摘要：面对日趋多样化、个性化、复杂化的公共需求，传统地方政府在公共服务供给上普遍存在供给滞后、供需错位的问题，亟须探索实现供需平衡的创新路径。敏捷治理理论为创新地方政府公共服务供给机制提供新思路，二者在价值追求、实践应用、环境适应、技术利用和转型发展五个方面存在契合性。应用“结构—过程”分析框架分析国内外典型案例，归纳国内外地方政府公共服务敏捷治理的基本模式。研究发现，各国地方政府公共服务敏捷治理的主体结构性质及实践范畴存在差异，但在多个方面也存在共性。当前，推动地方政府公共服务供给机制的创新，需要以公共需求的动态性、回应性为价值追求，从构建和完善多主体弹性协同机制、公共需求顺畅表达机制、公共需求主动回应机制、公共服务统合生产机制、监管评估与学习迭代机制、公共服务技术嵌入机制等方面统筹考虑、综合施策，切实提高地方政府公共服务供给水平的主动性和精准性。
关键词：公共服务供给 地方政府治理 敏捷治理 现代化
一、问题的提出
公共服务作为现代政府的基本职能，直接影响民生福祉。新中国成立以来，我国公共服务供给从百废待兴逐步发展至日臻完善，在可及性和普惠性上取得显著进步。然而，随着改革的深化和科技的迅猛发展，人民对公共服务的需求正经历深刻变化，逐步呈现多元化、个性化、复杂性与动态性的趋势。党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一判断凸显了加快公共服务机制改革和提升服务水平的紧迫性。党的二十大报告进一步提出，要“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”，纾解民忧成为健全公共服务体系的核心任务。党的二十届三中全会再次强调“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”。由此可见，公共服务建设成为国家经济社会发展的重要议题，亟待政学两界提出创新方案。面对新时代人民对公共服务体制机制完善的热切期望，地方政府应通过体制机制创新，对公共需求做出及时、灵活、高效的响应，提高公共服务供给的回应性和精准性，满足人民群众对美好生活的需求。
公共产品供给机制是消费者、供应者和生产者间的有效连接，以确保消费和生产环节的顺畅运作。既有研究深入探讨了地方政府的公共服务供给机制，揭示其发展脉络与公共产品分类及供给主体理论的密切关联。在供给机制的演变逻辑上，早期的研究普遍基于“公私二分法”的观点认为公共服务应由政府提供。然而，随着公共服务需求的复杂性提升，行政机制的供给效能日益不足，学界逐步认识到需要打破“政府是唯一供给主体”的传统观念。在公共服务需求日益多样化和复杂化的背景下，市场机制的可行性逐渐被经济学家认可，诸如戈尔丁和科斯等学者推动了在公共服务供给中采用市场机制的深入探讨。其后，志愿机制也逐渐被认可，成为各国和地方政府公共服务供给的重要组成部分。国内学者虽对公共服务多元供给机制的分类表述不一，但普遍认同政府、市场和志愿部门在公共服务供给中的共同作用，这一点在陈振明和冷志明等多位学者的研究中得到体现。尽管在公共服务供给方面的研究成果丰富，但在地方政府实际操作中仍面临效率低下、供给主体单一和保障机制不足等问题，因此政学两界普遍提倡采用多元互补的复合供给模型。结合理论和实践需求，学者们提出柔性治理、敏捷治理、数字化、网络化及精准化等创新路径以应对当前的挑战。已有研究为理解地方政府公共服务供给机制提供宝贵参考，然而，我国公共服务多元供给的实践尚处于较为初级的阶段，主要表现为工具任务型的联动，对多元供给机制往往缺乏连贯性、动态性的分析，对供给主体间的互动过程关注不足，理论研究整体上仍显薄弱，亟须加强对地方政府公共服务供给机制创新的改革实践和可推广经验的深入指导。特别是在当前全球风险社会不断演变的新形势下，我国地方政府面临的新态势尚缺乏更具时代回应性和社会适应性的深入研究。
