冷战结束后，中美关系波折迭起，危机连连，一直未能走上平稳发展的轨道。1995年5月22日，克林顿政府宣布允许李登辉访问美国。这一损害中国主权和尊严的错误决定，又一次将中美关系推到了危险的边缘。自1989年以来，美国以中国“侵犯人权”，“违反导弹及其技术控制制度”等为由，对中国实行了多种形式的制裁。向台湾出售F-16战斗机、给对华最惠国待遇附加条件、非法搜查“银河号”货轮、美众议院通过反对中国申办奥运会的决议、阻挠中国恢复在关贸总协定的席位等等一系列举动，都伤害了中国的国家利益和民族感情。近一段时间以来，美国不少政要和新闻媒体着力渲染中国崛起造成“威胁”，宣称要“遏制”中国。

与此同时，美国为了维护自身的安全利益和经济利益，又必须维持同中国的交往与合作。美国不得不逐步取消对华制裁，恢复同中国的高层接触和军事交流。1993年11月，江泽民主席和克林顿总统在美国西雅图实现了1989年以后中美首脑第一次正式会晤。1994年6月，克林顿宣布对华最惠国待遇问题与人权问题脱钩。自1993年9月以来，克林顿政府一直表示要奉行“全面交往”的对华政策。近年来，中美两国贸易和美国在华投资额直线上升。两国在东北亚地区安全、环境保护、扫毒、卫生等方面的合作取得了成效，科技、文化、教育领域的交流也在扩大。实际上，尽管90年代中美官方关系经常出现紧张状态，两大社会之间交往的深度和广度都超过了80年代。

既要向中国施加高压，限制中国的国力和国际地位的提高，又要同中国保持交往和合作，这就是冷战后美国对华政策的两重性。一方面，这样一项政策有深刻的内在矛盾，在执行中表现出摇摆不定的特点；另一方面，“遏制”和“交往”两者并存。尤其内在的统一性，在执行中又表现出一定的连贯性特点。本文拟就美国对华政策的两重性作几点分析和评论。

一

二次世界大战结束后，美国一直以遏制苏联为中心制订其全球战略。东欧剧变，苏联解体，使美国外交战略一下子失去了中心目标。1991年初海湾战争期间，美国以“世界领袖”自居，布什总统奢谈“建立世界新秩序”。但是，海湾战争带来的表面辉煌知识昙花一现，关于“世界新秩序”的鼓噪也很快收起。直至1993年9月克林顿政府的国家安全事务助理莱克提出“扩展战略”，冷战后的美国全球战略才算有了一个正是的名称。莱克说：“继承遏制原则的必须是一向扩展战略，即扩展世界上市场民主国家的自由共同体。”[2] 这一战略几经修改，又定名为“参与和扩展战略”，经克林顿总统本人签署，1995年2月以美国“国家安全战略报告”的形式发表。

“参与和扩展战略”中的所谓“参与”，主要指的是保持干预海外地区冲突的军事能力，维护现有的安全同盟关系；执行一套有力的经济政策，确保美国的海外市场，以促进国内经济发展。所谓“扩展”，则主要是指“自由市场民主国家共同体”的扩大。这一战略，。也是冷战后美国政府一再重申的经济、安全、人权“三大外交支柱”的另一种表述。

从冷战时期的“遏制”到冷战后的“参与和扩展”，美国始终不变的战略目标是维护其自身利益以及建立“世界领导地位”即霸权。两者的一个重要区别，是“遏制战略”有明确的对象国即苏联，也曾经包括中国和其他社会主义国家，而“参与和扩展战略”并没有把任何大国视为既定敌手。冷战后，美国公开发表的官方政策文件，都将地区冲突、大规模毁灭性武器扩散、极端民族主义、国际恐怖活动、毒品泛滥、生态环境恶化、人口爆炸、粮食危机等等问题，列为对美国战略安全和经济安全的威胁。

1995年美“国家安全战略报告”声称，今天美国“同其他大国的关系比本世纪的任何一个时期都更富于建设性。”[3] 但是，美国人真的不要在与任何其他大国为敌吗？美国著名历史学家小阿瑟·施莱辛格在1993年写道：“有些人说美国人需要一个敌国，以给外交政策带来焦点和连续性。美国在两次世界大战中与德国为敌，然后在冷战中与苏联为敌。现在谁会被指定为敌人？有人指向日本；有人指向伊斯兰原教旨主义；到了一定时候，无疑会宣告其他潜在敌人的存在。”[4]

