内容提要：改革开放以来，促进型立法模式与管理型立法模式相对应是我国新型立法模式，是法律调整体系的重要组成部分。我国促进型立法经过初步探索、持续发展，逐渐形成中国特色的促进型立法经验，具体包括以人民为中心的立法理念、针对欠发展公共领域的立法范围、贯彻落实党和国家统筹全社会共同参与促进工作的立法职能。但我国促进型立法也存在发展困境，主要表现在我国促进型法律原则性规定较多，可操作性弱；指导性规定较多，强制效力弱；领域内相关机构自主性弱。因此，我国促进型立法要走向成熟，就需要进一步具体化与细化原则性规定，量化法律责任条款规定与强化领域内相关机构自主性法律规定。
关 键 词：促进型立法 立法特色 立法不足 立法完善
从立法模式自身演进的脉络上看，“促进型立法”作为第三阶段(以“促进推动基础领域发展”为主要特征)出现的立法模式，与“设范型立法”“管理型立法”一同构成完整的法律调整体系[1]。有学者认为，我国关于促进型立法模式的探索肇始于20世纪90年代，早在1993年颁布的《中华人民共和国农业技术推广法》(以下简称《农业技术推广法》)与《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科学技术进步法》)，被认为是《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)的同类立法，即促进型立法的早期成果[2]。也有学者指出，1996年颁布施行的《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《促进科技成果转化法》)被视为我国第一部促进型立法[3]。这些法律均是我国促进型法律的雏形。促进型立法是伴随市场经济改革形势日益发展需求的必然产物，立法者通过促进型立法对基础性、薄弱性领域予以法律保障，从而更好地促进该领域的发展。1993年至2021年，我国持续推进了13部促进型立法①。从数量增长的幅度来看，略显平缓(见下页图1)②。尤其是在2002年出台了3部促进型立法后，促进型立法数量有所下降，这意味着对促进型立法的关注度逐渐下降。但是自2018年至今，促进型立法模式被再次重视，这在一定程度上反映出学术界与实务界对促进型立法的认知度有所提高。
图1 1993-2021年促进型立法数量
自2005年以来，关于促进型立法模式的研究逐渐兴起，主要集中阐释促进型立法模式的基本理论。正如学者们积极阐释促进型立法的形成背景[4]、基本特征[5]、规范类型[6]、表现形式[7]、宪法依据[8]等，同时也在一定程度上反思了今后我国促进型立法的实践路径。这都在一定程度上反映出促进型立法作为一种立法模式的“先天优势”及立法实践的可行性。当然，在重构我国促进型立法法理之基[9]后，以此为理论基石，就应当将研究重心落在促进型立法如何更好地应用于中国法治实践中，以期推动备受瞩目的中国当代正在进行的全面法治建设。由于法律条文可以成为实证分析的对象，因此，以近年来我国出台的促进型法律为分析文本，在总结我国促进型立法特色经验的基础上，聚焦我国促进型立法的困境，提出我国促进型立法的完善路径。
一、我国促进型立法的特色经验
促进型立法作为我国一项长期性立法工作，经过29年的积极探索与持续创新，取得了重要的立法成果，不断推动促进型法律成为建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也逐渐形成了独具我国特色的促进型立法经验。
(一)立法理念：以人民为中心
2020年11月，中央全面依法治国工作会议确定了“习近平法治思想”在全面依法治国中的指导地位。其中，“坚持以人民为中心”不仅是习近平法治思想的核心要义之一，也成为新时期指导我国立法工作的基本立法理念。习近平总书记对此强调，依法治国必须坚持人民主体地位，使法律及其实施充分体现人民意志[10]。促进型立法作为我国立法工作的基础工程与重要支柱，通过立法引导、促进、鼓励、保障欠发展公共领域保持发展活力并健康发展，从而保证这类公共领域更好地服务于人民群众。我国促进型立法在坚持“以人民为中心”的立法理念的轨道上始终如一，具体可以从立法名称、立法价值与立法目的进行分析。
1.立法名称：与人民社会生活紧密相连