值得注意的是，敏捷治理作为深入融合善治理念、多元合作供给模式、公共需求目标、人工智能时代的科技驱动以及对风险社会复杂环境考量的一种新型治理范式，以其柔韧性、流动性和灵活性在多个领域的理论与实践中得到认可，或可成为我国地方政府灵活、高效响应公众公共需求的可行路径。在这一背景下，部分学者开始关注敏捷治理这一领域，多集中于讨论实践结果，或探讨工具、技术、制度等要素如何提升敏捷性。例如，基于健康码的防控体系被视为可以化约外部复杂性问题的“敏捷工程”，部分地方政府敏捷治理实践成功案例的体制机制架构也为进一步研究提供了参考。然而，敏捷治理过程本质上是一个持续运作的动态过程，涉及多元治理主体的相互作用和角色履行。相比现有研究中的要素特征或总体模式视角，分析治理体系内部主体的结构变化和行为互动，探究敏捷治理对公共管理产生变革的理论机理与实践进路更有必要。因此，敏捷治理是否能成为指导我国地方政府公共服务供给机制创新的理论选择？二者之间存在何种逻辑契合性？国内外地方政府公共服务敏捷治理典型案例可提供哪些参照？供给机制创新的实践进路如何设计？这些问题目前在理论界尚未得到充分探讨，是本文重点考察和解答的问题。
二、敏捷治理：地方政府公共服务机制创新的理论机理
1.敏捷治理的理论脉络
敏捷治理最早出现在20世纪90年代初的文献中，探讨关于制造、管理、生产、供应链及其他商业领域的敏捷性概念，注重在不可预测的环境中快速响应的整体战略。Yusuf等学者在《敏捷制造：驱动因素、概念和属性》一文中，对这一概念进行了深入探讨。2001年发布的《敏捷宣言》标志着敏捷软件开发方法的诞生，敏捷理念的内涵在逐步充实和发展，在实践应用中进一步拓展，成为高度重视客户、接受不断变化的要求、平等合作、面对面交流、重视个人发展、关注核心目标、可持续发展、强调质量以及保持精益等一系列相当广泛与开放的概念集合。2018年，世界经济论坛以《敏捷治理：第四次工业革命时代政策制定的重构》为标题发布治理白皮书并指出，第四次工业革命复杂、变革和分散的本质呼唤新的治理——敏捷治理，并将其作为全球议程之一，以应对第四次工业革命带来的挑战。自此，敏捷治理开始在政府内部管理、公共政策优化、公共服务供给等领域发展成为一种新的治理范式。
在审视敏捷治理核心理念的相关文献时，国外学者普遍认为敏捷治理具有增量性、协作性和自适应性的特点；在方法上鼓励技术和个人层面频繁反馈，并通过持续交互和循环迭代的实践来快速灵活地应对变化，在目标上重视客户需求与总体目标的实现。薛澜等将敏捷治理定义为“一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本，以及具有包容性和可持续的决策过程”。敏捷治理与传统的公共管理模式在多个方面存在显著差异。首先，在应用场景上，传统治理框架通常适用于确定性环境，而敏捷治理则更适合不确定性和复杂性较高的环境。在驱动机制方面，传统模式依赖自上而下的科层制任务驱动，而敏捷治理以自下而上的公共需求为驱动力。在治理关系上，传统模式主要强调命令与控制的关系，而敏捷治理更注重合作与互动。在组织过程上，传统治理通常采用响应式流程，而敏捷治理则体现出更强的主动性和适应性。此外，行动路径也有明显差异，传统治理依赖层级化、规范化和程序化的操作方式，而敏捷治理强调灵活性、回应性以及迭代性。在根本遵循上，传统治理框架以理性运作和技术效率为核心，而敏捷治理致力于有效应对不确定性问题。最终，两者在实现目标上也有所不同，传统治理更关注稳定性和质效提升，而敏捷治理则追求可持续性和竞争力。
笔者认为，敏捷治理是一种以满足公共需求为目的，为灵活、快速、主动响应社会需求变化而形成的多主体参与、弹性运行的组织联合，即地方政府承担“元治理”角色的统合型组织网络；同时，敏捷治理更表现为一种复合治理机制，在整合行政机制、市场机制、志愿机制各自优势的同时，能够保持各自的独立自主性。
2.敏捷治理的核心特征
敏捷治理作为第四次工业革命背景下的一种新型治理范式，核心特征主要包括以下几个方面：
(1)多元共治。必要多样性理论认为，一个系统要有效处理另一个系统，必须具备相似或更高的复杂性。这意味着在敏捷治理中，治理主体需要具备结构上的灵活性以适应环境的复杂性，从而成功应对变化。敏捷治理强调多元主体间的平等、信任与合作，构建共同治理的参与式决策机制，旨在提高组织对多变需求的响应能力，保持各方独立性与自主性。
(2)智慧支撑。现代科技的介入为公共服务供给方式带来根本性变革。敏捷治理依托大数据和人工智能等新兴信息技术，为有效应对个性化、复杂化的公共需求提供了突破性解决方案。通过将公共需求置于首要位置，地方政府借助数据分析技术，优化决策路径，实现公共服务的智能化、精准化供给。
(3)组织弹性。在复杂且不可预测的环境中，敏捷治理要求组织具备弹性结构，能够动态调整其核心功能和行动，以适应内外部需求的变化。组织的目标和功能架构应与环境情境相适应，实现资源的高效整合与供给，提升公共服务的效率和灵活性。
