摘要：新时代中国的国际秩序观是习近平外交思想以及党中央关于加强涉外法治建设部署的重要组成部分，其建立在“四大支柱”之上，以多边主义为思想基础，以《联合国宪章》为基础的国际法为法律依据，以联合国为核心的国际体系为治理机制，以坚持文明多样性为价值观。当前，美国等国家对以《联合国宪章》为基础的现行国际秩序和国际法构成严峻挑战，维护多边主义国际秩序任重道远。展望未来，我们需要以习近平外交思想为指引，打造一个“升级版”的多边主义国际秩序。
近年来，国际社会围绕“建立什么样的国际秩序”问题展开激辩。习近平主席于2021年9月在第76届联合国大会一般性辩论中指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”习近平主席庄严宣示的新时代中国的国际秩序观，在国际社会起到了激浊扬清、正本清源的作用，彰显了中国推进国际关系法治化、以国际良法促进全球善治的鲜明立场，是习近平外交思想以及党中央关于加强涉外法治建设部署的重要组成部分。
中国的国际秩序观具有坚实的政治、法律和实践基础，其建立在“四大支柱”之上，即以多边主义为思想基础，以《联合国宪章》（以下简称《宪章》）为基础的国际法为法律依据，以联合国为核心的国际体系为治理机制，以坚持文明多样性为价值观。
以多边主义为思想基础
多边主义理论代表人物、美国国际关系学者约翰·鲁吉将多边主义定义为根据普遍的行为原则，协调三个或三个以上国家间关系的一种制度形式。判断单边主义、双边主义还是多边主义不在于国家的数量多少，核心要看国家在处理对外关系中所奉行的政策理念和行为准则。多边主义强调在国家间关系中奉行主权平等、和平解决争端和不歧视原则，在国际事务中崇尚包容、合作、共赢的理念，强调以互利互惠的方式协调行动，奉行平等民主的决策程序。
中国是多边主义的坚定倡导者、维护者和践行者。习近平指出，“世界上的问题错综复杂，解决问题的出路是维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体”，“我们必须完善全球治理，践行真正的多边主义”。习近平专门就多边主义的内核指出：“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握。”习近平主席提出构建人类命运共同体理念，提出全球发展倡议、全球安全倡议与全球文明倡议，是多边主义的集中体现，为维护和践行多边主义指明了方向。
以《联合国宪章》为基础的国际法为法律依据
国际秩序始终是建立在国际法基础上的，国际法是国际秩序的依据。真正全球意义上的多边主义国际秩序在《宪章》确立后才得以建立。建立在《宪章》基础上的现行国际秩序，从根本上打破了霸权主义国际法，擘画了二战后国际秩序的基本架构、共同理念和普遍规则。
首先，《宪章》确立了其在国际法体系中的优先地位。《宪章》第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。”这确认了《宪章》义务优于其他国际协定义务。在国际实践中，《宪章》义务也优于习惯国际法义务，这意味着《宪章》具有普遍约束力。因此，无论是二战前的传统国际法还是二战后的现代国际法，无论是条约国际法、习惯国际法还是一般法律原则，都必须以《宪章》为依归。
其次，《宪章》确立了国际法基本原则，为国际社会设定了基本行为规范，构成了多边主义国际秩序的基础。《宪章》规定的首要原则是国家主权平等，并由此引申和发展出不干涉别国内政、民族平等和自决、禁止使用武力或以武力相威胁、和平解决国际争端、国际合作、善意履行国际义务等原则。联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《宣言》）进一步强调，“各项宪章原则构成国际法之基本原则，因之呼吁所有国家在其国际行为上遵循此等原则，并以严格遵守此等原则为发展其彼此关系之基础”。《宪章》和《宣言》规定的基本原则是联合国193个会员国和谐共处的法律基础，为国家间开展交往、合作、解决争议提供依据，成为评判各国行为合法与非法、正义与邪恶、责任与免责的标尺，构成了现代国际法最重要的渊源和多边主义的法律基础。
最后，《宪章》奠定了现代国际法基础。《宪章》的宗旨和原则是国际法和国际关系基本准则的基础。20世纪以来的一段时期，国际法迅速从习惯国际法向条约国际法演变，在联合国框架下进行了大量的国际立法活动，缔结的国际条约涉及各个领域，这些国际法规则都将《宪章》作为指导原则。以《宪章》为基础的国际法是国际秩序的依据。《宪章》宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，其建立的集体安全机制取代了传统的军事结盟和弱肉强食的丛林法则，为实现战后总体和平，有效管控局部冲突，促进世界和平与发展提供了重要保障，是现代国际法和国际关系的基石，值得国际社会共同捍卫守护。