事情的发展被这位历史学家不幸而言中。那些习惯于冷战思维、需要一个敌人来确定外交目标的美国人，现在已经宣布中国是现实的或潜在的敌人。美国《时代》周刊不久前发表的一篇题为《我们为何必须遏制中国》的文章，可以说是一篇以中国为敌的代表作。它公然声称一项“理性的”对华政策之需要两个基本点：一是同中国的邻国建立或加强安全关系，以遏制中国影响的扩大；二是支持吴弘达之流的“持不同政见者”，以颠覆中国政府。这篇文章还说，那位宣称美国对华政策的实质不是“遏制”而是“交往”的美国国务院负责亚太事务的高级官员，还有那位在电视台发表谈话主张打击中国政府而后又改口的美国国会领袖，都不过是自欺欺人；政治家因怕承担责任而不敢说的真话——“美国必须遏制中国”，新闻评论家替他们说出来了，道出来了。[5]

其实，某些美国当权人物在遏制中国的问题上，只不过是比媒介有所避讳罢了。就是上述文章提到的美国国务院高级官员1995年6月也说过：“美国希望改善对华关系，然而两国变为长期敌手的可能性不能排除。美国也许不得不同其他西方国家一道，转而采取一项遏制政策。”[6]

“遏制政策”倡导者所根据的理论前提，是中国对美国构成了“战略威胁”。冷战刚刚结束时，一些美国人曾经幻想中国会像苏联那样很快出现政局动荡，进而根本改变政治制度。这种幻象破灭之后，从美国政界、舆论界和学术界就冒出了形形色色的“中国威胁论”。

归纳起来，可以听到美国人有关“中国威胁”的五种论据。一曰“极权威胁论”，即虽然中国在走市场经济的道路，其“极权国家”的性质并未改变。西方的一种流行论调是“民主国家之间没有根本利害冲突”，而“极权国家”是祸根。美国是反共意识形态最为根深蒂固的国家，难以容忍社会主义中国的稳固和崛起。二曰“实力地位扩张论”，即中国是一个正在兴起的地区大国，实力增强后势必要求改变现存国际秩序，不会遵守西方主导建立的国际规范；而美国是一个维护国际现状的大国。因此，无论中国内部发生何种变化，两国在利益和国际地位方面的角逐都不可避免。三曰“经济挑战论”，即中国利用其低劳动成本和高技术引进，正在向美国内市场倾销产品，同时却阻止美国产品和资本大规模进入中国市场。这种结构性的贸易不平衡正对美国构成经济威胁。在这种意义上，中国在不久的将来可能会发展成为“第二个日本”。此外，中国大陆同台湾、港澳的经济联系越来越紧密，并受到海外华人经济的强有力支持，这样一个“大中华”更将成为严重的经济挑战。四曰“文明冲突论”，即冷战结束后，不同宗教和文明之间的碰撞取代了意识形态冲突，中国代表的儒家文明要同伊斯兰文明联手向西方基督教文明发起攻击。五曰“邻国恐惧论”，即中国军事力量日益强大已经引起其邻国疑虑不安。美国应当同情这些较为弱小的国家，抵御中国的“扩张”。有人甚至把中国打击“台独”势力说成是对地区安全的威胁。

本文不打算全面驳斥这些形形色色的论调，指向指出它们殊途同归，就是误导舆论，误导政策，误导两国关系，从而破坏中美关系。从一部分“中国威胁论”的鼓吹者那里，不难听出一部“新冷战” 序曲。但是，上述言论也反映了一个重要而不可回避的现实，即中美两国在面临的共同战略威胁消失以后，尚未建立起一个稳固的合作基础。在冷战后美国全球战略所关注的所有主要问题里，中国都是一个突出的因素，一个施加压力的对象。在现实国家利益、长远战略目标、意识形态、文化价值观方面，中，中美两国确实存在根本分歧。随着中国经济实力、政治影响和国防力量的增长，中国在美国全球战略中的地位将进一步上升，美国人对中国的疑虑也就有进一步加深的可能。从这一意义上说，美国国内要求采取对华遏制政策的声音有相当大的市场，并可能在一定的国际背景下将中美关系引向严重对抗。

