党的二十届三中全会开启了“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的新征程，强调要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性，建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展。中国人民银行（以下简称“人民银行”）位于中国金融体系的统领地位，货币政策是宏观政策的重要构成部分。加快完善人民银行制度，不仅直接影响着货币政策调控机制改革和调控能力提升，而且影响着财政政策调控能力的发挥和宏观经济治理体系的健全。
一、党的十八届三中全会以来的中央银行制度改革
2013年11月，党的十八届三中全会划时代地开创了新时代全面深化改革的全新局面。十多年来，人民银行切实贯彻中央精神，矢志不渝，砥砺前行，在货币政策调控机制和金融监管改革方面取得了一系列骄人成就。
第一，坚持服务实体经济不动摇。2013-2023年间，面对全球百年未有之大变局的新挑战和新机遇，中国经济经历了从“三期叠加”向新时代、要素驱动向创新驱动、中高速增长向高质量发展等多维复合的转变过程，人民银行坚持服务实体经济的宗旨，采取了一系列改革举措，保障了经济金融运行对资金的需求。这一期间，中国的GDP从59.30万亿元增加到126.06万亿元（增长了112.58%），广义货币（M2）从110.65万亿元增加到292.27万亿元（增长了164.14%），贷款余额从71.90万亿元增加到237.59万亿元（增长了230.45%）。货币供应量增长率和贷款增长率均超过“GDP增长率+CPI增长率”，支持了实体经济的资金需求。2020-2022年，为了落实稳增长、保就业、保市场主体，人民银行不仅出台了下调存款准备金率、精准滴灌、贷款展期、无还本续贷、降低贷款利率等组合政策，持续扩大货币投放和新增贷款规模，核销了3.27万亿元不良贷款，而且依法向中央财政上缴结存利润1万亿元，以支持中央财政的助企纾困、稳就业保民生。
第二，着力创新结构性政策工具。2013年以后，人民银行适时创设了常备借贷便利（SLF）、抵押补充贷款（PSL）、中期借贷便利（MLF）、定向中期借贷便利（TMLF）和央行票据互换(CBS)等货币政策工具，改变了大水漫灌式的调控方法，在落实精准滴灌的同时，推进了总量调节与结构性调节相结合，促进了经济金融体系的流动性合理充裕，提高了货币政策传导效率。
第三，健全双支柱调控框架。2016年以后，人民银行将差别准备金动态调整机制上升为宏观审慎评估（MPA）机制，进一步完善了货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”调控框架，改进了宏观调控职能，有效地将币值稳定和金融稳定相结合。其中，货币政策锚定经济金融运行中的总量指标，目标是保持经济稳定增长、物价水平基本稳定和金融稳定运行；宏观审慎政策的重心是防范金融风险，减缓金融波动、跨市场风险传染等引致的系统性金融风险。
第四，推进利率市场化改革。在前期利率市场化改革的基础上，2014年11月至2015年10月，人民银行连续6次下调了人民币存贷款基准利率，放开了存贷款利率的上限和下限，自此，人民币存贷款利率的浮动空间已全部放开。与此同时，人民银行着手建立以中央银行对商业银行发放的贷款利率为上限、以商业银行在中央银行的存款利率为下限、以同业拆借利率为中限的利率走廊体系，将对存贷款利率的直接管制与市场机制相结合，使得市场利率水平控制在合理水平之内。2022年9月至2024年7月，大型商业银行连续4次下调存贷款利率，三年期定期存款利率从3.3%下降到1.75%，LPR一年期利率下降到3.35%。
第五，推进人民币汇率形成机制的改革。在2005年“721汇改”的基础上，2015年8月11日，人民银行调整了人民币兑美元汇率的中间报价机制，实行做市商参考前日外汇市场收盘汇率进行中间价报价的机制，以促进人民币汇率更加真实地反映当期外汇市场的供求状况。这标志着人民币汇率形成机制改革向市场化方向又迈进了一步。