习近平总书记在党的十九大报告中指出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，并提出了“优先发展教育事业”“提高就业质量和人民收入水平”“加强社会保障体系建设”[11]等具体指示，旨在强调今后工作应当重保障和改善民生。促进型法律作为社会主义建设的时代产物，其出发点与落脚点就是促进美好社会建设，从而更好满足人民对美好生活的需要。促进型立法贯彻“以人民为中心”的立法理念体现在立法名称上。从立法名称来看，目前出台的13部促进型法律与人民生活紧密相连，涉及医疗、教育、就业、环境、乡村等领域。这些领域均是涉及我国民生工程的重点领域。
2.立法价值：为民服务
习近平法治思想中“以人民为中心”的核心要义指引当代中国立法应当体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，即为民立法。为民立法的核心在于为了人民与依靠人民，因此，在立法工作中要落实立法为民的重要价值，就需要贯彻以民为本、立法为民的根本理念，使每一项立法在不违背宪法精神与宪法规定的前提下，充分体现广大人民群众的意志。促进型立法推动薄弱的公共领域向前发展，以期为人民提供更好的服务，在立法价值上坚持“为民服务”，具体贯彻了“以人民为中心”的立法理念。例如：《中华人民共和国家庭教育促进法》(以下简称《家庭教育促进法》)第3条规定“促进未成年人健康发展”；《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》)第3条规定“为人民健康服务”；《中华人民共和国电影产业促进法》(以下简称《电影产业促进法》)第3条规定“应当坚持为人民服务、为社会主义服务”等。因此，促进型立法的价值在于为民服务。
3.立法目的：充分反映人民意愿
立法目的蕴含着立法者对制定法律的价值追求。在中国立法语境下，立法目的更多表现出“以人民为中心”的价值追求。党的十八大以来，习近平总书记在回顾我国立法时指出我们在立法领域面临的一些突出问题，其中一点就是“有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够”[12]。促进型立法作为新时代重要的立法模式，旨在推动人民深切关心、重点需求的公共领域的完善发展，从而满足人民对相关领域发展的期盼。因此，促进型立法长期贯彻“以人民为中心”的立法理念，深刻体现在立法目的上，即充分反映人民意愿。例如：《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)第4条规定“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”；《农业技术推广法》第4条规定“尊重农业生产劳动者和农业生产经营组织的意愿”等。这些法律条文均在回应人民相关需求的基础上表现出对人民权益的保障，反映了促进型立法是以充分反映人民意愿为立法目的。
(二)立法范围：欠发展公共领域
促进型立法有着特定的立法范围，即欠发展公共领域。原因在于，一方面是该领域无法自行得到充分发展，另一方面是该领域所形成的市场规模并未得到良好发育。正如有学者指出：“促进型立法重在促进基础、薄弱产业、事业和地区的发展”[13]，也有学者指出：“促进法是国家为促进某项事业发展或某种社会秩序的形成而提供的制度化保障”[14]。两者均表达了促进型立法的特色立法范围。综合分析13部促进型法律，可以总结出我国促进型立法的特色立法范围是：薄弱性产业、改革中事业与发展中行业。
1.薄弱性产业
