内容摘要：更好发挥政府作用需要明确界定政府与市场之间的边界，政府不要失位、错位，更不要越位。为此，就应该根据社会主义市场经济的内在要求推动政府职能转变，既避免政府“懒政庸政”式的不作为，也要防止政府的“有形之手”伸得太长，造成“乱作为”。
党的二十届三中全会在阐述进一步全面深化改革的原则时指出：“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”正确处理好政府与市场之间的关系不仅在理论上是马克思主义中国化的新成果，而且在实践上也是构建高水平社会主义市场经济体制的核心命题。
一、处理好政府与市场关系是构建高水平社会主义市场经济体制的核心命题
马克思主义经典作家预测无产阶级革命胜利后将迎来一个社会所有制替代私有制的全新社会，基于私有制逻辑的商品货币关系将全面消亡，由社会中心有计划按比例分配社会劳动时间，组织生产、分配、消费等活动。后来在资本主义薄弱环节的俄国爆发了“十月革命”，率先建立“军事共产主义”社会。到了斯大林时代，逐步形成了高度集权的计划经济体制。我国在新中国成立初期基本上模仿了前苏联模式，追求越大越公的所有制模式，排斥商品货币关系，指令性计划配置资源，实现平均主义分配。计划经济模式导致经济运行低效率及资源与消费品的严重短缺。
党的十一届三中全会开启了市场化取向改革。从把市场调节引入计划经济体制、有计划商品经济体制、社会主义商品经济体制、社会主义市场经济体制，到党的十八大以后改革目标确定为构建高水平社会主义市场经济体制，市场化改革不断深化。40多年的改革开放为中国经济注入了活力，取得了举世瞩目的成就。自市场化取向改革开启以来，在社会主义基本经济制度下如何处理政府与市场之间的关系一直是改革的中心议题与理论研讨上的热点问题。我们无法从马克思主义政治经济学经典著作中找到现成的答案，马克思主义经典作家预测的未来社会是一个有计划按比例分配社会劳动时间替代市场配置资源的社会。特别是传统政治经济学认为公有制与计划经济相适应，私有制与市场经济相适应，在计划经济时代排斥商品货币关系，从而不存在政府与市场的关系。
随着市场化改革的不断深入，西方经济学中关于政府与市场关系的学说逐步传入我国，其中影响最大的是亚当·斯密的“看不见的手”的理论。该理论认为市场机制的自发调节作用可以实现资源配置的“帕累托最优”，只有在市场失灵时才需要引入政府干预，政府的职责主要是维护市场秩序，也就是我们常说的“守夜人”。随着20世纪上半叶世界性大危机爆发，以凯恩斯为代表的国家干预主义理论开始流行。凯恩斯主义认为，由于有效需求不足，现实中不存在能够引导经济快速恢复到充分就业的自我矫正机制，因此政府应该选择“相机抉择”或者“微调”的需求管理政策来维护经济的平稳运行。到了20世纪70年代，西方世界普遍出现的经济停滞和通货膨胀长期并存的局面，使得凯恩斯主义的处境尴尬起来，限制政府过度干预的新自由主义思潮兴起，如货币主义、供给学派、新古典宏观经济学、新制度经济学等。我们不否认西方主流经济学关于市场配置资源机制研究成果对于我们正确处理政府与市场之间的关系有一定的借鉴作用，但我国的具体国情决定了我们不能照抄照搬西方经济学教条。不仅因为我国是一个在共产党领导下的社会主义发展中大国，也因为我国面临市场化、工业化、城市化、国际化的转型，面临众多的改革、发展、稳定、安全等经济社会问题，而且我们是在坚持社会主义基本经济制度下发展市场经济，处理政府与市场之间的关系更加复杂。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话中指出：“我们的改革是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。”也就是通过深化改革，探寻公有制与市场经济相兼容、按劳分配与市场经济相兼容的具体方式，既不断发挥社会主义的制度优势，又不断提升资源配置效率，推进中国式现代化，最终实现共同富裕目标。党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革的总目标：“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。”
坚持社会主义市场经济的改革方向，核心问题是处理好政府与市场之间的关系。习近平总书记指出：“提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。”中国特色社会主义经济理论创造性地提出社会主义基本经济制度可以与市场经济有机结合，在理论与实践上提出了在社会主义市场经济条件下市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”可以有机结合，并提出了具体的结合方式及各自发挥作用的边界，创造性地发展了马克思主义经济学。习近平总书记告诫我们：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。”不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定市场在资源配置中的决定性作用。
如何在社会主义市场经济条件下既让市场在资源配置中发挥决定性作用，又能更好发挥政府作用呢？关键是要进一步全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。习近平总书记在二十届三中全会上指出：“围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。”如何发挥市场在资源配置中的决定性作用？习近平总书记指出，就是要“坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革”，克服“束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端”。也就是必须通过市场化改革，激发微观主体活力，完善市场经济基础制度及有效的市场机制，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。如何更好地发挥政府的作用呢？那就是“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出：“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。”