中国坚定维护以《宪章》为基础的国际法。习近平指出：“联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，也是国际秩序稳定的重要基石，必须毫不动摇加以维护。”中国倡导的多边主义国际秩序建立在以《宪章》为基础的国际法之上，除《宪章》外，还包括其他国际社会广泛认可的国际条约、习惯国际法、一般法律原则等国际法。中国坚定维护以《宪章》为基础的国际法权威性，坚定维护《宪章》宗旨与原则，坚持相互尊重主权，坚持各国不分大小、强弱一律平等，反霸权、反干涉、反经济胁迫、反单边制裁、反对绕开联合国安理会在《宪章》框架之外使用武力或以武力相威胁。
以联合国为核心的国际体系为治理机制
现行多边主义国际秩序是建立在以联合国为核心的国际秩序基础上的，它以主权国家为基本主体，以联合国为核心，以区域性国际组织等为补充。
第一，《宪章》确立了以主权国家与联合国为主体的战后国际秩序基本架构，并划分其各自管辖范围。《宪章》以“我们联合国人民”之名义立约定章，旨在将所有的国家和人民都纳入国际社会，充分维护主权国家在国际秩序中的基础地位。《宪章》前言和第1条确认了联合国的核心地位以及在维护国际和平与安全、发展国家间友好关系、促进各领域国际合作等方面的重要作用。《宪章》还将全人类利益作为保护对象，开启了二战后通过国际法保护国际社会和全人类共同利益的先河。在此基础上，形成了以规范国家间相互关系为主要内容的国际法基本原则，与以维护国际社会共同利益为主要目的的国际公共秩序法律规范。同时，《宪章》还明确联合国不得干涉在本质上属于主权国家国内管辖之事务，确立了处理主权国家与联合国相互关系的基本原则。
第二，主权国家是国际社会的基本主体。维护国家主权和发展国家间友好关系是联合国的重要宗旨。联合国并没有凌驾于主权国家之上，国家仍然是联合国舞台的主要演员。联合国迄今已拥有193个会员国，共同构成国际社会的基本组成部分。
第三，联合国是战后国际多边体系的核心。作为当今世界最具普遍性、代表性、权威性的政府间国际组织，联合国为国际秩序的建立提供了极为重要的价值指引和制度安排，在维护国际和平与安全、推动共同发展方面发挥了不可或缺的作用。在维护国际和平与安全方面，联合国发挥主导作用，特别是安理会对维护国际和平与安全负有首要责任。在促进共同发展方面，联合国积极协调促进经济、社会、文化和人道主义方面的国际合作，以发展为目标，顺应经济全球化趋势，制定和实施千年发展目标和2030年可持续发展议程。
第四，联合国专门机构和条约机构在协调国际事务方面发挥不可或缺的作用。联合国经社理事会与专门国际组织缔结双边条约使其与联合国建立联系，并通过国际合作将有关国际事务纳入联合国管辖范围。联合国还通过缔结条约的方式，与其他国际组织和多边条约机构建立联系，如世界贸易组织、国际原子能机构、禁止化学武器组织等，将其纳入联合国体系。区域性国际组织也在国际事务中发挥一定作用。《宪章》第八章赋予区域办法或区域机关在维持国际和平与安全和解决区域争端等方面的职能，将区域性国际组织纳入联合国维护国际和平与安全的全球体制之中，确认区域安排及区域组织对于维护国际和平与安全的独特价值。
中国是联合国体系的坚定维护者和支持者。习近平指出，世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系，联合国应该高举真正的多边主义旗帜，成为各国共同维护普遍安全、共同分享发展成果、共同掌握世界命运的核心平台。中国将坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。中国主张维护以安理会为核心的集体安全机制，巩固安理会在维护国际和平与安全方面的主导作用，发挥联合国专门机构、条约机构在经济、社会、文化、卫生等各领域全球治理中的中心作用，支持区域组织在联合国框架下为解决本地区问题发挥积极影响。中国推动建立区域组织或专门机制，如上海合作组织、金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等，是对以联合国体系为核心的现行多边机制的补充和完善。
以坚持文明多样性为价值观