(4)主动响应。敏捷治理不仅要求及时响应外部环境变化，还需为未来的不确定性做好准备，确保组织具备预见性和引领能力。敏捷性强调快速反应与超前布局。有学者将敏捷性界定为“一个组织对环境变化的反应速度快于这些变化的速度”。
(5)迭代学习。敏捷治理通过持续的迭代学习和定期评估来确保实践的适应性和灵活性。该过程强调根据环境变化及时调整实践，而非固守既定流程，从而推动组织的持续创新与竞争力提升。
3.敏捷治理赋能地方政府公共服务机制创新的内在逻辑
敏捷治理理论能否与中国地方政府公共服务机制创新实践相契合，这是研究敏捷治理赋能地方政府公共服务供给机制创新的关键问题。本文将从五个方面论证敏捷治理与地方政府公共服务机制创新间的逻辑契合性。
(1)以人民为中心：地方政府公共服务供给机制创新的价值追求
将“以人民为中心”的发展思想落实到地方政府公共服务供给活动，要求供给主体从“公共性”出发来维护公共利益。作为“以人民为中心”思想在公共管理活动的核心价值追求，公共性的核心价值包括公平、民主、服务和责任。在公平精神层面，敏捷治理理论强调主体间的平等地位，致力于实现公平协作和目标整合；在民主和服务精神层面，敏捷治理理论以服务“顾客”为己任，即把公共需求作为公共服务供给的方向主导，深刻体现服务型政府的理念；在责任精神层面，敏捷治理理论强调多元主体间的责任分担、共同繁荣与风险共担，置于公共服务领域则体现为通过完善监管评估和问责机制，可持续地解决人民群众的急难愁盼问题。因此，敏捷治理理论不仅体现“以人民为中心”的公共精神特质，而且在公共精神的价值追求和实践方案上也具有一致性。
(2)多元联动：地方政府公共服务供给机制创新的实践应用
现代公共服务体系涵盖诸多程序，涉及较多利益相关者，资源分布呈现分散化和社会化特征。利用并整合不同主体力量，构建多元联动的复合型供给格局，是完善公共服务供给系统工程、提高供给效能的应有之义。敏捷治理具备公共服务供给所需的多元联动特质，强调多元主体的协同发展、共同繁荣，倡导主体间平等、互利、信任和负责的合作关系。从敏捷治理理论的视角看，有效的公共服务供给机制需要内外部、全流程的有机整合和通力合作，包括来自政府内部的不同部门之间的条块整合，不同地区政府间的协调配合，以及政府外部的多元主体如企业、社会组织和社区之间的互补合作。由此可见，敏捷治理理论符合成为地方政府公共服务机制创新工具的实践逻辑审视。
(3)公共需求深刻变化：地方政府公共服务供给机制创新的环境适应
从本质上看，地方政府的公共服务系统是一个复杂的网络系统，由结构复杂的供给侧子系统和人民群众构成的需求侧子系统共同组成。该系统要素繁多、行为多样，且无时空限制，处于持续动态发展中。自其诞生以来，敏捷治理理论便致力于解决在需求多变的环境中如何通过灵活策略快速响应复杂变化的问题。因此，敏捷治理中的组织弹性和主动响应特性，正好契合地方政府在公共服务供给机制创新中的回应性需求，为应对复杂环境和多变公共需求提供有效的路径参照。
(4)数智驱动：地方政府公共服务供给机制创新的技术利用
数字时代以大数据、网络化和智能化为标志的转型趋势已渗透到公共管理领域，推动了社会生活和国家治理的变革。数智技术的跨越式发展不仅革新了地方政府的治理理念、服务方式和流程，而且扩展到了地方政府提供公共服务的能力和创新空间，为纾解公共服务供需双方之间的信息不对称问题提供了解决途径。敏捷治理理论强调积极利用新兴技术的变革和机遇，特别重视数字、智能和信息技术的应用，这一技术路径与地方政府公共服务供给系统向数字智能化和现代化转型的需求高度一致，敏捷治理理论是地方政府公共服务供给机制实现技术赋能的合适理论选择。
(5)需求导向：地方政府公共服务供给机制创新的转型发展
党的二十大报告指出，要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题，着力解决好人民群众急难愁盼问题。因此，地方政府在公共服务供给机制中应坚持问题导向，满足民生需求，把过去的供给主导逻辑转变为人本化的需求导向逻辑。在公共服务领域供给侧结构性改革，需要与需求侧变化齐足并驱，实现供需平衡的协调发展。敏捷治理鼓励与客户进行持续的交流和反馈，且在目标上重视客户的需求实现，敏捷治理理论可以作为推动公共服务供给侧改革的有力工具，推动地方政府解决本地人民群众的现实问题，带动形成供给侧子系统与需求侧子系统相因相生的互动机制，通过供需两端协同发力，实现地方政府公共服务的协调发展。
三、地方政府公共服务敏捷治理的多案例分析
1.分析框架