二、“放得活”——发挥市场在资源配置中的决定性作用
“放得活”的机制实际上就是市场配置资源的机制。习近平总书记指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”只有具备相应的微观基础和市场环境，市场才能有效配置资源。首先是要有真正能自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，为此必须在产权关系明晰化的前提下硬化企业的约束，这样企业才能对市场信号的变化作出灵敏及时的反映，从而可以发挥市场机制的调节作用。其次是必须优化市场环境，如消除导致市场信号扭曲的非经济因素，鼓励平等、自由竞争，限制区域封锁和行政性垄断，规制自然垄断，使价格、利率等市场信号反映资源的稀缺性，同时健全市场体系，使资源在部门间和地区间自由而合理地流动。为此，就必须以构建高水平社会主义市场经济体制改革为牵引，进一步全面深化改革。
首先，坚持和落实“两个毫不动摇”，构建公有制经济与非公有制经济共同发展的体制机制。党的二十届三中全会《决定》指出：“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。”做强做优做大国有资本与国有企业对于发挥社会主义制度的优越性，巩固共产党执政的政治基础，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力具有关键作用。正确发挥国有经济的主导作用，需要在提高国有经济的控制力上下功夫，按照生产力发展的要求调整国有经济的布局、结构和组织形式，同时按照“三个有利于”要求深化国资国企改革，即“要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。积极发展非公有制经济对于调动社会各方面的积极性，对于积累资金、扩大就业、增加税收、满足消费者多样化的需求以及加快生产力的发展等方面具有重要的作用，构建高水平社会主义市场经济体制必须大力发展非公有制经济。支持非公有制经济的发展需要转变观念，消除对非公有制经济的歧视性看法和政策，改善非公有制经济发展的体制和政策环境。目前市场准入限制仍然较多，政策执行中“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象以及民营企业融资难问题仍然存在。我们必须全面落实党的二十届三中全会《决定》中制定的为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。
其次，必须推进国资国企改革。党的二十届三中全会进一步明确了国资国企分类改革的三个方向。一是以分类改革为原则推进国有经济布局优化。此次三中全会明确了国有资本重点投资的领域主要有三个：关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域；前瞻性战略性新兴产业。这些重要领域对于国企而言是非竞争性领域，属于主业主责，国有资本应有所为、有所进，推动国有资本和国有企业做强做优做大。而在竞争性领域，应推行市场化改革，国有资本应有所不为、有所退。二是行业内部的分类改革，即自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。自然垄断行业中的垄断环节应独立运营，国有资本保持控制地位，这是主业中的核心部分。而在垄断行业的竞争性环节需进行市场化改革，允许民营资本平等参与竞争。三是完善国有企业分类考核评价体系。党的二十届三中全会《决定》指出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。国有企业有不同的性质，如提供公共产品的企业、自然垄断企业、竞争性企业；国有企业也有不同类型，如国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，从而治理框架与治理逻辑也有不同，这就需要根据其所处行业的不同、股权结构不同及所承担的功能不同，实施不同的考核标准。
最后，完善有效的市场机制。让市场在资源配置中发挥决定性作用，一个很重要的前提条件就是市场机制必须是有效的。有效的市场机制需要营造平等竞争的市场环境。自由竞争、充分竞争和无歧视竞争是平等竞争的基本含义。为此，党的二十届三中全会强调要完善市场经济基础制度，如完善有效的产权界定与依法平等长久的产权保护制度，完善市场准入制度等；构建全国统一市场，健全开放、竞争、有序的现代市场体系。为此，就需要推动市场基础制度统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。完善要素市场制度和规则，其中完善主要由市场供求关系决定的要素价格机制非常重要，推动市场要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放；有效的市场机制需要整顿和规范市场秩序，健全现代市场经济的信用体系。不仅法治建设非常重要，道德建设对于引导和激励人们诚实守信也具有明显作用。习近平总书记在党的十九大报告中指出，推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。推进诚信建设，要不断采取各类措施推进社会信用体系建设。