第六，加快人民币国际化进程。“721汇改”大大增强了人民币的国际竞争力和吸引力，在外贸顺差大幅增加和外商投资增长率提高的背景下，中国的外汇储备急速增长。截至2014年底，外汇储备达到38430.18亿美元；此后，外汇储备持续稳定在31000亿美元左右，有效支持了中国对外经济的发展和人民币币值基本稳定。2016年10月1日，国际货币基金组织（IMF）将人民币纳入特别提款权（SDR）的一篮子货币，反映了国际社会对人民币和中国金融体系改革成就的认可。2022年5月11日，国际货币基金组织执董会一致决定，将人民币在SDR中的权重由10.92%上调至12.28%。
第七，进一步扩大金融对外开放。在2014年11月17日开通了“沪港通”、2016年12月5日开通了“深港通”的背景下，2017年7月2日，中国人民银行与香港金融管理局联合发布公告，“债券通”上线。2019年9月10日，国家外管局宣布取消对合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）的投资额度限制，进一步便利了海外投资者投资于中国境内金融市场。多年来，中国大幅放宽了外资进入金融业（包括银行业、证券基金业和保险业）的各种限制和外资对中国境内金融机构的持股比例限制。
第八，加快完善自主可控的跨境支付体系建设。2015年10月8日，人民币跨境支付系统（CIPS）成功上线运行，为全球人民币跨境使用中的资金清算提供了有力支撑。到2024年6月，CIPS已有148家直接参与者和1396家间接参与者，分布在全球116个国家和地区，业务可通过4700多家法人银行机构覆盖全球184个国家和地区。
第九，强化防控系统性金融风险。2017年7月，第五次全国金融工作会议召开，习近平总书记明确提出了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的金融工作“三位一体”任务，强调防范系统性金融风险是金融工作的永恒主题。此次会议决定，设立国务院金融稳定发展委员会，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。2017年12月，中央经济工作会议将防范金融风险列为2018—2020年的三年三大攻坚战首位，强调防范化解金融风险是金融工作的根本性任务。到2020年，防范金融风险的攻坚战取得辉煌成果，有效遏制了金融乱象，治理了互联网金融、资产管理、银行业风险等隐患，保障了经济金融的高质量发展。
第十，加快推进金融数字化高水平发展。2013年以后，借助人民银行的支付清算系统，各类金融机构利用数字技术加快推进金融服务的高效快捷发展，创造了一系列新产品、新业态和新服务模式，实现了各家商业银行之间划款的同城通兑、异地划款即时到账和异地取款便利；利用第三方支付机制实现了城乡居民在网上或手机上缴纳水、电、电话等日常费用，创新了手机购物、手机银行等新模式，展开了网上证券交易、网上划款和电子保单交易等，客户离柜率达到了近90%，既大大促进了银行、证券、保险等金融业的物理网点功能的实质性转变，又明显促进了普惠金融的发展。
二、高质量发展中人民银行面临的新挑战
2023年10月，中央金融工作会议提出了加快建设金融强国以推进金融高质量发展的目标。2024年1月16日，在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上，习近平总书记发表了重要讲话，强调金融高质量发展要做到“八个坚持”、打造“六个关键核心要素”、构建“六个金融体系”、积极培育法治和德治相结合的中国特色金融文化。人民银行的制度完善举足轻重，处于枢纽地位，打造强大的货币、强大的中央银行、建立健全科学稳健的金融调控体系是义不容辞的本分职责，但打造强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管和强大的金融人才队伍，构建结构合理的金融市场体系、分工协作的金融机构体系、完备有效的金融监管体系、多样化专业性的金融产品和服务体系、自主可控安全高效的金融基础设施体系也是责无旁贷的历史使命。这决定了人民银行的制度完善不应囿于货币供应量、货币均衡与商品均衡等范畴，还应延伸至现代金融体系构建的各个领域。虽然建设金融强国需要长期努力，久久为功，但金融高质量发展与经济高质量发展相互依存相辅相成，金融强国建设的力度、规模和节奏直接影响着经济高质量发展，要实现2035年的目标，时不我待，由此，人民银行的制度完善就必须面对新职责提出的挑战。