在各地政府纷纷开展敏捷治理转型实践的大背景下，既有案例研究大多集中于实践结果层面，探讨工具、技术、制度等要素如何提升敏捷性，如基于健康码的防控体系被视为一种可以化约外部复杂性大问题的“敏捷工程”，或归纳成功案例的体制机制建设或治理模式。然而，地方政府的治理过程本质上是治理体系持续运作的动态过程，涉及多元治理主体在实践中不断履行和调整自己职责的过程。相较于既有研究倾向从要素特征或总体模式上描述敏捷治理体系的构成，本文旨在通过分析治理体系内部主体的结构变化和行为互动，探究敏捷治理对地方政府公共服务供给机制的创新。
吴晓林基于结构功能主义思路，参照默顿的中层理论主张，建构了融合行动和结构的“结构—过程”分析范式，用以考察政治社会实践的操作主体、运行逻辑、运行效果以及主体关系。由此，本文采用“结构—过程”的分析框架：
(1)结构。结构层面超越传统结构功能主义对静态组织结构的依赖，跳出了科层组织的边界，将视角扩展至地方政府、市场、社会等治理主体间的动态结构关系。这一结构关系是流动和开放的，旨在认识不同治理主体间的相互作用和影响力，强调跨界合作和渐进性、适应性治理的重要性，更有效地整合资源、协调行动，并产生创新解决方案。
(2)过程。过程分析着重于实际治理实践中多元主体的互动和决策过程。在敏捷治理中，不同治理主体根据其角色、能力和资源选择最适合当前情境的行动路径。这种选择不仅受各自目标和策略的影响，也受与其他主体互动的影响。通过深入分析这些行动路径，可以更好地理解主体间的权威关系和职责分配，以及如何共同影响治理过程和结果。此外，过程分析还关注如何通过持续的沟通、协调和反馈，促进主体间的协同作用，提高治理的灵活性和适应性。
２.研究方法与设计
(1)研究方法
本研究属理论构建式探索性研究，结合研究问题及分析需要，选取多案例研究方法以剖析“敏捷治理赋能地方政府公共服务供给机制创新实践”的背后机理并识别其实现路径。方法选择的原因有三：第一，本文聚焦如何实现公共服务敏捷治理的变革模式和路径选择，本质上是一个“结构—过程”的研究，可以以案例形式进行展现，案例研究致力回答“如何”和“为什么”的问题，是行之有效的方法。第二，由于敏捷治理实践的现实情境通常是动态的、复杂的和涌现的，在经验上更适合采用多案例研究，以提炼规律、推进对其中繁杂关系演化的深入理解。第三，相比单案例研究，归纳式的多案例研究遵循复制法则，通过开展多案例间的比较验证，有助于提高案例研究的外部效度，使研究结论更具稳健性和普适性。本研究在分析的过程中，遵循多案例研究的规范流程。
(2)案例选择与数据收集
陈晔等学者指出，多案例研究中最佳的案例数目是3至6个。本文遵循理论抽样原则，依据研究案例的个案典型性、特征匹配性和资料可及性，选择3个国内外地方政府公共服务供给采取敏捷治理改革的案例。通过对这3个典型案例的剖析，可以揭示地方政府公共服务敏捷治理实践中主体间的权威关系和职责分配，以及不同治理主体间如何协同影响治理过程和结果。在数据搜集方面，遵循案例研究数据搜集的规范步骤和方法，笔者分别对3个案例的资料进行了深入搜集和征集，通过手动检索和网络爬虫所得的外部网络资料，结合期刊文章、媒体报道、内部文稿等材料，形成渠道来源的三角印证，以增强研究结果的信度和效度。案例基本情况如表1所示。
3.多案例分析与研究发现
(1)赫尔辛基与塔林间的跨境城市交通治理案例
赫尔辛基与塔林间的跨境城市交通治理案例展示出两个城市如何应用敏捷治理方法应对跨境通勤的挑战。作为芬兰和爱沙尼亚的首都，赫尔辛基和塔林之间的渡轮航线作为连接欧洲的重要“十字路口”。然而，交通拥堵、噪音等负外部性问题迫切需要采取有效的跨境城市交通治理措施。
2015年，赫尔辛基市政府发起“敏捷实验室”项目，通过实施一系列智能交通解决方案，实现城间和跨境交通的流畅整合，从而减少乘客和货物的运输时间，并运用实验方法探索更高效和包容的公共服务模式。项目实施过程大致分为4个阶段：需求识别与目标设定、试验计划的设计与执行、监测评估与反馈以及持续的改进与调整。项目最初由论坛Virium和ITL数字实验室这两个创新实验室共同发起，项目团队携手市民、专家和利益相关者，通过广泛的参与过程识别了跨境通勤者面临的主要问题和需求，共同设计了5项试验计划。再通过实验性治理，实施选中的五项试验，这些试验涵盖了机器学习、自动驾驶汽车、港口机器人、人工智能、3D虚拟建模、智能城市传感技术以及LoRa应用等先进技术，在小范围内进行创新政策和公共服务方案的迭代测试。随后收集用户反馈并评估其效果，试验的评估标准包括创新性、技术可行性、团队专业能力、资源利用效率以及智能性、敏捷性和用户导向性，并由来自合作伙伴组织的九名专家进行评估。最终，基于监测评估结果和反馈意见，获胜的试验项目在2017年1月开始实施，创建了一个解决跨境移动挑战的智能交通解决方案。