二战后，以《宪章》为基础的现行国际法确立了文明多样性的价值基础，其所确立的国家主权平等原则从法律上终结了“文野之分”和西方基督教文明“一统天下”的意识形态格局。《宪章》不仅承认不同国家的价值观并存，而且包容国际社会和全人类价值。但随之而来的冷战，使美苏两大阵营在政治、经济、军事领域展开激烈争夺，意识形态对抗愈演愈烈，多元并存的国际法价值观遭到破坏。20世纪90年代，随着苏联解体、冷战结束，美国成为唯一超级大国，在全球输出美式价值观。《宪章》基础上的国际秩序被异化为“自由主义国际秩序”。21世纪初以来，面对新兴市场和发展中国家群体性崛起，美国挑起了新一轮意识形态之争。
中国坚持以尊重文明多样性为价值追求。习近平在2019年亚洲文明对话大会上的主旨讲话中指出：“文明因多样而交流，因交流而互鉴，因互鉴而发展。我们要加强世界上不同国家、不同民族、不同文化的交流互鉴，夯实共建亚洲命运共同体、人类命运共同体的人文基础。”习近平还提出了全球文明倡议，并将之作为构建人类命运共同体的战略之一。这些重要讲话和倡议深刻揭示了文明交流和发展的基本规律，指明了人类社会新的合作前景。
国际法以多元化价值观为基础，中国在国际实践中始终坚持文明多样性的价值追求，主张文明的平等性、反对文明等级论，强调尊重差异，促进不同文明共同发展；主张文明的包容性、反对文明排他性，强调殊方共享，反对文明霸权；主张文明的多样性、反对文明单一论，强调和而不同，追求和合共生的文明盛景。中国认为文明没有高下优劣之分，只有特色、地域之别，不同社会制度、不同意识形态、不同历史文化、不同发展水平的国家都应相互尊重，平等相待。中国推动不同文明包容共存，交流互鉴，弘扬全人类共同价值，开创了人类文明新形态，为广大发展中国家摆脱西方文明霸权影响提供了全新选择。
现行国际秩序和国际法面临严峻挑战
第一，美国等国家对以《宪章》为基础的现有国际秩序构成严峻挑战。当今的国际秩序主要是在美国为首的西方国家主导下建立的。美国等国家对国际法和国际机制“合则用、不合则弃”，对有利可图的规则“把控主导”，对有利益冲突的条款“着力规避”，对束缚手脚的规范“打破重塑”，将国际法作为维护霸权的政治工具。
第二，美国奉行单边主义政策，却将之包装为多边主义的形式。“美国优先”和利益至上深植于美国的政治基因中。冷战结束以来，美国以反恐和人道主义干涉为由，肆意干涉他国内政，滥施单边制裁。特朗普政府上台后，更是将单边主义和保护主义推向高峰，冲击联合国集体安全机制和多边贸易体系。拜登政府上台后，在《宪章》框架和联合国体系之外推进以“印太战略”为核心、以盟友伙伴体系为依托的集团政治和意识形态对抗，以多边主义之名行单边主义之实。
第三，美国等国家提出所谓“以规则为基础的国际秩序”，挑战以《宪章》为基础的国际法。美国的真实意图在于谋求对“规则”的定义权、解释权，维护西方制度霸权。正如前联合国国际法委员会委员约翰·杜加尔德指出，其“并不是国际法，而是一种国际法之外的替代性制度体系，将不可避免地挑战和威胁国际法的地位”。美国曲解国际法，违反《宪章》确立的公认国际法基本原则，包括国家主权平等原则、不干涉内政原则、善意履行国际义务原则等，还对国际规则采取双重标准和选择性适用，且拒不执行国际法院多个判决。
第四，美国将其盟伴关系安排包装成多边机制，弱化联合国地位和作用。美国主张的“以规则为基础的国际秩序”，依托的是所谓“国际社会共同建立的机构”，企图弱化联合国体系在国际事务中的主导地位。一是削弱以联合国为核心的国际体系。美国在联合国体系之外建立意识形态同盟，介入本应由联合国主导或协调的跨国问题与国际事务，侵蚀联合国“协调各国行动之中心”的核心地位。二是贬损《宪章》确立的集体安全机制。在联合国框架之外建立区域、双边军事同盟，损害国际社会共同安全利益。曲解扩大适用武力自卫规则，严重损害联合国集体安全机制。三是背离《宪章》规定的区域安排制度。近年来，美国在亚太地区推进所谓“印太战略”，推动北约“东进”亚太；强化“五眼联盟”，巩固美日印澳“四边机制”，建立美英澳三边安全伙伴关系，加强同中国周边国家的双边军事同盟，在印太地区排出“五四三二”阵势，这都难以归于《宪章》第8章允许的区域性安排。
第五，美国将西式价值包装为“普世价值”进行宣扬推广，大搞意识形态和文明制度歧视。美国鼓吹美式自由、民主、人权等价值是“普世价值”，并利用其优势地位输出意识形态。对拒不遵从美式价值观和民主标准的国家滥施单边制裁，胁迫其进行制度变革。操弄“民主对抗威权”叙事，挑动意识形态对抗，将非西方国家的制度和价值观“妖魔化”。鼓吹“人权高于主权”，将人权的国际保护理念和规则篡改为美式人权理念和规则。这些做法严重侵犯各国自由选择政治经济制度的权利，违反国家主权平等原则。