所谓产业是指以生产为内涵的社会组织的集合，具体划分为三类产业：生产自然物质产品的产业、生产社会关系产品的产业与生产人文精神产品的产业[15]。薄弱性产业则是指发展不充分、市场急需完善的产业。在13部促进型法律中，可以分类出《电影产业促进法》《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》《清洁生产促进法》《农业技术推广法》《中华人民共和国农业机械化促进法》(以下简称《农业机械化促进法》)是针对电影、科技、清洁、农业等薄弱性产业进行的促进型立法。正如《电影产业促进法》不仅是我国文化产业领域的第一部法律，也是促进电影产业发展的重要法律。2016年11月7日，在该法的答问记者会上，国家新闻出版广电总局政策法制司负责人谈及该法立法的必要性时，指出其一是“发挥政府的引导、激励作用，加大对电影产业扶持力度”[16]。也有学者在总结电影产业六大转变的基础上，指出该法“反映了中国电影市场改革化的迫切需要”[17]。可见《电影产业促进法》致力于促进电影产业市场化、竞争化、产业化，积极推动电影这一薄弱性产业的发展。《清洁生产促进法》于2012年2月第二次修正，修订的主要原因还是在于清洁生产产业效率不高、资源利用率低等环境问题日益严重，是针对环境问题由“被动弥补”向“主动改善”的重要促进型法律。全国人大环境与资源保护委员会主任委员汪光焘在《关于〈中华人民共和国清洁生产促进法修正案(草案)〉的说明》中指出修正案的指导思想，其中一点就是“增强清洁生产推行规划的效力”[18]，朱永新委员也表示，推行清洁生产不畅，很大程度上源于部分政府工作不到位[19]。清洁生产作为薄弱性产业，又与改善环境密切相关，制定或修正促进型法律，可以有效促进资源利用率的提高。
2.改革中事业
所谓事业是指人们从事的对社会发展有影响的经常活动，也特指文化、教育、卫生等单位。改革中的事业就是指作出局部或根本性调整的人们从事的对社会发展有影响的经常活动。自党的十八届三中全会提出“全面深化改革”以来，我国众多领域进入新的发展阶段，以习近平同志为核心的党中央高度重视“法治领域改革”，习近平总书记指出，要求切实做到“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”[20]。促进型立法为改革中事业提供法律依据与法律保障，是顺应全面深化改革与全面依法治国战略的重要新型立法模式。出台的13部促进型法律中，《乡村振兴促进法》《家庭教育促进法》《基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国就业促进法》(以下简称《就业促进法》)《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)《中华人民共和国民办教育促进法》是为进一步推动乡村振兴、循环经济、教育、医疗等改革中事业提供法律支撑。例如：《乡村振兴促进法》第4条规定“坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进农业供给侧结构性改革和高质量发展，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力”；《就业促进法》第2条规定“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业”等。这些法律条文均在一定程度上表明促进型法律规定的立法范围中一部分是改革中的事业，意在进一步推动并发展处于改革中的事业。
3.发展中行业
所谓行业是指从事同性质的生产、服务或其他经济社会的经营单位或者个体的组织结构体系，那么发展中行业是指正在发展过程中的经营单位或者个体的组织结构体系。出台的13部促进型法律中，《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称《中小企业促进法》)的立法对象就是针对发展中的行业，原因在于中小企业作为一种经营单位，也是发展中的行业。同时，《中小企业促进法》又是国家为了促进和扶持中小企业发展而制定的促进型法律，正如《中小企业促进法》第3条规定“国家将促进中小企业发展作为长期发展战略”。
(三)立法职能：贯彻落实党和国家统筹全社会共同参与促进工作
立法职能是立法学的基础概念，是指立法活动对外界的意义和影响，尤其是对人的行为和社会的影响[21]。而立法职能往往需要通过具体的法律条文得以表现。因此，纵览13部促进型法律，可以发现促进型立法的立法职能是：贯彻落实党和国家统筹全社会共同参与促进工作。而促进型立法职能又可以分为立法指引职能、立法预测职能、立法强制职能。分析发现每一个立法职能中都可以细分出三个主要词语代表对应立法职能的具体体现。对促进型立法职能进行分析，一方面是为了总结我国特色促进型立法职能经验，另一方面是为了完善促进型立法法律体系。