同时，项目着重于提升政府内部的跨部门协作效率，通过定期会议和工作坊，为公共服务的持续改进和敏捷治理的实施奠定了坚实的结构基础。项目涉及的主体主要包括赫尔辛基市政府各部门、市民、私营部门和第三方社会组织。作为项目发起方，市政府负责制定实验框架、提供资源支持和协调跨部门合作，确保所有参与方对项目进展和挑战有共同理解。作为服务的直接使用者，市民通过参与式设计过程提供对公共服务需求和供给效果的第一手反馈。私营部门和第三方社会组织作为项目的重要参与者，为项目提供了技术支持和解决方案，它们与项目团队紧密合作，促进了信息和资源的跨部门流动。
通过多方参与和协作，“敏捷实验室”项目有效整合了城际和跨境交通的多种模式，提升了交通服务质量，并在减少二氧化碳排放和增强政府公信力等方面产生了积极的外部效应。这个案例证实了地方政府能通过敏捷试验快速响应公共需求，有效降低政策实施风险，并促进多元主体间的协作与信任，为应对跨境城市间的复杂治理挑战提供了宝贵的经验参考。
(2)智慧迪拜项目
迪拜作为迪拜酋长国的首府，经过一段跨越式发展，已成为闻名遐迩的全球性城市和世界主要客运及货运枢纽。然而，随着全球化和信息化的快速发展，迪拜面临着城市管理效率低下、公共服务供给不足等挑战。在这样的背景下，迪拜政府决定借助先进的信息通信技术，推进智慧城市的建设，通过敏捷治理的实践，实现城市治理的现代化和智能化。智慧迪拜项目是敏捷治理转型提升公共价值和生活质量的典型案例，充分体现了敏捷治理的核心理念。智慧迪拜项目的核心目标是建设全球领先的智慧城市，并实现居民幸福感的显著提升，通过创新技术和数据驱动的决策，增强城市治理、规划和管理的效率，为居民提供更加便捷、高效的公共服务。这一目标不仅体现了迪拜政府的远见卓识，也符合全球可持续发展的潮流。
在智慧迪拜项目的实施过程中，迪拜政府采取了敏捷治理的策略，以确保项目能够灵活适应快速变化的需求和挑战：首先，基于深入的需求分析与目标设定，明确迪拜成为全球智慧城市领袖的宏伟愿景，即将迪拜建设成为全球领先的智慧城市，并得到领导层的坚定支持；其次，通过制定关键政策法规和跨部门协作机制的构建，确立数据共享与隐私保护的法律基础，促进资源整合与知识共享；继而，迪拜政府大力推进物联网、大数据、区块链、人工智能等前沿技术的集成应用，显著提高城市管理的智能化水平和服务效率；最终，通过监控评估与反馈循环，结合公众参与及服务重塑，提高了政府的透明度与互动性，同时利用智慧迪拜指数等评估工具对项目进展和城市智慧化水平进行持续监测，确保能够快速响应城市管理需求的变化。
在参与主体架构上，智慧迪拜项目展现了多元参与、协同合作的结构，并形成有效的参与路径。政府特别成立战略管理办公室(Office of Strategy Management,OSM)作为项目的核心组织机构，负责智慧城市各方面的协调与监督。OSM牵头建立了一个由智能政府、电力和水务、道路和交通等关键部门组成的跨政府合作网络，这些部门作为项目的主要推动者和执行者，共同推进智慧城市建设的协同治理。同时，迪拜市政府高度重视与私营部门的合作，通过公私合营模式与电信服务提供商、技术和解决方案供应商等私营实体共同投资和开发智慧城市项目，在提供创新技术和服务方面发挥了不可或缺的作用。此外，研究机构和国际组织为项目提供了包括政策分析、技术评估和最佳实践分享的研究支持服务。例如国际电信联盟在智慧城市的标准制定和评估指标方面提供了重要的专业支持。
智慧迪拜项目显著提高了迪拜市政府的透明度和效率，增强了市民的参与度和满意度。迪拜政府通过敏捷治理项目，具备了迅速响应各类突发事件的能力，不仅提高了城市管理的智能化水平，还为市民带来了更加便捷和个性化的服务体验。
(3)北京市“接诉即办”改革
