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的现象严重。这些问题的存在，需要我们进一步理清改革思路，探索新的政府机构改革路径。十七大报告提出的大部门政府体制，有利于整合统一职能、健全部门间协调配合机制，预示着一种全新的改革方向。总结借鉴英法推行大部门政府体制的经验教训，结合我国具体国情和十七大的精神，仔细研究和精心谋划我国大部门政府体制改革的思路与设想，具有强烈的现实意义。

(一)我国推行大部门政府体制的基本思路

我国政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。在这样的改革框架下，我们的思路是，围绕这四类职能定位对现有政府部门的职能进行亚职能解析，根据职能同类原则对部门进行优化组合。在职能行使程序上，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能。强化国务院首长的部门间协调作用，围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职能建立首长间的分工与合作关系，完善部门间协调制度；坚持部门首长负责制，由部长通过部内单位或特定岗位对部内事务进行协调，注重以亚职能为主线建立部门领导间的分工与合作关系。

以职能领域为横向主线、以权力程序运行为纵向主线综合设计政府部门结构，政府体制的上下两端为数量较少的决策与监督部门，中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。对行政部门的宏观职能进行亚职能解析，将亚职能视为一种可以分散诱导行政资源配置的变量，根据职能行使的效率原则对亚职能进行组合以形成宏观职能，根据宏观职能优化组合形成“大部门”。亚职能是对宏观职能的分解，如社会福利职能可以分解为养老保险、失业保险、社会救济等亚职能。通过对宏观职能的亚职能解析，可以更为精确地分析和组合政府部门的现有职能，避免对现有部门设置的整体性否定或肯定，从而减少机构改革的成本。在作出如何优化组合亚职能的决策时，应坚持提高职能行使效率和适应社会发展的标准。不仅要优化现有28个部委的职能和结构，还可以将国务院直属和办事机构以及部委归口管理局有选择性地纳入大部门体制的改革范围，纳入改革后的大部之内，实现外部交易成本的内部化，以遵循大部制的精髓。

(二)我国推行大部门政府体制的具体设想

根据英法的实践经验和我们的改革思路，以2003年机构改革之后的政府体制为基础，对现有28个政府组成部门的改革设想是：国家民委并入民政部，强化民政部的社会事务管理职能；人事部与劳动保障部的劳动就业职能合并组成新的人力资源部，以贯彻“以人为本”的发展原则，统一劳动就业管理，破除劳动就业领域的二元割据；行使社会保障职能的机构与卫生部、人口计生委合并，组成卫生与社会保障部，整合社会保障与社会发展职能；国土资源部与建设部合并，整合公共资源管理与建筑、工程建设管理职能，组成国土资源与建设部以提高职能行使的综合性；遵循农业发展规律，合并水利部和农业部；合并交通部与铁道部，设置新的交通部；将国防科工委并入国防部，使国防部统一管理武装力量和军事工业；等等。这样，通过部门重组可以使国务院部委数量减少至20个左右，形成真正行使综合性职能的大部。

对现有的国务院直属、办事机构和部委归口管理的国家局的改革设想是，首先进行合并重组，然后根据职能性质划定其归属，将之整合到归口的大部之中。例如，合并广电总局、新闻出版署(版权局)、知识产权局、旅游局，将之统一划归文化部，使文化部综合行使文化事业与文化产业管理职能。林业局与水利部、农业部合并，组成农林水利部，粮食局划归为农林水利部的归口管理局。工商总局、食品药品监管局、质检总局和邮政局划归为商务部的归口管理局。民航总局划归为交通部的归口管理局，待铁路部门实现政企分离后，将铁道行政管理职能并入交通部。体育总局与教育部整合，新设立教育与体育部，为全民提供完善的德智体相统一的公共服务。统计局划归为发改委的部委归口管理局，为宏观调控提供强有力的决策信息支持。合并侨办、港澳办、台办，组成海外领土事务局，划归为外交部的部委归口管理局。信访局、宗教局划归为民政部的部委归口管理局；烟草局划归为财政部的归口管理局；外国专家局划归为人事部的归口管理局；海洋、测绘局划归为国土资源与建设部的归口管理局；文物局划归为文化部的归口管理局；中医药局划归为卫生与社会保障部的归口管理局；外汇局划归为中国人民银行的归口管理局；档案局、国务院参事室、国研室与保密局划归为国务院办公厅的归口管理局。建议顺应金融业发展趋势和监管规律，合并银监会、保监会和证监会，组成金融监管委员会，升格为国务院特殊直属机构。

总而言之，政府调整职能是为了适应新的社会形势，政府调整组织结构是为了提高职能行使效率。我国政府需要在进一步转变职能的基础上，通过优化组合行政职能与部门结构，有效履行变化了的职能，更好地回应社会需要。成功地推进政府机构改革，需要在系统的和发展的视角下综合考虑各种方案的成本与收益。大部门政府体制最明显的优点是可以减少部门数量，提高政府行使同类职能的效率，有效避免部门间的推诿与职能交叉行使带来的行政资源内耗。建立在市场经济、社会自治基础上的西方发达国家的政府组成部门数量普遍少于中国。但是，大部门政府体制最明显的缺点是对各部门内部的协调要求比较高，需要强化部门首长的协调作用，围绕部门的亚职能开展部门内部领导的分工与协作。作为对1998年和2003年政府机构改革的深化，我们希望我国下一步的政府机构改革能够注意将国务院直属、办事机构改革纳入总体改革方案，维护改革的完整性和全面性。同时，也希望下一步改革注意培育社会自治功能，实现公共行政的无缝隙化。本文最后部分的改革思路和设想是根据英法大部制的实践和经验提出的，仅仅限于理论探讨的层面，具体改革方案则应充分结合具体情况制定。

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