2024年7月，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出“制定民族团结进步促进法”。这是一项重要的立法工作，旨在准确划定新时代民族工作的主线和基本路径，通过国家立法的方式构建中华民族共同体的建设机制，实现铸牢中华民族共同体意识的制度化、规范化。
立法宗旨
民族团结进步促进法立足于中国式现代化与中华民族伟大复兴的基本立场，旨在增强中华民族凝聚力、促进中华民族共同体意识深入人心。
第一，强化“五个认同”。习近平总书记指出：“必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设。”“五个认同”从领土、国民、文化、政党、体制五个方面确立了我国政治整合的多元化机制，阐明了中华民族共同体建设的“共同体”之维。现有民族政策和民族法律法规中，对于“五个认同”所体现的“共同体”维度呈现出零散化、碎片化的特征，未能使“五个认同”有机统一并整合为中华民族共同体建设的基础机制。因此，有必要通过制定民族团结进步促进法，全面阐明中华民族共同体建设中“共同体”的五个维度，树立鲜明的“共同一体”政治观、历史观、民族观、国家观、文化观，使“五个认同”具有深厚法治根据和清晰法治内涵。
第二，维护国家安全。习近平总书记提出的总体国家安全观，系统阐释了新时代国家安全的新思想和新战略。当前，民族分裂势力仍然是国家安全和民族复兴的重大隐患，有必要通过法治手段铸牢中华民族共同体意识，用中华民族的“一体意识”构筑“国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”，在思想观念、制度保障、规范指引多个层面遏制民族分裂主义的思想，铲除民族分裂势力的制度土壤，为国家安全、领土主权完整提供法治保障。因此，要制定民族团结进步促进法，切实构建防止民族分裂的思想和制度基础，确保总体国家安全观的贯彻和实施，实现维护国家安全与铸牢中华民族共同体意识的有机统一。
第三，促进民族复兴。中华民族伟大复兴，重点在于作为“一体”的中华民族共同体的伟大复兴。在“多元一体”的格局中，“一体”具有独立性和实在性，并非56个民族的简单相加，而是56个民族共同体意识凝聚的客观实在，是具有自主人格、自主利益、自主意识的共同体，并可作为国内法和国际法主体行使权利和承担义务。在“中华民族”写入宪法的背景下，有必要通过专门立法对宪法中的“中华民族”以及关联的“中华民族共同体”“铸牢中华民族共同体意识”进行具体化、体系化的规定，使宪法中的“中华民族”具有生命力和指导力，使宪法精神和宪法规范具有可实施性，并使宪法确立的“中华民族伟大复兴”成为所有民族政策和民族工作法律法规体系的规范来源和效力来源。
规范形式
民族团结进步促进法不仅致力于外在行为的规制，还注重共同体意识和集体情感的培育。因此，民族团结进步促进法的规范形式同时包括规制型规范和倡导型规范。
规制型法律规范可区分为民事规制型法律规范、行政规制型法律规范、刑事规制型法律规范。首先，民事规制型法律规范确定了中华民族共同体普遍接受的生活方式和交往结构，是中华民族共同体“集体语法”与“共同意识”的具体化和规则化。同时，通过“公序良俗”等民法原则，可对民事活动中不利于铸牢中华民族共同体意识的区域性、特殊性习惯进行排除。其次，行政规制型法律规范的实施方式，主要包括行政处分和行政处罚。在行政处分中，根据不同行政机关的横向、纵向关系，确定不同行政机关在民族团结进步事业中的不同职责，并明确行政机关工作人员依法促进民族团结进步事业的具体权限、程序、方式，解决明确性不够、法定化不高、规范化不足的问题。在行政处罚中，确立民族平等优先与共同体利益优先的基本原则，保障行政处罚能够最大程度黏合差异性、最大程度增进共同性、最大程度提升凝聚力。最后，在刑事规制型法律规范中，明确行政违法与刑事犯罪在民族团结进步事业中的边界，提炼侵害民族团结进步犯罪行为的法益类型，并作为指导刑事司法中认定犯罪成立的客观目的。对刑法规范中涉及民族团结进步的特定概念、特定范畴、特定条文提供前置性的法律依据和语义依据，确保“轻轻重重”“宽严相济”的民族事务刑事政策的贯彻实施。
倡导型规范具有倡导性、间接指引性、非强制性的特点。中华民族共同体意识的培养，需要运用倡导型法律规范，营造共同氛围和公共情感空间。共同氛围具有半物性和空间性，需要特殊的法律内化机制予以营造，民族团结进步促进法可以通过体系化的倡导型规范，建立起这种特殊的法律内化机制。一方面，明确中华民族共同性的象征和符号范围，构建具有普遍性和凝聚性的情感和意识联结点，作为共同意识内化和培养的中介物。在民族团结进步促进法中，划定中华民族共同体的普遍性符号和普遍性象征，无论人格符号、图像符号还是地理符号，都需要通过立法设定的识别、审查、认定程序予以明确化和具体化。另一方面，发掘有利于铸牢中华民族共同体意识的“地方性知识”和“地方性仪式”。将这些“地方性知识”和“地方性仪式”纳入中华民族共同体的“集体知识”和“集体仪式”之中，运用法律方式予以固化和普遍性保障。倡导和激励个体形成关于“集体知识”和“集体仪式”的“共同体记忆”，从而赋予“地方性知识”和“地方性仪式”共同性意蕴，并通过“地方性知识”和“地方性仪式”对共同性意涵和共同意识进行内化。
规范衔接
制定民族团结进步促进法，可以将《宪法》中的“中华民族”范畴的规范意旨、价值蕴含、规则指向明确化、清晰化、具体化，并成为其他部门法中涉及“民族”“中华民族感情”“中华民族精神”等规范和术语的前置性规范来源。
例如，《治安管理处罚法（修订草案一审稿）》第34条拟增加应罚情形：“在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的；制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的。”但前置法中并没有对于“中华民族精神”“中华民族感情”的规定，使该条文缺乏明确性。因此在二次审议稿中，立法机关删除了“有损中华民族精神”“伤害中华民族感情”等模糊表达，修改为更具体的表述。如果民族团结进步促进法能够对“中华民族”“中华民族感情”“中华民族精神”的规范内涵和法律语义予以明确，或许不必删除相关表述，也能够实现部门法的融贯性。再如，我国《刑法》第249条规定的“煽动民族仇恨、民族歧视罪”，并未使用第250条所规定的“少数民族”范畴，而是使用“民族”范畴。这就意味着需要在民族团结进步促进法关于“民族”法律含义界定的基础上，才可以将煽动中华民族与其他国家和其他国外民族之间仇恨、歧视的行为纳入刑法规制，从而使刑法对中华民族共同体的保护更加周延。
（作者系云南大学法学院教授）