作为中国的首都，北京市承担着政治中心、文化中心、经济中心、国际交往中心、教育中心等多项职能，面临着包括人口密集、需求多样的市民诉求、复杂的城市管理等超大城市的治理挑战。2019年，北京市启动“接诉即办”改革，通过建立快速响应机制，形成以市民诉求为导向的服务流程。目标在于通过高效回应市民需求、实现跨部门协作和创新资源配置，提升政府服务的响应速度和质量，增强市民的获得感和满意度。“接诉即办”改革展示了一个高度集成和协调的敏捷治理机制，该机制依托12345市民服务热线，实现诉求接收、分类、派单、办理、反馈、考评等全流程闭环管理。在市民的诉求被统一接收后，可通过大数据分析进行实时派单，并进行全程监控，确保问题得到及时处理。同时，通过技术手段，对来电的时空分布、变化趋势、周期规律等进行分析，优化资源配置，确保有效地响应和精准地服务。同时，还建立了考评和预警机制，对“回应率”“解决率”“满意率”等指标进行量化评估，并将其作为部门绩效考核依据，以确保服务质量。
在“接诉即办”机制中，主体结构分为政府主导、基层执行和社会多元共治三大层次：北京市委市政府承担顶层设计的角色，通过制定政策、提供资源支持，为机制实施和推广提供保障；区县、街道、社区等基层政府和社区组织直接负责诉求的响应与办理，强化了党组织在基层的引领作用，积极动员网格员、街巷长、社区党员等社会力量，确保诉求得到及时响应；该机制还整合专家学者、民主党派、工商联等多方社会力量参与到基层治理当中，从而形成政府、社会、民众共治的协作机制，有效汇集民意和智慧。
该机制的创新之处在于将市民诉求作为政府服务的出发点和落脚点，通过数据分析和智能派单等手段，提前识别和管理重点问题，实现了政府服务的精准化和高效化。总结来看，“接诉即办”机制显著提升了北京市政府在民生问题上的响应能力，市民诉求的解决率和满意度均有显著提高，也进一步增强了市民对政府的信任。北京“接诉即办”是地方政府敏捷治理的典型实践案例，成功通过创新机制、数据应用和多元参与等机制有效提升了公共服务水平，并为超大城市的治理创新提供了实用参考模式。
(4)差异及共性
赫尔辛基与塔林、迪拜和北京的公共服务机制创新过程充分展示了敏捷治理为公众服务的公共性、参与主体的多元性与积极响应变化的主动性。通过多案例比较分析发现，从结构视角来看，地方政府、市场和社会等治理主体间的协同合作是敏捷治理成功实践的关键。多案例的结构性差异主要体现在责任主体的性质上。赫尔辛基与塔林跨境城市交通治理的责任主体是赫尔辛基市的地方政府；智慧迪拜项目的责任主体是政府特别成立的战略管理办公室；北京市“接诉即办”改革的责任主体包括北京市委、市政府、市直属部门、区级政府各部门以及基层街道乡镇等。
由于政治制度、文化传统和行政体制等各方面存在的差异性，各国地方政府公共服务敏捷治理模式及其具体实践过程存在差异，主要表现在敏捷治理的主动性以及其实践的应用范围。一是开展敏捷治理实践的主动与被动。赫尔辛基与塔林跨境城市交通治理实践始于交通拥堵、噪音及其他负面外部性问题凸显，属于地方政府对公共服务中亟待解决问题的被动响应；智慧迪拜项目是迪拜为使公共服务更加贴近社会公众需求，通过积极拥抱新兴技术进行“科技推动政务和数字城市转型”，是地方政府面对新兴技术崛起带来环境变化的主动迎击；北京市“接诉即办”改革既强调对市民诉求的“闻风而动，接诉即办”，还利用市民诉求热力图和智能分析数据系统实现对重点难点问题的提前预测和调整，是主动治理与被动回应相结合的实践思路。二是敏捷治理实践范畴扩展的过程差异。赫尔辛基与塔林跨境城市交通治理案例在小范围内进行公共服务方案的迭代测试，再将创新政策推广到跨境联动的范围；智慧迪拜项目作为政府数字化转型的宏伟计划，在出发点就包含“智慧生活”“智慧交通”“智慧社会”“智慧经济”“智慧管理”和“智慧环境”六大范畴，并在实践中实现这些领域的同步推进和协同发展；北京“接诉即办”改革实践旨在对市民诉求进行精准分类并快速响应，市民诉求所指即是改革实践的锋芒所向。
地方政府在开展公共服务敏捷治理机制创新过程中的共性特征可归纳为以下五点：一是重视公共需求变化，这些案例均积极接收、识别公共服务的创新诉求，以明确治理目标，建立起相对完善的目标体系，通过相关战略计划明确多元责任主体及其职责；二是致力于构建跨部门协调、跨层级联动和多元主体参与平台，即多案例都构建适合本地公共服务敏捷治理创新的多元治理结构作为公共服务生产和供给主体，在推进协作生产、优化资源配置、高效有序供给和持续跟踪反馈等方面发挥重要作用；三是注重全员、全流程的监测评估与跟踪反馈，保障目标制定与执行的一致性和规范性，强调各主体责任的严格履行和精准实施，为公共需求表达—需求识别与目标设定—协同生产与精准供给—监管评估与迭代优化的循环过程提供参考依据；四是强调总体目标的完成与持续的迭代优化调整，即在确保当前地方政府公共服务供给整体性达标的基础上，结合监测评估与跟踪反馈信息，推进政策与治理模式的持续迭代与优化，在调适性改进中推动公共服务动态重塑；五是着力于技术与数据的有效运用，通过集成和创新应用智慧科技，推动智能化治理的进程，实现数据驱动决策、实时监测和快速响应、跨部门协作和资源整合、持续评估和跟踪反馈，提升公共服务的个性化和智能化能力。地方政府开展公共服务敏捷治理机制创新案例的共性特征详见表2。
