一

改革开放三十年以来，作为“根本大法”的中国宪法和作为“全党总纲”的中共党章已迭经修改，计划经济时代的其他旧体制、旧法律、旧规章已几乎全部淘汰，或改或废，极少幸存。然而，在这个剧烈变革的时代，久已受人诟病的户籍管制制度却顽强地存活了下来（其生命力之强异乎寻常，唯一可与之相媲美的，大概也就只有劳教制度了）。在改革开放的过程中，户籍管制虽有所松动、有所调整，但它一直未受到任何实质性的改革。在某些方面、某种程度上，甚至还得到了进一步的深化与强化。比如，在高考录取制度、“农转非”、户口买卖、“暂住证”与“收容遣送”制度，以及在对就业、教育、医疗、住房、社保体制的既往改革中，户籍制度的分门别类功能和权利不平等配置、利益不公平分配等若干负面功能都得到了不容忽视的深化与强化。

然而，另一个事实是：几乎所有的人——包括最高层的党政决策者和各级官员，包括政治上的左派和右派，也包括户籍制度的受益者，即那些拥有大城市户口的中国公民——都很清楚，现行户籍制度是一项不正义、不公平、不平等的制度，它终须一改、迟早得改、不可不改。只要良知尚存、善念不灭，在理智上、在情感上，人们都很难赞同现行的户籍管制制度，很难认同这一制度对社会机体所造成的严重伤害。这似乎是一个悖论，但事实就是如此。一项统治者明知不义、且国人皆以为非的丑陋制度居然能够在一个逐渐开放的社会长期存续下来并得以有效地贯彻落实，而对此制度的实质性改革却反而处处受阻、难以推动，这既是立法者之耻、执政者之耻，更是全体国人之耻。所有的人生活在所有的人都不认可的一种制度之下而习以为常，这说明中国社会已陷入多么深刻的犬儒化。

有些人将户籍改革之难归咎于中国深厚的历史传统，这是一种误解或曲解。应该说，中国现行的户籍制度与中国历史上的户籍登记管理具有极大的不同。历史上，从殷商的“登人”、西周的“掌登万民之数”，到秦的“什伍连坐”；从汉的“编户齐民”，到隋的“保闾族里党制”、唐的“保邻里乡制”；从明清的“户帖制”、“里甲制”，到民国的保甲运动，中国的确有着悠久的户籍文化和丰富的户籍管理经验。几千年中，尽管在秦始皇、朱元璋当政等少数时期，户籍管理具有较强烈的暴政色彩，但户籍暴政执行的时间通常很短，而且也通常得不到下层官僚认真的执行和底层人民有效的配合。一般而言，传统的户籍管理在总体上仍是适度的、合理的，限制自由或实施歧视绝非户籍登记的政治目的。历史上的户籍管理从来没有过严格的“二元化”分类，也极少有过以严厉的行政审批制度控制乡—城间自由流动的管制功能（朱元璋曾经搞过“民户、军户、匠户、灶户”的“四元化”分类，也曾以“路引”限制农民外出，但此恶政不持久、不严格、且无明显等级含义，也未得到真正落实）。传统的户籍管理多以落实财政征收和维护公共秩序为念，其着眼点有三：一为掌握人口信息，二为征调钱粮差役，三为治安联防、乡村自治。而现行的户籍管制制度却是与计划经济体制同步建立、相辅相成的，在计划经济之下，个人和家庭既不是纳税的核算单位，也不负有治安互保之责任（因为党组织、专政机器和民兵已深入到社会基层，无需治安自治），因此，这套制度与传统户籍制度的目的及其运行架构是完全不同的。与其说它来自于继承传统，不如说出于“制度创新”，与其说它是“中国特色”，不如说就是“当代特色”。所以，它的弊端祖先不能负责，它完全不能归咎于历史传统。

现行户籍管制制度最突出的特点有两项——而这两项均是中国传统的户籍管理中所没有的或至少不明显、不持续的：一是超强控制（或曰极权控制）——通过对户口迁移、户口类别转换的多层行政审批，以及计划经济时代对粮油、日用品等生活必需品的全面票证管制，以实现对公民迁徙自由的严格限制，又通过对迁徙自由的严格限制，以实现对公民教育、就业、婚姻、财产和人身安全的全面系统控制；二是多元化歧视性分类、差别性等级制待遇——当局按照“血统主义”和“出生地主义”的原则将户口变成一种世袭性、先天性的身份标识符号，以户口的二元化类别和出生地的多元化区分为基础，全面实施与户口相联系的、有明显差别性的权利安排、资源配置和利益分配（包括初次分配和再分配），由此，使户口的身份差别和权益差异系统化、配套化、精细化，形成一整套广泛的歧视性的制度体系，不间断地以户口为基准而强化、深化、固化、僵化公民之间的等级秩序和社会隔阂。