1.立法指引职能：促进、发展、鼓励
立法指引职能是指国家通过立法活动指引法律关系主体的法律行为。促进型法律中多使用“促进”“发展”“鼓励”词语表达促进型立法的指引职能。从立法指引职能来看，赋予国家、各级人民政府及欠发展公共领域组织相关“促进”“发展”“鼓励”职能对于驱动和指引欠发展公共领域生产力的发展具有一定的积极意义。经过统计，13部促进型法律的条文总数共计837条，其中，含“促进”法律条文数131条；含“发展”法律条文数206条；含“鼓励”法律条文数180条。相较而言，含“发展”具体内容的法律条文数量最多。
2.立法预测职能：组织、保障、推进
立法预测职能是指国家通过立法活动使法律关系主体预测法律行为后果。促进型法律中多使用“组织”“保障”“推进”词语表达促进型立法的预测职能。从立法预测职能来看，赋予国家、各级人民政府及欠发展公共领域组织相关“组织”“保障”“推进”职能对于遵守和实施促进型法律、预测行为效果具有一定的积极意义。经过统计，13部促进型法律中，含“组织”法律条文数180条；含“保障”法律条文数93条；含“推进”法律条文数48条。相较而言，含“组织”具体内容的法律条文数量最多。
3.立法强制职能：管理、责任、处罚
立法强制职能是指国家通过立法活动强制法律关系主体遵守法律行为，否则接受惩罚后果。促进型法律中多使用“管理”“责任”“处罚”词语表达促进型立法的强制职能。从立法强制职能来看，赋予国家、各级人民政府及欠发展公共领域组织相关“管理”“责任”“处罚”职能对于强制推动遵守促进型法律具有一定的积极意义。经过统计，13部促进型法律中，含“管理”法律条文数156条；含“责任”法律条文数76条；含“处罚”法律条文数20条。相较而言，含“管理”具体内容的法律条文数量最多。
二、我国促进型立法的困境检视
近年来我国促进型立法数量逐渐增多，促进型法律基本形成了“‘总则’——‘基本内容’——‘法律责任’(监督检查)——‘附则’”的框架结构。但是通过对促进型法律文本进行检视，可以发现我国促进型立法仍存在一定程度上的困境，主要表现在我国促进型法律原则性规定较多，可操作性弱；指导性规定较多，强制效力弱；领域内相关机构自主性弱。
(一)原则性规定较多，可操作性弱
“法律的生命力在于实施”，促进型法律的制定也是为了今后的实施。而作为我国“通过提倡、引导等方式贯彻国家意志”[22]的促进型立法模式产生的促进型法律，存在原则性规定较多，可操作性弱的困境。有学者就指出促进型法律的规定呈现出语言开放化的特征[23]。
宏观而言，上述13部促进型法律均规定了国家和政府促进欠发展公共领域改革发展的相关措施，促进的法律条文也集中于“支持”“保障”“援助”“奖励”等相关规定。例如：《家庭教育促进法》规定了“国家支持”章节；《乡村振兴促进法》规定了“人才支撑”与“扶持措施”章节；《基本医疗卫生与健康促进法》规定了“药品供应保障”与“资金保障”章节。尽管这些法律章节规定在全文中占据一定比例，也表现了国家和政府全面支持发展相关领域的态度和决心，但是从具体规定的内容来看，这些促进措施的法律规定还是偏向于原则化，可操作性弱。例如：《家庭教育促进法》中“国家支持”章节的第27条规定县级以上地方人民政府“减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担”，而问题在于该条规定缺少“减轻负担”的具体措施和具体幅度，否则，面临平时考试与升学考试的压力的孩子及家长与注重成绩合格人数与升学率的校方或培训机构可能会象征性地给学生“减轻一点点负担”，也可能会“丝毫不减轻”学生负担，那么这样的法律规定就会流于形式，失去实际可操作性。又如：2008年颁布的《循环经济促进法》中的第46条规定“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策”，却未能明确规定具体的价格政策。然而，之前有专家针对《循环经济促进法》草案中此法条提出了规定居民用水电等实行累进加价收费制度的建议，却未被采纳，这是因为根据国家发改委2008年统计，只有近80个城市在部分居民中实行了阶梯水价，对此，全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任黄建初指出，还需进一步总结实践经验并加强论证，当时还不适合在法律中规定[24]。但是，经过10年的发展，2018年修正的《循环经济促进法》第46条规定还是承袭了原来的内容，并没有增设具体制度规定。又如《电影产业促进法》第4条规定：“国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持”，那么这种“支持”的力度与方式究竟该如何具体化，法律中均无规定。