三、“管得住”——更好发挥政府作用
在社会主义市场经济条件下，我们既要更好发挥政府的作用，同时又要避免政府过度的行政干预。如何在保持微观基础具备充分活力的同时又能使宏观调控保持在适度有效的范围内，就需要我们正确处理政府与市场之间的关系，健全宏观经济治理体系。党的二十届三中全会《决定》指出：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。”坚持党的领导及社会主义基本经济制度决定了发挥政府作用在社会主义市场经济条件下的重要性，但要避免过去曾出现的“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的教训，关键是要健全宏观经济治理体系。
第一，“管得住”的前提是要“放得活”。“管得住”不是让政府什么都管、把重要的决策权都掌握在政府手中，而是要在充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用的前提下更好发挥政府作用。离开市场机制的决定性作用，政府干预的范围就没有边界了。市场可能失灵，政府干预也可能失败。政府失灵既可能是由于它做的太少，也可能是由于它做的太多。市场失灵既可能是由于市场不完善造成的，也可能是由于过度的政府干预造成的，而政府过度干预导致的市场失灵会“制造”出更多的政府干预，从而导致“一管就死”的后果。因此，更好发挥政府作用需要明确界定政府与市场之间的边界，政府不要失位、错位，更不要越位。为此，就应该根据社会主义市场经济的内在要求推动政府职能转变，既避免政府“懒政庸政”式的不作为，也要防止政府的“有形之手”伸得太长，造成“乱作为”。习近平总书记指出：“把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。”
第二，深化提高宏观经济治理效率的重要环节改革，完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。宏观经济治理的本质是政府运用经济、行政、法制等手段调节经济活动，实现宏观经济调控目标。在经济政策中又包括财政、金融、产业、就业等政策。每个宏观调控部门依据其所选择的目标实施调控，尽管从该部门的职能出发，其选择的目标是合理的，但可能会与其他宏观调控部门选择的目标发生冲突或相互抵消，从而出现政策的“合成谬误”现象。党的二十届三中全会《决定》强调，为了把经济政策和非经济政策都纳入宏观政策取向的一致性，需要“构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能”。“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。”
第三，深化财税、金融体制改革，优化宏观调控方式。在政府调控经济的手段中，经济手段毫无疑问是最重要的手段。在市场机制发挥决定性作用的条件下，政府不再主要依靠行政手段直接干预经济，而是选择一定的经济政策，包括财政与货币政策分别作用于经济过程、经济秩序、经济活动基础，间接影响微观主体的行为，达到一定的宏观调控目标。为了提高间接调控的效果，就需要深化政府体制改革，推进财政金融体制的改革，优化宏观调控工具，完善宏观调控的方式，提高经济政策效率。在财税体制改革中，需要健全预算制度与税收制度，特别是通过重新调整中央与地方政府的事权与财权，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。在金融体制改革中，应重点加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制，提高货币政策的效率，同时健全投资和融资相协调的资本市场功能，完善金融监管体系，完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，强化开放条件下的金融安全机制。
第四，优化产业政策与区域政策。在发达经济体中，宏观经济调控对象通常不包括结构与区域问题，而我国正处于市场化、工业化、城市化及国际化的全面转型之中，宏观经济调控不仅重点关注总量问题，而且也关注结构及区域问题。值得注意的是，经济转型过程中由于结构失衡、区域经济失衡导致资源错配，需要产业政策与区域政策来解决失衡问题。但是，如果过度借用行政力量来实施产业政策与区域政策，有可能在校正旧的失衡时，产生新的失衡。因此，优化产业政策和区域政策也需要深化改革，特别是要更多发挥市场机制在结构调整与区域发展中的作用，更多运用经济手段来实施产业政策，界定产业政策有效性边界，通过完善实施区域协调发展战略机制，优化区域政策。
第五，健全宏观经济治理体系需要加强预期管理。预期是指包括投资者、消费者等经济行为主体在作出行动决策之前，基于过去的经验、现有的信息和正常的逻辑推理，对未来经济形势或某一经济变量所作的预测。在不确定性条件下，微观主体一旦形成明确的预期，将通过其选择行为影响宏观经济政策的效率。因此，优化宏观调控的效果需要加强预期管理。所谓预期管理，指宏观调控主体通过政策解读、信息公开、新闻发布等方式，向市场传递指向明确、逻辑一致的信息，有效引导、协调和稳定经营主体的预期，力求经济政策效果最大化，而副作用最小化，从而减少不确定性，促使政策达到预期效果。“实施宏观调控，要更加重视引导市场行为和社会心理预期”，从而在提高宏观调控科学性的同时，提高宏观调控艺术性。
（作者：杨瑞龙，中国人民大学崇实书院院长、中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会主任、国家一级教授）
本文转载自《中国党政干部论坛》（2024年第9期）。