经过了五十多年持续不断的系统化、配套化，户口劣政已经在中国的政治、经济、文化、教育、社会体制中沁骨入髓：一切资源的配置、待遇的提供、人事的考录、资格的认定、收入的分配、利益的调整、教育的机会、就业的选择、福利的保障、价格的制订、费用的缴纳，无不以户口的差别为其最基本、最初始的分类依据之一。举凡中国的一切法律规章、公共政策，上至选举法、民法、国家赔偿法，下至交通事故处理条例、信访条例，几乎没有一件是与户口无关、或对不同类别户口一视同仁的。市民的选举权四倍于农民，民事审判“同命不同价”，本地人与外地人同城不同权，“农民工”与城市工同工不同酬。在改革时代，中央政府的任何改革措施，也仍然无不标明“城市某某改革”或“农村某某改革”以突出其户口属性；地方政府的任何施政行为，也仍然无不在本地户口与外地户口之间划出鸿沟、分出经纬、分别适用。

因此，户口成为中国极其重要的虚拟社会资源，成为极有份量的社会价值砝码（比如，“宁要上海一张床，不要外地一栋房”），成为中国社会结构的基础构件，成为一切社会差别的“元差别”之一。如果说官与民的分类仍是当代中国政治差别的基本写照，那么，户口的分类则是当代中国社会差别的基本元素。户籍管制制度因而也就几乎上升为一种“户口意识形态”。我们甚至可以说，与那些夸大其词、表里不一的大法、大政、大制度相比，已经持续实行了五十多年的户籍管制才是中国一党专制社会的“根本制度”之一。

毋庸置疑，现行的户籍管制制度是明显违宪、极端反人权的。1958年全国人大通过《户口登记条例》之时，该《条例》之城市准入门槛的行政性设置和实施准入地行政审批的强行规定，就与当时实行的1954年宪法第九十条相左（该条规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”）；1963年公安部按照是否吃国家统购统销的“商品粮”将户口截然“二元化”、区分为“农业户口”和“非农业户口”两大类并实施歧视性区别待遇之时，它显然又违反了宪法规定的公民平等原则。按照去除了“迁徙自由”的当今中国宪法，依其中“尊重和保护人权”的条款及公民在法律上平等的原则，户籍管制制度亦难逃违宪之责。

如果我们以印度的“种姓”制度和南非的种族隔离制度为参照，不妨把毛泽东时代“划分阶级成份”视作建立“政治种姓”的努力，那么，中国的户籍管制制度便是一套不折不扣的“户口种族隔离制度”。中国现行的户籍管制完全符合“种族隔离制度”的一切特征：不同的世袭身份，不同的“居住—就业—通婚”圈，不同的社会地位，不同的教育、医疗体制，不同的权利义务安排，不同的福利分配政策，……，而且，所有的公共职务均由某一“高等种族”垄断占有（在中国，不仅没有一个中共政治局委员是“农业户口”，甚至于没有一个初级的“国家工作人员”属于“农业户口”）。只不过，中国的“种族隔离”是在同一种族之内实施、不以种族或肤色为标志。被这一制度所隔离了的，是“农业户口族”与“非农业户口族”，在大中城市，被隔离的还有“本市户口族”和“外地户口族”。事实上，它构造了一个“一国两制”和“一国多制”的分裂型国家状态，也构造了一个深沟高垒、裂痕纵深的歧视性社会形态。

让我们对照一下联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》（中国于1981年加入），其中，对“种族歧视”的定义如下：“基于种族、肤色、世系或原属国或民族本源之任何区别、排斥、限制或优惠，其目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上之承认、享受或行使。”很显然，中国的现行户籍管制制度就是一套以血统“世系”和出生地“本源”为基础的、损害平等的人权和基本自由之“承认、享受和行使”的“种族歧视”形式——或许，这还是一种匠心独具的新颖形式。

二

如本文前面所说，对现行户籍管制制度这一恶政、暴政加以改革之必要性和紧迫性，实际上早就成了中国社会的普遍共识。从1984年中共中央一号文件和国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》发布以来，户籍改革进入了“实战”阶段，如今，该项改革已经进入第24个年头。除了“政治体制改革”以外，这大概是一项波折最多、进程最长、畏难情绪最大、患得患失最明显、改革绩效最微不足道的改革。24年来，可谓只摸石头不过河。

当然，我们也不能说此前的户籍改革一事无成，好歹国务院也作过几轮部委“调研”，“户籍法”也数易其稿（虽仍在“完善过程之中”），公安部也下发过颇具“突破”意义的“四条指导意见”，更有接近半数的省份已经宣布一举实现了“户口一元化”（将“农业户口”与“非农业户口”简单合并为“居民户口”，却拒绝实施公共资源分享、权利义务平等，此所谓“户口一元化改革”徒有虚名，纯属文字游戏而已）。

实事求是地说，迄今为止，多年辛勤的户籍制度改革的真实成就，在于实现了若干城市的“投资入户”（包括部分省份的“购房入户”）、“高学历入户”，亦即向“成功者”敞开了某些城市户口之门。其实质，就是从户口审批的绝对行政化，变成辅之以相对的商品化、精英化。但是，那些比商业精英和知识精英更需要城市户口的人们，那些常年“暂住”在异地城镇的“农民工”们（他们家庭中的“留守儿童”、“留守父母”受二元户口之害最深，他们绕开户口管制的自救能力也最低），虽然他们人数众多（在一些发达地区早就远远超过了“常住人口”的数目），虽然他们对“暂住地”的贡献巨大（他们是加工制造业、采掘业、建筑业、简单服务业的主体，是经典意义上的“产业工人阶级”，是中国低价商品竞争力的主要源泉），却尚未进入户籍改革决策者们的视野。还有一个现象就是，那些最需要率先进行户籍改革的地方，如北京、上海、深圳、广州、珠三角、长三角，这些地方的实际居民结构与名义户口结构早已相去十万八千里，却一直延缓改革甚至拒不改革。