(二)指导性规定较多，强制效力弱
促进型立法有着促进和扶持欠发展公共领域的重要职能，是标志政府由管理向服务职能转变的重要立法模式。但是从法律实施效果的角度来看，部分学者还是认为促进型法律的强制力不足、法律责任不具体，“充其量具有倡导和宣传作用”[25]，“促进型立法中政府责任通常是一种综合责任机制”[26]，“促进型法律的一个显著特征是较少甚至没有设置法律责任条款”[27]。具体而言，在13部促进型法律中，除了《乡村振兴促进法》与《中小企业促进法》，均在目录中设置“法律责任”章节。《乡村振兴促进法》与《中小企业促进法》的立法目录中虽然没有“法律责任”一章，但特设了“监督检查”章节予以替代，规定了国家和上级政府的监督检查、考核评估、处罚追责的责任，实际上也是间接规定了法律责任条款，只是所占比例相对较少，承担法律责任规定的量化尺度也不具体。《乡村振兴促进法》“监督检查”章节共计6条，涉及法律责任条文1条，占比16.7%，条文中“给予处分”“予以处罚”“追究刑事责任”过于抽象，并无具体的惩罚量度；《中小企业促进法》“监督检查”章节共计4条，涉及法律责任条文3条，占比75%，条文中“给予处分”“追究刑事责任”同样过于抽象，无具体处罚尺度。在促进型法律的文本中，无论是设立“法律责任”章节还是设立“监督检查”章节，这些有关法律责任的条款多为指导性规定，内容抽象不具体，导致法律强制效力弱。从法理学角度而言，国家强制性是法律的本质之一，促进型法律的实施、运行及其立法目标、效果的实现仍然需要国家强制力的保障。然而，促进型法律强制效力弱，这就在一定程度上减少了对法律主体的约束力，影响了法律的实施效果。
(三)领域内相关机构自主性弱
促进型法律作为社会主义市场经济体制的重要产物，为欠发展的公共领域提供特殊法律保障。其中，进一步解放和发展生产力，推动公共政策法律化、弥补公共领域供给能力失衡、推进政府“管理”到“服务”职能的转变是促进型立法的重要功能，这就意味着推进促进型法律施行与建设欠发展公共领域不仅需要市场机制的环境选择、国家政府的资金与技术等的促进及扶持，而且需要领域内相关机构共同参与治理。但是，在市场经济体制下，如果国家及政府的推动与扶持的主导能力突出，就会在一定程度上限制领域内相关机构的活力，这一点也与促进型立法鼓励公众和社会实质性参与不相符。例如：《促进科技成果转化法》第4条规定“国家对科技成果转化合理安排财政资金投入，引导社会资金投入，推动科技成果转化资金投入的多元化”，并在立法目录中多使用“扶持措施”“资金保障”“就业援助”“激励措施”“保障措施”等一系列指导性、保障性措施规定，从而鼓励领域内各类社会机构、相关主体积极参与领域发展，也可以吸引领域外其他主体尝试涉足此领域。这样的法律规定让领域内相关主体一方面享受政府各种优惠政策，另一方面也要接受国家的宏观调控和远景规划，表面来看是依赖于领域内相关主体的“自愿合作”[28]，实则可能会限制其在市场经济社会中的主体地位及其自主性，而只是成为“政策的打工者”或“法律的简单执行者”。正如有学者从行政法学的角度研究促进型立法，指出“促进法调整的领域是一种国家和社会的公法关系，国家通过对行政权的合法行使和控制来实现政治目的”[29]。但应当说明的是，我国促进型法律是社会主义市场经济体制下的立法产物，其产生背景是“借助市场经济改善国家权力过度干预导致的国家整体目标与社会生活的脱节问题”[30]。可以说，我国促进型法律是在社会主义市场经济体制下，为了抑制国家过度干预，更好激发欠发展公共领域朝向市场化、社会化与自主化发展，以期提高生产力的重要立法。例如：《促进科技成果转化法》被视为推进科技与经济结合、改善科技和经济分离[31]的重要立法举措。