进一步全面深化改革聚焦于构建高水平的社会主义市场经济体制，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，这在客观上要求人民银行的制度完善必须充分尊重市场经济的内在规律。一方面适应高水平市场经济发展的要求，凡是市场机制能够解决的问题就交给市场去解决，既全面贯彻决策信息和决策程序的依法透明化公开化，执法过程的合理公正，积极引导各类市场参与者的预期和行为，又关注与财政政策的协调配合，在进一步畅通货币政策传导机制的同时，协调推进财税、金融等重点领域改革，提高货币政策与财税政策、产业政策、贸易政策的协同程度，增强宏观政策取向的一致性。另一方面，有效助力于全国统一大市场的构建，充分维护市场秩序的正常运行，弥补市场失灵，消除监管空白和监管盲区。这些变化，对人民银行的体制机制改革深化提出了新的要求。
理论和实践都证明逆周期货币政策对抑制经济过热、通货膨胀是有效的，但在促进经济回升、治理通货紧缩等方面的效能却有待提升。2023年以来，中国经济平稳增长，但出现了一些新的情况。2023年12月，中央经济工作会议强调要“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”；2024年7月30日，中央政治局会议强调，国内有效需求不足，要“稳定市场预期，增强社会信心”“以改革为动力促进稳增长、调结构、防风险”。从宏观经济数据看，2023年GDP增长了5.2%，社会消费品零售总额增长7.2%，固定资产投资增长了3.0%，但CPI增长率仅为0.2%，PPI增长了-2.7%；2024年上半年，GDP增长了5.0%，社会消费品零售总额增长了3.7%，固定资产投资增长了3.9%，CPI增长了0.1%，PPI增长率为-2.1%。这些数值明显低于市场的普遍预期。为了促进经济回升，人民银行出台了下调法定存款准备金率、降低LPR利率、投放专项贷款等组合措施，M2增长率2023年为9.7%、2024年上半年为6.2%，人民币贷款增长率2023年为10.6%、2024年上半年为8.8%，但依然难解有效需求不足的难题。从实体企业和居民的存款倾向看，“住户存款”余额2023年增加了16.65万亿元（其中，定期存款余额增加了16.01万亿元，定期存款占比达到96.18%）、2024年上半年增加了9.27万亿元（其中，定期存款余额增加了8.22万亿元，定期存款占比达到88.63%），“非金融企业存款”余额2023年增加了4.12万亿元（其中，活期存款余额减少了5974.72亿元，定期存款余额增加了4.72万亿元，定期存款占比达到114.51%）、2024年上半年减少了1.56万亿元（其中，活期存款余额减少了3.31万亿元，定期存款余额增加了1.75万亿元）。定期存款是存期内不可用于交易的资金。在定期存款利率连续多次下调的背景下，住户和实体企业依然将如此巨额和如此高比重的资金存放于“定期存款”账户，既反映了他们进入市场交易的意愿降低，也预示着人民银行继续放松货币政策的效果恐难如愿。这种情形在新中国75年历史上没有出现过，如何破解？这给人民银行调控机制的改革深化提出了新的课题。
中央金融工作会议提出，要加快建设金融强国，必须做好做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。这五篇大文章做的质量、规模、深度、步速和成效，反映了金融服务于经济社会高质量发展的程度，对高质量发展过程中的金融运作提出了一系列新的更高的要求。但这五篇大文章仅靠金融监管部门和各类金融机构的努力是难以完成的。它们需要各级政府从财政、产业、社会和制度等全方位协调配合和创新协力，期间存在着各种复杂情况，可能遇到前所未遇的难题和风险，这给人民银行的协调能力和决策能力提出了更高的要求。