简单地说，户籍改革的现状是：最该改的人群没有改，最该先改的地方没有改。当然，我们还得加上最重要的一句：实质性的改革没有改。

究其原因，中国户籍改革的障碍有三：一是改革观念谬误，二是改革主体错位、改革程序错置，三是既得利益作祟。其中，改革观念最大的谬误，是误以为户籍制度的弊病在于户口或户口分类本身。其实不然，户口只是中性的，户籍制度之害在于户籍之上、户籍之外。户口本身并没有是非对错可言——如果户口仅仅以登记备案的形式而存在。对人口、住户的统计与分类，从古到今，各国皆有。有是非对错的，是政府对户口的自由变动施加了什么限制以及如何限制，以及它在户口之上附加了什么权益与义务，它利用户口及其附加物去对人民做了些什么、怎么做的。这就好比某学校为学生建立花名册，记载张三直发、李四卷发，这个行为当然没有什么不可以，但是，如果学校规定直发烫成卷发需经班主任同意校长批准、卷发拉成直发需向直发委员会缴纳“增容费”，或者卷发60分算及格、直发30分算及格，或者直发与卷发必须分班上课，那么，关于发型的分类就异化为歧视性分类，这套“花名册制度”也就大有问题了。

归根结底，户籍改革的方向是取消一切形式的户口歧视，而不是简单地在名义上取消户口，或取消户口分类。改革是要让户籍回归本位，即回归中国优良传统上的、当今文明各国皆有的、人口统计学意义上的“登记管理”本位。从这个观念出发，所谓实质性的户籍改革，就是强化户籍的户籍意义、去除户籍的非户籍意义（中国的现行户籍制度已经基本丧失了本来的户籍登记意义，遍地流民、人户分离，户口簿几乎毫无统计价值）。为此，一要改掉审批制（而不是变更或放宽审批的条件与程序）、回归登记备案制，这是狭义的户籍制度改革；二要让公共资源的配置、人权的平等保护、国民收入的分配与再分配逐步与户口完全脱钩、彻底脱钩，这是广义的户籍制度改革。即使旧制难改，至少政府应该做到：从今往后，新出台的任何法规、政策不再以户口来区分权益，不再在就业、社保、住房等新的改革中以户口作为一种限制或优惠的条件——最好在一切涉及普遍人权、公共利益的官方文件中，不再出现“户口”两个字。在面对权利和公益时，宪法、法律和制度应该对“户口”视而不见、听而不闻。

至于说户籍改革主体错位、程序错置，是指全国人大和中央政府在户籍改革中失职、缺位，使改革背离了法治化、规范化和整体性，一味依赖地方政府——城市当局——既得利益群体所谓“因地制宜”的改革尝试，坐视改革受制于既得利益而无动于衷。三十年来，全国人大在户籍改革中无所作为，中央政府的最大贡献也不过是“四条指导意见”而已。

然而，户籍管制制度不是地方制度，而是国家制度，不是部门制度，而是全局制度，不是单一制度，而是系统制度。如本文前面所说，户籍管制经过了五十年的系统化、配套化，业已成为一种“基本制度”和中国社会的基础构件，这一制度盘根错节，致使涉户口事项众多，涉户口利益巨大，牵一发而动全身。以这一制度的性质而言，远非地方的改革所能奏效，非有最高立法机关和最高行政机构的主导和推动不可。而户籍改革的实践也恰恰证明，对以往户籍改革功劳最大的亦并非各地自行其是的“摸索”，而正是国务院批转的公安部“指导意见”（当然，对后续的户籍改革，公安部已完全不具备“摆平”的“执政能力”）。鉴于由系统性户籍管制所造成的权益矛盾、社会冲突具有突出、鲜明的跨地区、跨阶层的特征，因此，这项改革尤其不适合于由各地方政府来分别操作。

对于全国人大和中央政府在户籍改革中的长期失职，官方的解释是“条件不成熟”、“各地情况复杂，不能一刀切”。这实在是一套歪论。如果没有正确的改革观念，如果没有破除既得利益束缚的政治勇气，户籍整体性、法治化改革的条件永远也不会成熟。对涉户口利益的调整、对户籍制度受害者的补偿固然难以一刀切，可以也应该“循序渐进”，但是，难道不制造新的户口伤害、不出台新的涉户口歧视政策也不能一刀切吗？如果这套歪论成立的话，中国这么大，各地的每一种情况永远也不可能统一，任何普适价值永远也不可能在全国推行，那还要全国人大和中央政府干什么？

新届全国人大召开在即，我们热切地希望人大代表们能够对全国性的户籍改革有所建树。