二

克林顿政府于1993年9月提出对华“交往政策”以来，每当中美关系出现困难时，美国领导人和政府高级官员总要出面保证这项对华政策没有改变。李登辉访美造成中美关系严重滑坡后，美国政府又三番五次重申它的对华政策不是要遏制中国，而是要同中国保持“全面交往”或“建设性交往”，并且声明，同一个强大、稳定、繁荣、开放的中国保持友好关系符合美国的国家利益。

“交往政策”本身就体现了美国的两个长远战略目标。首先，在亚太地区和全球的许多问题上，美国为了自身利益需要寻求中国合作，而合作关系的首要前提是保持各个层次、各个领域的交往。1989年中国政治风波后，美国对华制裁的首项内容是停止官方高层交往，但终止制裁的第一步也是恢复高层接触。宣布实行交往政策，就是承认前段时期孤立中国、拒绝同中国高层领导人打交道的做法的失败，就是承认中国的大国地位和中国政府的权威。

其次，美国希望通过同中国的交往来影响中国的内外政策。“交往政策”中的“交往”一词，原文含有“参与、介入”的意思。[7] 它决不仅仅显示美国政府需要通过官方谈判、互访和民间交流来密切双边关系。交往政策是表明美国政府希望它的经济、政治、文化、思想影响向中国社会的纵深渗透，以便用它倡导的那套国际规范、竞争规范来约束中国。可以说，美国增加同中国交往的目的之一是制约中国的国内和国际行为。

在中美两国对峙的50年代和60年代，美国采取的对华政策是政治上孤立和打击、战略上包围、经济上封锁的全面遏制政策。双边交往几乎全部中断，而美国在中国国内的影响也微乎其微。今天美国的当政者十分清楚地认识到，过去那种全面遏制政策既不可取，也做不到。只有促使中国融入现存国际体系，参与中国的经济发展，保持同中国各个层次的接触，才能实现美国在中国和亚洲的长远目标。美国国务院一位官员解释说，对华“全面交往”战略要达到三个目标，一是在各个层次全力以赴地谋求美国利益，二是在中美利益一致的方面争取建立互相信任并达成协议，三是通过对话减少中美分歧。具体到经济领域，美国第一要“寻求使中国完全加入全球市场经济和贸易体系”，第二要“寻求扩大美国出口商进入中国市场的通道”。[8] 至于如何通过交往促进美国的政治目标，克林顿本人做过解释。他在1994年为美国政府将最惠国待遇同人权问题脱钩的决定做辩解时说：“我们必须以不让中国孤立的方式来追求我们在中国的人权目标。我们如果不在那里，就无法促使中国人权改观”。[9]

美国对中国实行交往政策，并不意味着两国摩擦的减少。目前两国政府打交道的领域空前广阔，除经贸关系外，还涉及防止核扩散、军售、人权、法制建设、移民、缉毒、环境保护、技术转让、知识产权、传染病防治等等，民间合作与对话的议程更是无限的。打交道的机会多了，产生摩擦的机会随之增加。打一个比喻，就是美国将增加同中国交往的齿轮，而且努力使这些齿轮咬得更紧，企图让中国的齿轮跟着美国的齿轮转动。双方的共同利益，是中美之间这些齿轮的润滑剂。但是当美国将自己的意志强加到中国头上时，当然会遭到坚决抵制。只有相互尊重对方的利益和愿望，两国才能减少摩擦，增加合作领域。

克林顿政府提出交往政策后，美国在安全、经贸、人权领域和台湾、香港、西藏等关系到中国主权的问题上，对中国施加的压力都在加大。美国在中国“复关”和加入世界贸易组织问题上提高要价，在中国周边加紧布局造势以限制中国的影响，在国际人权讲坛上大肆攻击中国，继续向台湾出售军事装备，提高美台关系的规格，都没有受“交往政策”的约束。

