人口问题始终是全局性、战略性问题。习近平总书记强调，必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势。党的二十届三中全会提出，“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”，强调生育支持政策的“激励”属性及“友好”特征，为适应新时代人口发展形势的政策设计提供了顶层思路，是面向长期经济社会全面均衡发展的前瞻性布局。
促进人口高质量发展的应有之义包含质与量两个方面，需要以系统观念统筹谋划人口问题，在保持适度生育水平和人口规模的基础上，建设覆盖全人群、全生命周期的生育支持和人口发展政策。明确事权安排，形成激励相容，是有效生育支持政策的基本要求。面向家庭构建政策支持体系，促进生育和就业的平衡，则是推动建设生育友好型社会的关键。
适应新时代发展的生育政策目标
人口问题是“国之大者”，生育政策的制定事关中华民族伟大复兴战略全局。推动建设生育友好型社会，是适应新时代人口发展新形势而提出的政策目标。改革开放以来，我国的人口发展态势表现为生育率降低以及由此形成的人口抚养比下降、劳动年龄人口迅速增长等。在经济起飞阶段，人口因素的主要作用体现于劳动投入。中国凭借充足的劳动力优势，获得了制造业特别是沿海地区劳动密集型产业的快速发展。随着中国经济发展进入新阶段，以劳动年龄人口数量增长和较低抚养比为依托的人口红利随着人口结构的变化而下降。作为生育率长期处于低水平的结果，2022年以来，我国人口发展进入减量阶段。我国人口转变发生得十分迅速，其中既有生育率随人均收入水平提高而趋于下降的一般性规律，也有计划生育政策的叠加效果。生育率下降导致的劳动年龄人口减少，意味着推进中国式现代化面临的人口环境和条件发生了深刻变化，加上老龄化加剧等现象，对健全人口发展支持和服务体系、促进人口高质量发展提出了迫切要求。推动建设生育友好型社会，正是适应人口快速变化、完善人口发展战略的必然要求，是新时代人口工作的顶层设计。
贯穿人口高质量发展的系统工程
党的二十届三中全会提出，“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。促进人口高质量发展要求以系统观念统筹谋划人口问题，生育友好型社会建设始终贯穿其中。
首先，保持适度生育水平和人口规模，是生育友好型社会的基本目标。人口规模是人力资本的基础和载体，人口规模的适度增长会对经济增长产生不可或缺的正外部性。人口统计规律表明，总和生育率达到2.1是一个保证人口发展可持续的更替水平生育率。根据第七次全国人口普查数据，2020年中国的总和生育率已低至1.29。而据《联合国人口展望2022》的数据，中等收入国家的总和生育率平均为2.16，中国以外的中上收入国家平均为1.90，高收入国家平均为1.56。低生育率已成为中国人口发展中的突出问题。因此，要把提升生育率作为人口均衡发展的核心，抓住制约生育率提升的主要因素，实施针对性政策。一是解决生育行为与女性参与劳动力市场的冲突，有效提升生育意愿。二是加大婴幼儿照料的社会化服务体系建设，通过增加公共服务的有效供给降低生育、养育的成本。只有有效提升生育率，才能促进人口均衡发展，在保持人口规模适度增长的同时，优化人口结构。
其次，建设覆盖全人群、全生命周期的生育支持和人口发展政策，是生育友好型社会的内在要求。人口构成中的每一个年龄段分别对应着特有的民生需求，且彼此相连、相互影响。以系统观念统筹谋划人口问题，切实降低生育、养育、教育成本，确保人力资本投资获得应有回报，建设人民满意的教育和人力资本积累体系，成为促进人口高质量发展、建设生育友好型社会的内在要求。因此，要从人口发展的全生命周期入手制定针对性政策。第一，早期人力资本开发对于人力资本形成有着至关重要的影响。加大对0—3岁年龄段人力资本的公共投资，不仅有助于提升生育意愿，也能对提高全民素质产生更有效的影响。第二，随着经济结构的快速变迁，明确各阶段教育的通用知识和专业技能的构成，加强与经济发展需求的动态匹配，成为完善教育体系顶层设计的关键环节。第三，在现有教育体系下，面对技术进步和产业转型，拓展终身教育和技能培训体系，充分发挥“干中学”机制，成为确保人力资本持续获得应有回报的必要手段。
