党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)明确提出“制定金融法”。制定金融法不仅是落实“深化金融体制改革”“健全宏观经济治理体系”的重要举措,是建设中国特色社会主义金融强国、推进中国式金融现代化的必然要求,也是面向世界金融发展多极化、综合化、复杂化、脱域化,以及现代金融治理整体化、协同化、系统化、国际化的战略选择。尽快形成提纲挈领、纲举目张、系统完备的中国特色金融立法体系,是当前进一步深化金融领域制度供给侧改革、推进中国式金融现代化的紧要任务。因此,有必要明确制定金融法的以下三个维度。
制定金融法的时空功能
金融法是一个目的手段系统,也是一个认知实践范畴。不同的时空维度、不同的实践场域,不会产生同样的金融法。与1995年“金融立法元年”制定“五法一决定”时相比,我国当前的经济总量、金融资产总量、广义货币余额分别约为30年前的25倍、70倍和31倍,数字经济、金融科技蓬勃发展,工业经济、资本金融深度调整,产业金融、数字金融、普惠金融、绿色金融高速演进,金融发展已经由量的积累时期进入质的提升阶段。与此同时,国际政治经济格局发生深刻演变,由于长期“偏离金融本质”,无法改变传统金融“嫌贫爱富”的套利秉性和追求“证券化”“高杠杆率”的价值偏好,以“遵循市场规律”为宗旨的世界金融法治体系显现出愈加明显的“功能性边际效应递减”,既难以应对当代金融交易主体长尾化、交易对象虚拟化、交易方式脱域化所带来的愈加广泛隐蔽的金融风险和愈加持续强烈的金融风暴,也难以调和资本金融法权长久存在的效率与公平、个人与社会、欲望与理性、形式与内容的“二律背反”。正如诺贝尔奖得主、耶鲁大学教授希勒在《金融与好的社会》中提出的那样,人类已经走到金融发展历史的“十字路口”,面对“已经腐化的(西方)金融制度体系”,中国金融发展必须开辟“自己的路”,在中国特色金融法治轨道上持续推进“守住底线、服务大局、支持实体、开放创新、绿色普惠”中国式金融现代化进程。
作为中国特色金融法治体系的法典化总纲领,制定金融法的时空功能至少应该包括:第一,实现金融对中国式现代化的结构性战略支撑,即为货币价值创造与信用资源配置的实体化、人民化、普惠化、人文(社会)化、绿色化设定法治轨道。第二,为产业金融、社会(养老)金融、普惠金融、科技金融、绿色金融发展提供法律形式的确定性预期激励,建立产业资本与金融资本、长期资本与短期资本、耐心资本与浮躁资本的法定识别标准和隔离机制。第三,拟制中国特色金融法治关系和中国特色金融法律关系,通过中国特色金融法律关系主体、客体、行为的统摄性法律编码,实现对所有金融活动的全面覆盖和穿透映射。
制定金融法的结构逻辑
我国既有金融法律规范体系始肇于30年前,是改革开放后处于“压力—追仿”阶段时“摸着石头过河”的权宜产物。金融立法长期缺乏金融发展的战略思考和金融法治的顶层设计,主体多元、目的分散、体系庞杂、内容碎片。依据金融立法的不同调整对象,大致可以界分出金融机构法、金融市场(产品)法和金融监管法的模糊框架。该框架以配合金融部门阶段性改革为立法原因,以国外相关成文法为立法模板,以分业属地、条件准入、程序规范、权责分配为立法结构,以层级发包、牌照审批、信息报送、现场检查为执法方式,显然既不符合中国特色金融发展的趋势规律,也不满足“制定金融法”的功能设定和形式要求。
作为中国特色金融法治体系的法典化总纲领,制定金融法的结构逻辑至少应该包括:第一,功能性逻辑。传统金融以机构、产品及其业务性质为识别标准和监管依据,由此产生出《商业银行法》《票据法》《证券法》《保险法》《期货和衍生品法》等传统金融法律。现代金融以货币信用的功能设定及其技术性质为编码规则和分类标准,由此产生《金融稳定法》《金融安全法》《普惠金融法》《绿色金融法》《科技金融法》《金融科技法》等新兴金融法律。金融法的功能性逻辑更能体现金融服务经济社会高质量发展的中国特色属性定位,是“制定金融法”的基本原则。第二,系统性逻辑。党的二十届三中全会全面落实2023年中央金融工作会议对于“中国特色金融发展之路”的顶层设计,将“制定金融法”作为“将所有金融活动纳入监管”“全面强化机构监管、消除监管空白和盲区”“打造规则统一、监管协同的金融市场,促进长期资本形成”“统一金融市场登记托管、结算清算规则制度”等的根本方式。这就要求转变部门化、零散化、补丁式的传统立法路径,通过对所有金融活动的分析解码、系统编码、集成映射和精准反馈,打通金融活动的早期和晚期、贯通金融活动的主体和行为、穿透金融活动的形式和实质,从而实现全方位、无死角、全覆盖的系统性监管目标。第三,技术性逻辑。“金融本质上是信息产业”,信息技术不仅决定着货币和信用的表现样式、交易方式和支付结算模式,也改变着金融风险的形成、传导、监管和化解机制。嵌套多维信息技术的复杂金融活动亟须通过技术性金融立法明确技术界限、廓清技术层级、统一技术标准,将技术性作为制定金融法的内在要求。
制定金融法的立法路径
与《刑法典》《民法典》以及《决定》中同时提出编撰的《生态环境法典》等基本大法的立法条件相比,制定金融法的学科资源、平台支撑、知识因应、立法准备等明显不足。由于金融法尚未列入法学本科十四门必修课程,法学界尚未就金融法独立二级学科地位达成共识,金融法知识部门性质模糊、身份从属,导致金融法学课程设置、科研投入的随机化、分散化、碎片化、短期化,金融法治人才严重短缺。除部分高校的少数平台外,我国缺乏对中国特色金融法治的长期专门研究。中国特色的现代化金融实践,如党的十八大以来对金融监管组织体系的统摄调整,专业金融审判庭、金融法庭乃至金融法院的陆续设立等,均未能有效提升金融法学的学科知识地位。中国式现代化金融实践、中国特色金融法治实践与中国特色金融法治研究之间还没有形成充分高效的知识因应机制。不同于《刑法典》《民法典》《生态环境法典》等立法决策过程中知识理论界的在先谋划、提前建议、整体动员、持续推动,制定金融法的立法决策由最高决策层直接作出,本质上反映出金融法学知识机制陈旧落后、难以适配迫切强烈的实践需求。
作为中国特色金融法治体系的法典化总纲领,在立法条件明显匮乏的情况下,制定金融法应立足长远、冷静谋划、统筹协同、循序推进。当前应由中央金融工作委员会牵头,联合全国人大、中国人民银行、国家金融监管总局、证监会、最高人民法院及相关研究机构等,成立专门的立法工作组,拟定立法任务书、时间表、路线图。相关部门应尽快将金融法设置为法学二级学科和本科专业主干课程,加大对中国特色金融法治研究的平台支持和智力投入。
(作者系西南政法大学金融法治研究院院长、教授)