四、敏捷治理赋能地方政府公共服务供给机制创新的实践进路
地方政府公共服务供给是一个复杂系统，复杂性源于其内在结构、多元主体间的互动关系、供给方式以及所处的社会环境，有必要突破静态的、一成不变的模型。本文采用“结构—过程”分析框架，分析多个案例中地方政府公共服务的敏捷治理机制创新，阐明敏捷治理下地方政府公共服务机制创新不是基于单一或固定的静态结构，而是一个由快速响应、持续监测评估和环境因素共同塑造的动态过程。本文通过多案例比较分析，选择关键因素构建出一个动态的地方政府公共服务敏捷供给模型，以提高研究结果的有效性和实践的可操作性（如图1所示）。从敏捷治理的理论视角来看，地方政府公共服务的敏捷供给包括公共需求的表达、需求的识别与目标设定、协同生产与精准供给以及监管评估与持续迭代这四个关键环节。这四个环节相互作用、循环演进，并能实时根据环境变化和公共需求的演进进行调整。多元共治结构的优势体现在全流程的每个环节，智慧科技的有效运用为这一循环过程提供了技术支撑。敏捷治理在每个环节中都对地方政府公共服务供给实践进行重构，其机制创新具体体现在以下几个方面。
1.多主体弹性协同机制
对我国公共服务供给机制发展历程的梳理可见，我国逐步将非政府部门融入公共服务供给主体，并积极引领政府、市场和社会多元参与和协作供给机制建设。敏捷治理要求政府能够灵活地转移部分公共服务供给职能，将现实生活中多样化、个性化和异质化的服务需求与敏捷的协作供给机制相匹配。通过协同生产和二次分工来精准匹配恰当主体来提供服务，使地方政府公共服务的供给主体和供给方式灵活“进入—退出”，并逐渐明晰公共服务生产和供给中的权利责任关系，构建一个既具备敏捷治理的灵活性和弹性，又能确保各主体明确职责、遵循高度制度化的协作体系。以政府购买居家养老服务为例，对能够自理的老人可以通过日托中心或社区互助组织提供服务，对有特殊需求的独居老人可以安排志愿者提供个性化的上门服务。灵活的公共服务供给机制能够充分发挥政府、市场和社会各自优势，实现行政、市场和志愿机制的弹性结合，以适应不同情况的敏捷响应。
2.公共需求顺畅表达机制
当前，地方公共服务供需不对称问题显然与公共需求表达机制不到位密切相关。信息化发展带来的技术提升显著降低了公众与地方政府间的交流成本，提高了公众全流程参与公共服务供给和决策的可行性。构建全流程的公共需求表达机制，一方面有助于解决地方政府与公众间的信息不对称问题，提高政府对公共需求的响应能力；另一方面也体现了政府对公众真实需求和意愿的尊重，对增强公众的获得感、幸福感和安全感具有较强推动作用。而在全流程的公共需求表达机制中，最基本的工作是完善事前协商、事中决策和事后反馈的参与机制，鼓励公众参与公共服务的产品供给、政策制定和流程设计等各个环节，提升公众的参与能力和信心，增强对共建、共创、共享公共服务供给机制的身份自觉。为调动更广泛地参与，利用互联网技术建立公众互动平台，拓宽公众表达和参与渠道，通过社交媒体、在线论坛、公开会议等多种形式延拓公共需求表达的覆盖面、整体性和完整性，将大规模、多维度和跨时长的公共需求数据作为准确感知和分析需求的数据基础，以便将民意纳入政策制定过程中，从而提高政策的接受度和有效性。只有使分散的个性化、异质化人群都能畅通地表达公共服务需求，才能切实提高地方公共服务供给机制的有效性。
3.公共需求主动回应机制
公共需求是构建地方政府公共服务体系的关键，积极主动识别公共需求及其变化趋势并迅速做出供给侧调整是确保地方政府公共服务供给与公众需求相匹配的重要保障。传统的被动响应实践显示出反应迟缓、缺少前瞻性、资源配置效率不高、民众满意度低以及治理能力受限等问题，一些地方政府未能充分重视公众需求，导致提供了不必要的服务，而对急需的公共服务缺乏提供的动力和意愿。在敏捷治理框架下，地方政府利用智能技术提升公共服务需求的识别能力，以便及时、高效地对公共服务需求进行有效捕捉、甄别、筛选、反馈，有助于实现地方公共服务生产、供给与需求的“时空”精准匹配。此外，地方政府还可以利用大数据、人工智能、物联网等先进技术来分析和预测公众需求，从而实现服务的回应性和主动性。例如，北京市在“接诉即办”改革中建立了市民诉求热力图和智能分析数据系统，通过大数据分析识别公共服务需求的热点区域和时间，实现对重点难点问题的预测和供给关口前移。