落实面向家庭的支持是关键
在建设生育友好型社会的具体举措中，促进生育率向适度水平回升的工作需要更加注重对家庭生育、养育的支持和激励。只有满足家庭多元化的生育意愿，才能真正体现“生育友好”特征，实现人口增长与经济社会的协调发展。鼓励和支持生育政策的主要目标是改变家庭的生育决策，提高女性的生育意愿，而相关政策要真正发挥作用效果，必须在微观层面使政策的作用与生育行为直接挂钩，提高政策瞄准和实施的效率。厘清事权关系，形成有效的激励相容机制，是有效推动生育支持政策的基本要求。
家庭的生育、养育行为具有正向的社会收益，获得外部收益的最明确主体是国家。因此，鼓励和支持生育的政策主要属于中央事权，其成本也相应地主要由中央财政负担。生育支持政策有效的关键，在于通过激励相容的政策设计，由中央政府承担主要责任，形成面向家庭构建激励相容的政策支持体系。生育支持政策的形式多种多样，但要想达到更好的政策效果，在设计时需要考虑以下三个方面。首先，支持和鼓励生育的目标具有长期性，以最小代价实现最佳瞄准的生育支持政策更具可持续性。其次，除现金成本外，如何减少政策执行过程中行政成本的支出，也是设计生育支持政策时应该考虑的问题。最后，鉴于生育支持政策的长期性，其政策设计需要统筹考虑政策的瞄准、执行成本和融资问题，从而保证政策实施的可持续性。
只有切实解决女性生育与劳动参与之间的冲突，鼓励生育的相关举措才能达到理想的激励效果。党的二十届三中全会提出的“加大个人所得税抵扣力度”，成为建设生育友好型社会的有效措施之一。首先，这一政策能够解决职业—家庭的兼容性难题，抓住了当前制约生育率提升的主要矛盾。其次，这一政策体现了生育支持政策主要属于中央事权的原则。最后，从执行成本和政策融资的角度看，个人所得税专项附加扣除已有现成的操作框架，之后进一步调整的操作成本很低。这一政策兼顾了女性的劳动供给行为和生育养育行为，具有明确的“激励”效果和“生育友好”属性，可以提高女性劳动参与水平，促进经济持续增长，并可以在长期通过“拉弗曲线效应”形成政策红利，产生的收益可自行覆盖其成本。
以实现生育与就业平衡为着力点
推动建设生育友好型社会，是一项面向长期经济社会全面均衡发展的前瞻性顶层设计。20世纪60年代以来，世界主要低生育率国家开始探索提升生育率的政策。近年来，发达国家出现了一些转折性的变化，生育率与女性劳动参与率呈现出正相关关系，人口发展更加均衡、经济社会发展更加和谐。实现职业与家庭的兼容已成为影响发达国家生育率的关键因素，也是这些国家鼓励生育政策的主要着力点。
部分发达国家托育服务的市场化以及公共教育体系等社会化服务的完善，实现了对家庭的有效支持，是生育友好型社会制度建设的主要原因。北欧的瑞典、挪威等国较早实施了支持女性兼顾就业和家庭的公共政策，包括灵活休假和弹性工作制度、已婚夫妇单独缴税制度、灵活的育婴假制度等。其托育服务体系也具有较为完备的制度建设和质量监管机制，为职业女性平衡就业和家庭提供了有力支持，使得这些国家生育率接近更替水平。
家庭的生育决策机制具有共同规律，生育支持政策的作用机制也具有普遍意义。尽管中国的整体经济发展水平与发达国家尚有一定差距，但由于人口转变过程领先于经济发展过程，中国部分女性群体的生育决策已表现出与发达国家女性相似的特征。从世界主要国家和当前我国鼓励生育相关举措来看，有助于女性实现生育和就业的平衡、对家庭形成有效支持的政策，对于提升生育率具有较好的效果，政策的精准性和财政可持续性成为有效生育支持政策的重要保证。在明确的建设思路下，推动生育友好型社会建设需要持之以恒、久久为功。
（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）