说中国的强大、稳定、繁荣和开放符合美国的利益，是做出了一个明智的基本判断，陈述了一个客观事实。但是，美国国内那种鼓吹遏制中国的舆论，旨在阻挠中国统一、干涉中国内政、为中国同世界经济接轨设置障碍的种种举动，显然同这一基本判断背道而驰。这种言行不一的现象，首先令人怀疑美国领导人对改善双边关系是否真有诚意，同时也说明美国政府的许多所作所为，是违背它所阐明的本国长远利益的。

三

冷战后的美国对华政策经历了好几年的调整，经过政府决策部门和智囊机构的反复讨论，应该说已经呈现出一个清晰的基本轮廓。这项政策的主线是同中国全面交往，而不是孤立中国。美国在执行对华交往政策中，既要寻求合作以促进美国的全球战略利益和在华经济利益，又要对中国加大压力以迫使中国接受美国所倡导的国际规范和价值观。从发展趋势看，美国对中国实力的增长越来越感到疑虑，对中国的敌意明显增加，企图利用其超级大国的国际影响来牵制中国。美国对华政策中制约中国的因素还在扩散之中，应当引起足够的关注和警惕。

一般来说，一个国家的对外政策不仅受国际格局变化的影响，更是由它的国内政治和经济发展的需要决定的。一个国家对另一个国家的政策受前者国内因素影响的程度，主要取决于后者在前者整个对外关系中所处地位的重要性，以及两国社会交往的广度和深度。例如，冷战时期苏联在美国对外战略中处于中心地位，美国对苏政策受美国国内政治变化的影响就很大，经常称为美国国内政治辩论的主题。海地虽然是个小国，但由于近年来大批海地难民流向美国，而移民问题和黑人问题都是美国内的美感政治问题，美国对海地的政策也受到美国内因素的很大干扰。

由于中国在冷战后美国对外战略中的地位正在上升，两国在经济、科技、文化、教育等各个领域的交往日益频繁深入，在美亚裔人口特别是华人人口迅速增加[10]，美国对华政策必然受到美国国内政治、经济、社会因素越来越大的影响。在西方国家里，美国国会对政府的牵制力量大，制约机制最为完善；舆论界的相对独立性也最大。冷战结束后，美国国内政治同外交的互动作用明显增强。克林顿在当选总统之前就强调“在今日世界上，外交政策和国内政策是密不可分的”，[11]以后又多次重申这一观点。因此，要判断今后美国对华政策的走向，越来越离不开对美国国内政治制度、政治气候变化以及外交决策机制的基本分析。

随着中美关系向纵深交往的方向发展，越来越多的美国政治机构被卷入对华政策的决策过程。从积极方面看，这将会使越来越多的美国各界人士认识到美中合作和交往对美国利益的重大意义，从而缩小孤立和遏制中国的政策主张在美国国内的市场。广泛的中美经济合作和社会交往对于加深两国人民的相互理解和相互需要其这重要的作用，在过去几年里，美国企业界人士纷纷呼吁政府无条件延长对华最惠国待遇，他们的要求得到了美国商务部、财政部负责人的支持。

然而在短期内，美国国内政治因素对中美关系所起的作用，主要是破坏性的。查一查美国《国会记录》就可以看到，长期以来，美国国会议员对中国的攻击大大多于较为客观公正的评论，即使是在两国关系相对平稳发展的80年代中期也是如此，更不用说其他时期。1994年底美国中期选举后，几个有长期反华言论记录的右翼保守派议员占据了参众两院负责对外关系的重要职位。国会议员一般缺少外交知识和经验，却可以出于国内党派斗争需要或所谓个人信仰而就对外事务信口开河。国会及其下属委员会可以通过有关国际问题的种种议案，虽然未必有约束力，也不负责其实施，却对总统和行政部门产生政治压力。1994年底以来不到一年的时间里，共和党占据多数的国会就通过了不少反华议案，对民主党政府的对华政策造成干扰。1996年是美国大选年，党派斗争及国会同总统政权的斗争将更趋激烈。克林顿政府被普遍认为是弱势政府，在国内反华势力压力强大时，可能因自身政治需要而牺牲对华关系的长远利益。