经济金融的高质量发展在构建新发展格局中展开。面对更加复杂的国际经济政治形势，不论是“引进来”还是“走出去”都要求人民银行运用货币政策发挥好人民币对内对外的功能，运用利率机制和汇率机制推进开放经济条件下的货币均衡和商品均衡，防范和化解国际经济金融风险对中国经济金融运行和高质量发展的冲击。这要求人民银行变被动为主动，不仅要有洞察国际经济金融走势和风云变幻的能力，而且应具有引领国际经济金融走向、参与制定相关规则的能力，彰显金融强国建设的国际影响力。
三、完善中央银行制度的可选之策
中央银行制度是信用货币体系的产物。由于法律规定中央银行独享发行法定货币的银行、银行的银行和政府的银行等基本职能，所以，中央银行制度位于一国金融体系的核心。各国（也包括地区，下同）依国情不同，对中央银行具体职能的规定也不尽相同。美联储不是美国政府的内阁机构，美元的发行由美联储发行的纸币和美国财政部发行的辅币（硬币）构成，美国的银行监管机构主要由联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、全国信用社管理局、储贷机构监管局等组成，因此，美联储虽然对美国金融体系有着至关重要的影响力，但并不占据统领地位。在中国，人民银行的货币政策目标是保持人民币币值稳定并以此促进经济增长；作为国务院的组成机构，人民银行还兼任统领金融体系改革发展以构建现代金融体系、推进金融双向开放以构建新发展格局、构建自主可控安全高效的金融基础设施体系以保障金融经济的顺畅运行、健全防范化解金融风险的预警机制应急机制和处置体系以保障金融稳定安全。毫无疑问，深化中央银行体制机制改革，完善人民银行制度体系，不仅内容繁多，工作量大，而且需要符合国情地与时俱进。但以下几方面内容是值得认真考虑的：
第一，理顺各层次货币供应量的内涵。中国目前的M0、M1和M2三个层次的货币供应量划分是1994年界定的。它们分别对应着流通中的纸币（包括硬币）、可用于交易的活期存款和贮藏货币。30年来，随着现代电子信息技术的发展，M2对应的场景发生了实质性变化。原先不可用于直接交易的城乡居民活期存款，现在可通过银行卡、手机支付等进入交易环节；原先需要划拨到具体单位（如行政单位和事业单位）才可进入交易的财政存款，现在通过政府采购系统可直接用于交易，由此，M2中的相当大部分实际上已属于M1界定的范畴。在这种条件下，继续沿用原有的M1和M2划分方法，可能给货币政策的选择和相关决策以及研究分析以误导。例如，2024年上半年M1增长率为-5%、M2增长率为6.2%，但实际上交易货币的增长率处于二者之间。改革的思路是，按照交易货币和贮藏货币的界定，将“住户存款”中的活期存款、“机关团体存款”“财政性存款”和“非银行业金融机构存款”中的活期存款等划入M1，使其能够比较充分地反映交易货币的变动，M2=M1+定期存款等。
第二，加大国债买卖力度。2023年10月30日，在中央金融工作会议上，习近平总书记强调，人民银行“要充实货币政策工具箱，在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖”。1国债买卖是货币政策与财政政策相连接的重要机制，也是人民银行落实市场机制的重要政策抓手。从2023年人民银行的资产负债表看，资产运用中51.11%为外汇资产等“国外资产”、40.61%为通过再贷款等路径形成的“对存款货币银行债权”、通过国债买卖形成的“对政府债权”仅为3.34%。与此相比，美联储资产负债表的资产方中“国债”占比高达62.11%、“按揭抵押债券”占比为31.53%。再贷款等机制易于人民银行单方面对放款条件、对手方资格、抵押品特征、再贷款数量、再贷款利率、再贷款期限、再贷款用途等进行规定，实施差别化政策，不仅市场化程度较弱，而且与财政政策的关联程度较低。通过公开市场业务操作，扩大国债买卖规模，有利于提高人民银行市场操作的公开性透明度，提高交易对手方的预期能力和操作水平，也有利于在有效支持财政政策的同时推进货币政策调控机制从行政性直接调控向市场化间接调控转变。