据此，若过度强调政府的主导地位而限制领域内机构的自我发展空间，就与促进型立法的目的不符。又如：《科学技术进步法》的颁布实施就是为了推动科学技术面向市场，促进科技成果向现实生产力转化，实现经济社会高质量发展。然而在长期的实践过程中，涌现出企业尚未成为技术创新的主体的问题，这就需要进一步强化企业技术创新主体地位[32]。因此，以上这些促进型法律的立法意图均反映了国家的调控、引导、促进、发展与扶持力度。但是同样应当注意的是，改革开放以来，伴随社会主义市场经济体制改革，许多领域百废待兴，或者需要不断改革改变计划经济体制的不良状态以便更好适应社会主义市场经济体制，对于这样一些欠发展公共领域而言，更需要市场领域内相关机构的自治活力，就是要尊重社会成员自主选择的结果。应当说，在政府主导与市场机构自主二者之间取一个平衡状态，或者说是一个主次之分，尤其是结合促进型立法本身政策法律化属性与促进公共领域发展的立法职能，探究这二者关系对于更好发挥促进型法律效果具有重要意义。
三、我国促进型立法的完善路径
促进型立法不仅作为一项新立法模式，也是法治领域改革的有益实践，由于其面世时间较短，仍需要进一步对其进行充分立法探索。一方面要求相关领域内社会机构、人民等主体积极支持国家和地方层面推动促进型立法，鼓励、促进与扶持欠发展公共领域，但也必须能够接受促进型法律在颁布实施过程中出现的不足之处。另一方面也要求各级立法机关坚持科学立法、民主立法、依法立法的基本立法原则，结合促进型法律的时效性与适时性，在充分评估促进型法律实施一段时间后的法律效果，及时做出法律的修改、解释或废止的决策，以期不断提高促进型立法质量。因此，笔者在对促进型法律文本检视的基础上，提出我国促进型立法仍需要进一步修改完善的建言，包括：具体化与细化原则性规定、量化法律责任条款规定、强化领域内相关机构自主性法律规定。
(一)具体化与细化原则性规定
在促进型法律中，促进型条款是特色与亮点，其中“税收优惠”“政府补贴”“金融政策”“资金投入”等又是促进型条款的主要手段与方式。但是由于促进型法律的原则性规定较多，可操作性弱，就需要更多具体化与细化原则性规定的指引。毕竟只有可操作的法律才能明确法律关系主体的具体权利义务，才能转化为可操作的法律实践。而“对于宣示性内容应区分情况，如果没有实质内容，本身也不包括权力、权利、义务、责任的，应尽量减少规定”[33]。那么，究竟给予欠发展公共领域主体何种程度上的具体指标体系的优惠幅度和福利政策，才能切实做到促进欠发展公共领域？一种可行的路径是设置类似于如下促进型法律中的条款规定。例如：《家庭教育促进法》第16条规定的6项具体家庭教育内容，第17条规定的9种具体家庭教育方式；《就业促进法》第41条规定的职业中介机构的具体禁止行为；《农业技术推广法》第11条规定的各级国家农业技术推广机构需要履行的具体公益性职责等。这些条款通过具体化法律主体的促进手段与方式，有助于进一步提升促进型法律的可操作性。
(二)量化法律责任条款规定
从法理学上讲，一般认为，“法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节，作为一个重要概念，是法学范畴体系的要素”[34]。同时，一条法律规则的逻辑结构由三个部分组成，即假定条件、行为模式与法律后果，而不利的法律后果又称为法律责任[35]。据此，法律责任是法学学理和法条结构的重要组成部分，也是不可或缺的构成要件。尽管在促进型法律中都有“法律责任”章节，但是由于法律责任条款惩罚力度不明确，导致强制效力弱，所以应当进一步量化法律责任条款规定。如何进一步量化法律责任条款，首先应当清晰地认知促进型法律责任条款的特点。