当前美国国内政治向右偏转，保守势力回潮，对中美关系的消极影响也是明显的。“美国至上”的狭隘民族主义主张，在美国舆论界的国际评论报道中频频反映出来。一些保守派固守反共意识形态阵地，以攻击中国作为自己的一种政治资本。宗教右翼势力则在所谓“宗教自由”和西藏问题上作反华文章。连堕胎问题也被右翼势力用来攻击中国计划生育政策。“新孤立主义”虽是对美国推行海外扩张和干涉的一种牵制，但其所包含的贸易保护主义、排斥新移民、否定多元文化的倾向，都是将美国国内经济和社会弊病的归咎于外部世界，因此也是造成中美摩擦的现实因素和深层原因。在这种社会气氛下，不负责任地攻击中国近乎成为一种时髦，而对中国形势的客观报道，以美国长远利益为重维护对华关系的政策主张，反而难以问世或者受到压抑。

但是，一项旨在全方位与中国为敌的政策既不符合美国国家利益，也不可能得到美国人民支持，更难以获得必要的国际支持。美国政府在把握内政和外交的关系时，要将内政放在首位；在把握冷战后美国的三大外交目标时，要将促进经济利益放在首位。在美国遭到的全球挑战中，前苏联、前南斯拉夫和中东地区的冲突迭起，吸引了美国外交的主要注意力。从客观上看，中国并不构成对美国的主要威胁。中国的周边国家和许多发达国家，都已经以明确方式表示反对遏制中国，也以实际行动加强同中国在经济和其他领域的合作。这对敌视中国的那些美国人来说，无疑是巨大的牵制。因此，尽管美国国内不利于中美关系的因素增加了，美国对华政策的基本框架在可预见的将来不致改变。

中国的改革开放，国力增长，政局稳定，以及基于长远国家利益考虑的正确的对外政策，是使美国无法遏制和孤立中国的最强有力的保证。中国政府一贯坚持原则，一方面同美国企业损害中国主权、统一和根本权益的行为进行坚决斗争，另一方面又为改善中美关系做出了切实的努力。江泽民主席在1993年就提出中美两国要“增加信任，减少麻烦，发展合作，不搞对抗。”1995年9月李鹏总理对美国前总统布什说：“中国愿意与美国至少保持一种正常的国家关系。如果两国能发展友好合作当然更好，但能否做到这一点完全取决于美国政府的态度。”[12]

中美关系中挑战和机遇并存。摩擦中有合作，斗争中有妥协，紧张中有缓和，危机不断而关系不致全面破裂，是过去几年中双边关系的基本模式，也很可能成为未来双边关系的常态。但是，美国对华政策如果朝着遏制中国的方向继续滑下去，将对两国的长远利益以至世界和平、发展和稳定构成严重的威胁。

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[1] 原载《国际问题研究》1996年第1期。

[2] 转引自美国《外交》，1995年1—2月号，第44页。

[3] 美国白宫1995年2月发表的《国家安全的参与和扩展战略》，第1页。

[4] 小阿瑟·施莱辛格：“美国在冷战后世界上的作用”，《1994年世界年鉴》，美国新泽西1993年版，第31页。

[5] 《时代》周刊，1995年7月31日，第72页。

[6] 转引自沈大伟：《美国与中国：一场新战？》，美国《当代史》月刊1995年9月号，第245页。

[7] “交往政策]”的英文是policy of engagement，也有译为“接触政策”、“打交道政策”的。还有人认为，既然克林顿政府的“参与和扩展战略”中的“参与”即engagement，“交往政策”应译为“参与政策”。实际上，很难用一个中文词准确表达engagement的含义，它含有“用契约和承诺来约束”、“参加”、“卷入”、“交火”、“啮合”的意思

[8] 美国代理国务卿彼得·汤姆森关于对华“全面交往”战略的对话，美新署华盛顿1995年3月2日电。

[9] 克林顿：《孤立中国无助于改善人权》，《洛杉矶时报》1994年5月31日。

[10] 据美国官方人口普查，从1980年到1990年，在美国居住的华人人口增加了一倍以上，现已达170万左右。

[11]克林顿1992年4月1日的演讲，载美国《当今重要演讲集》，1992年5月号，第422页。

[12] 《人民日报》1995年9月12日。