第三，完善金融统计。货币政策调控水平的高低建立在对金融活动情况的充分统计基础上，只有耳聪目明，方能作出准确的判断和对症的决策。要“完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管”，就必须通过调查统计摸清家底，洞察各类金融活动的情况和走向。目前中国的金融统计还有需要进一步完善之处：一是缺乏统领全局的金融总量指标。“社会融资规模”似乎是一个金融总量指标。2023年“社会融资存量规模”为378.09万亿元，而“金融业机构总资产”却达到461.09万亿元（其中还不包括理财产品、证券投资基金等资产管理的100多万亿元金融资产）。在金融总量不清楚的条件下，不论是货币政策、金融监管还是其他金融决策都很容易陷入考虑不周的盲区境地，由此，带来宏观调控预期与经济金融实践不一致的隐患。2018年3月18日，国务院办公厅出台了《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，指出了金融综合统计中存在的问题，提出了建立科学统一的金融业综合统计管理和运行机制、完善大国金融数据治理的工作目标，但迄今这方面的进展尚难以从公开渠道中获得。二是完善金融统计的指标体系。目前已公开的金融统计数据时常出现相关科目每隔若干年调整一次的情形，使得比较分析的连续性中断；或者更改统计口径后，与原先的统计口径难以衔接（例如，金融机构人民币信贷收支表中，2014年之前的科目为“个人存款”，2015年以后改为“住户存款”，但在表格备注中未做口径调整的具体说明）。三是金融流程统计。流程是金融活动的逻辑和轨迹，它不仅反映着金融活动的类型，而且反映着金融活动的方向、规模和效能。统计和公开金融活动的流程，有利于防范金融风险，提高金融效率。但迄今这方面缺乏公开的信息披露。
第四，进一步深化利率汇率的市场化形成改革。从利率的市场化形成机制看，存贷款利率属于商业银行等金融机构的定价范畴。人民银行继续持有存贷款基准利率有着期待继续用行政机制给商业银行等金融机构定价的操作空间，不利于进一步深化存贷款利率的市场化改革。解决的方案是，随着金融改革深化和金融市场发展，适时取消对存贷款基准利率的管控。从汇率的市场化形成机制看，以制度型开放为重点，落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，适时开放外汇市场，引入海外投资者，推进境内外汇市场的国际化进程，使其成为人民币外汇交易的全球性标杆市场。
第五，加快培育中国特色金融文化。在深化金融改革过程中，必须落实法治和德治相结合的金融文化，坚持稳健审慎的金融运作理念，不急于求成、急功近利，守住诚实守信、以义取利的底线。人民银行应引导各类金融机构处理好三个关系：一是总量与个量的关系。面对纷繁复杂的各类服务对象和情势变化，要求每一业务活动都以营利为目标是难以实现的。在做好五篇大文章中，不可能以是否盈利为每项业务活动选择的唯一尺度。开拓进取是要冒风险的，要以义为先，由此，应从资产总量、业务总量、收入总量等角度权衡金融活动，作出决策。二是长期与短期的关系。可持续性是金融活动的重要特点，短平快式的一锤子买卖常常缺乏发展前景，不利于提高金融机构业务发展的可持续程度，因此，要从长期发展角度权衡各项金融业务的利弊。三是社会效益和经济效益的关系。金融活动是商业性活动，追求经济效益是必然的。但金融活动有着很强的外部性，将风险、难题等推给客户，不利于提高客户的稳定性和市场拓展，也不利于提供金融服务质量，因此，需要有效协调好经济效益与社会效益的关系。
王国刚，中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心教授。
原载《经济学动态》2024年第8期，注和文献略。