4.公共服务统合生产机制
地方政府的资源整合与服务生产是一项涉及多元主体、多样环境和多个环节的复杂系统工程，这是地方政府公共服务敏捷供给机制构建的根本基点，也是区别于传统单一制公共服务供给机制的核心要点。从多元主体间的关系来看，敏捷治理机制的智慧化嵌入有助于形成互联互通、双向互动的地方政府公共服务共同体和生态圈，打破原有公共服务供给主体间各自为政的格局，以适应公共服务资源配置和生产的混合性和复杂性；从地方政府公共服务供给主体的整体视角来看，敏捷治理的多元主体通过明确共同价值取向和目标，共同制定规范标准以增进一致性行动，以有效完善和优化地区公共服务资源的数量和结构，并在空间和时间上进行多维度优化配置，这有助于以较低成本实现优质资源共享与功能整合，从而促进地方政府公共服务生产的能级提升。
5.监管评估与学习迭代机制
在行政机制让渡公共服务供给职能的同时，必须建立健全公共服务的监管和评估机制，公共服务监管评估机制的缺失可能导致公共服务价格上升、供给质量下降等多种治理失灵现象。通过构建全流程的公共需求表达机制可及时获取服务对象的满意度、认可度等综合评价，形成针对当前供给机制创新发展的评价大数据，测量和分析公共服务敏捷供给实验性实践在特定环境下的绩效表现，并分析其适应性和改进途径；利用数智技术进行需求识别和政策决策，不断分析评价数据，形成对服务改进的综合建议，结合敏捷治理的迭代优化特性，持续制定适应短期、中期和长期目标的公共服务供给机制创新的迭代优化计划。同时，监管评估与学习迭代机制运行中不断与数字与智能技术革新趋势对接，为地方政府的公共服务供给机制创新提质增效。
6.公共服务技术嵌入机制
随着第四次工业革命的到来，新兴技术的快速发展和广泛应用为迈向敏捷治理的地方政府公共服务供给的机制创新奠定基础。将智慧化技术嵌入公共服务供给机制，已成为解决地方政府公共服务供需错位问题的一种有效选择。以“接诉即办”改革为例，该改革通过民生大数据平台进行综合数据分析，旨在全方位提升发现问题的精准度，深度诊断治理堵点痛点，动态监测并预测社情舆情，为提前应对风险、主动治理提供决策信息。相比于传统公共服务供给方式，智慧化技术嵌入的公共服务供给机制能够结合物联网、云计算、数据挖掘、数据可视化等新兴技术，对公共需求的大数据进行清洗、过滤和精准识别，一方面保障公众需求数据在最短的时效被挖掘分析，为解决民众复杂多样差异需求、提升民众享有服务的体验感和满意度赋能加持；另一方面，在地方政府公共服务供给的持续监测流程中，提供可视化的智能检索服务，为需求趋势的分析和预测提供信息支撑，实现从“诉中知”到“知在诉前”的变革，在科学研判流程中作出及时、动态的响应决策，使提升治理的精准度变得更具科学性和可行性。通过嵌入数智技术，形成供需匹配、高效整合、立体动态的公共服务敏捷供给机制，为地方政府公共服务供给系统现代化提供创新动力。
五、结语
公共服务的稳定供给是影响地方政府绩效的关键性议题，亦是现代化发展进程的必然趋势。面对日趋多样化、个性化、复杂化的公共需求，传统供给模式不足和供需错位问题日益凸显。敏捷治理理论为地方政府提供一种全新视角和纾解路径。敏捷治理理论和地方政府公共服务供给在价值追求、实践应用、环境适应、技术利用和转型发展等方面存在高度一致性与逻辑契合性。采用敏捷治理理论赋能地方政府公共服务供给发展并为其机制创新提供技术和路径参照正逢其时。地方政府应在既有公共服务供给的静态模型中建立循环迭代、持续优化调试的敏捷治理机制，通过构建多主体弹性协同机制、公共需求顺畅表达机制、公共需求主动回应机制等实现公共服务供给的精准对接。同时，强化监管评估与学习迭代机制和公共服务技术嵌入机制，确保持续提升公共服务供给的质效。
敏捷治理理论作为一种发源于西方国家的新型理论范式，对于其理论内核的挖掘及其应用前景的探索有待全面深入的讨论；本文在理论层面分析了敏捷治理赋能地方政府公共服务供给机制创新的逻辑与价值，但仍需在更深广的时间、空间和实践范畴中经受考验，以充分验证其合理性和适用性。建构迈向敏捷治理的地方政府公共服务供给机制，不仅是公共服务供需关系高效对接的应有之义，也将是在地方政府的“元治理”下市场机制、志愿机制成长的关键契机，是未来公共服务供给复合机制发展的一个重要实践趋势。
文章原载：《人文杂志》2024年第11期