以习近平外交思想为指引，与时俱进打造“升级版”的国际秩序
当今世界百年变局加速演进，国际秩序正酝酿新一轮重大变革。各国期待大国良性互动，期待中国在引领全球治理方面发挥更大作用。习近平主席提出的“三个一”的新时代中国的国际秩序观，丰富和发展了习近平外交思想的内涵和外延，为中国引领并推动国际秩序朝着正确方向发展指明了路径，更是顺应了百年变局的大势和潮流，打破了西方的话语垄断，为变乱交织的世界提供了中国方案，注入更多稳定性和确定性，是应对和破解全球问题和挑战的“金钥匙”，为构建更加公平正义的国际秩序注入强大思想动力。新形势下，我们要推动国际社会与时俱进打造一个面向未来的、有效的、“升级版”的国际秩序。
第一，坚持并超越现有多边主义滞后被动应对的局限性，打造多边主义的“拓展版”。因应国际力量对比变化和国际社会共同利益增加，不断丰富和更新多边主义的理念，兼容并包，倡导推动平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化，切实推进国际关系民主化，践行真正的多边主义，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、均衡的方向发展。在应对国际事务和全球威胁挑战上变被动应对为主动塑造，变嗣后处置为事前预防，变局部解决问题为全链条、全过程的全面治理，变不可持续发展为可持续发展，大力倡导预防外交和预防行动。
第二，维护以《宪章》为基础的国际法的权威，打造国际法的“增强版”。一是要维护《宪章》在国际法体系中的优先适用地位，坚持在《宪章》框架下识别和确认强行法，坚持以《宪章》作为判断解释习惯国际法是否合法的依据。二是要促进国际法渊源的民主化。在解释适用国际条约、识别习惯国际法和一般法律原则时，应全面考虑各国而非少数国家的法律确信和国家实践，并因应实际需要，在各国共识基础上，发展体现各国意志的国际“软法”。三是要不断发展维护国际社会和全人类共同利益的国际法“公共产品”，特别是顺应发展中国家利益诉求以及国际社会迈向“去碳化时代”“数字化时代”的发展趋势，不断健全体现发展中国家利益和规制气候变化、人工智能等新兴领域的国际法规则。
第三，不断加强联合国的作用，打造联合国的“扩容版”。一是要推动建立国家主导、多利益攸关方参与、分层共管的全球治理新机制，维护联合国在全球治理中的核心地位，坚持国家在全球治理中的主导作用，并适应非国家行为体参与国际事务的现实需要，赋予非国家行为体在全球治理中的一定作用。二是要不断扩充联合国管辖事务范围，建立相应的专门性国际组织或机制，将网络和人工智能等国际事务纳入联合国规管范围，避免联合国在国际治理中缺位。三是要加强联合国在协调区域组织或机制方面的核心作用，将区域组织和机制纳入以联合国为中心的国际体系，避免国际治理机制的“碎片化”。
第四，不断丰富发展国际法的多元价值观，继续坚持和弘扬“包容性”的文明多样性的价值追求。积极推动人类命运共同体理念、全人类共同价值和全球文明倡议成为全球共识，使其融入国际规则和国际机制，成为引领全球治理以及塑造国际秩序和国际法的重要价值理念。
中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须以习近平外交思想为指引，继续坚定不移地奉行多边主义，坚持走和平发展道路，坚持在国际事务中做主和派、促和派、维和派，反对“脱钩断链”“小院高墙”“泛安全化”。坚定不移地维护以《宪章》为基础的真正国际法，坚持国家主权平等原则，坚持不干涉内政原则，坚持和平解决争端原则，坚持禁止使用武力和以武力相威胁原则，反对任何曲解、滥用国际法的行为。坚定不移地维护以联合国为核心的多边机制，维护联合国在维护国际和平与安全、促进共同发展方面的核心地位，反对“小圈子”和集团政治。坚定不移地维护国际法的多元价值观，尊重文明多样性和文化多样化，弘扬全人类共同价值，反对西方思想文化制度霸权和“西方文化中心主义”“西方文明优越论”。中国将坚持与时俱进，不断完善和发展国际规则和国际机制，采取集体行动贡献更多的国际公共产品，推动构建更加紧密的人类命运共同体，致力于以构建人类命运共同体和三大全球倡议为引领，弘扬全人类共同价值，与各国携手缔造一个百家争鸣、百花齐放的文明世界。
马新民，中国国际法学会副会长
摘自：《国际问题研究》2024年第1期