对比促进型法律与管理型法律的法律责任条款，主要有两点区别，这也是促进型法律的法律责任条款的主要特点。1.在促进型立法中，政府成为法律责任承担的主要主体。原因在于取得促进欠发展领域的工作成效很大程度上取决于政府的主导力量，政府是促进型法律实施的核心主体，规定政府的法律责任有利于更好地推动和强制政府积极履行相应促进职能。因此，在许多促进型立法的起草与论证过程中，加强对政府责任的规定常常是争议的焦点。目前的促进型法律中关于政府承担法律责任的条款也突破了对相关公职人员一般化渎职行为(滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊)的处罚情形，得到了进一步细化。例如：《电影产业促进法》第55条规定了给予县级以上人民政府电影主管部门或者其他有关部门的工作人员处分的六种情形。而管理型法律的法律责任条款一般只规定相关政府机构及其工作人员的一般渎职行为的法律处罚。例如：作为经济法领域的代表性管理型法律的《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第54条规定了反垄断执法机构工作人员的一般化渎职行为的法律责任。2.在促进型立法中，对于领域内相关机构违法的处罚力度较轻，一般以限制或撤销享受的促进性待遇或优惠政策为主。例如：《科学技术进步法》第112条规定科研性质单位违反法律规定承担被“追回财政性资金”“禁止一定期限内承担或者参与财政性资金支持的科学技术活动”等法律责任。关于这些主体承担法律责任的形式大致可以分为三类：由主管机关责令改正、行政处罚与民事责任赔偿。其中，责令改正是一种广义的负担责任，在促进型法律的责任条款中出现频次较高，是区别于管理型法律的显著特点。而管理型法律的法律责任条款多以规定违法主体承担较重罚款或相关刑事责任的法律责任为主。例如：《反垄断法》第46条、47条、48条、52条。原因在于，管理型法律规制的法律关系已经得到充足的发展，甚至由于过度发展导致出现市场失灵情形而严重阻碍国民经济的健康发展，国家为了预防和控制损害市场经济的主体行为，要保障市场经济运行的健康发展，就需要通过管理型立法进行干预与制止。因此，有关管理型法律的法律责任的处罚力度就比较严格。相比之下，促进型法律规制的法律关系尚未形成一定的市场规模，相关领域主体仍需要宽裕的发展空间。因此国家在促进型立法中对领域内相关机构的法律责任的处罚力度就要相对轻松，仍以促进和规范发展工作为主要目的。基于上述之促进型法律的法律责任条款的比较分析，促进型立法工作应当进一步加强对政府法律责任条款的严格规定与欠发展领域内相关机构主体的法律责任条款的量化。
在促进型法律中最主要的是政府和领域内相关机构(包括生产机构、经营机构及其他社会主体)，由此产生的法律责任也主要分为两类，即行政处罚与刑事处罚，行政处罚涉及6类处罚种类，刑事处罚涉及5类主刑与4类附加刑，而在针对不同主体设定量化法律责任时，可以具体规定处罚种类与处罚数额，也可以限定处罚幅度。例如：可以参照作为社会保障法的《中华人民共和国法律援助法》中“法律责任”章节第65条规定的“没收违法所得”的具体处罚力度与“并处违法所得1倍以上3倍以下罚款”的幅度处以罚金，也可以参照《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关条款。如此，不仅提供给行政机关实施行政处罚或司法机关进行法律裁判一个明确的标准，也提供给相关法律主体违法后承担法律责任的心理预期，并以此督促相关法律主体及时履行促进型法律义务并遵守法律规定。因此，量化法律责任条款规定对于提高法律实施效果、统一法律主体承担法律责任具有重要意义。
(三)强化领域内相关机构自主性法律规定
由于促进型法律是特别针对欠发展公共领域改革完善提供的法律保障与法律支持，尤其是通过立法鼓励领域内相关机构主体的积极参与和主动配合，形成国家、政府与社会主体共同发展相关领域的有效协调机制。因此，尽管促进型立法确实需要政府促进、鼓励、支持，但是同样也需要领域内相关机构在内的社会公众的参与。例如：第九届全国人大常委会关于《〈中华人民共和国清洁生产促进法(草案)〉的说明》中指出：“考虑到在社会主义市场经济条件下，应当尊重企业等市场主体的自主性，因此，在立法思路上要注重对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，而不宜对其生产、服务的过程进行过多的直接行政控制”[36]。可见，促进型法律已经开始关注领域内相关主体的自主性。又如，在最新出台的一部促进型法律《乡村振兴促进法》实施的座谈会上，栗战书委员长谈到要促进乡村产业发展、培养新型职业农民队伍等六个方面[37]，这就说明党和政府不仅坚持正确的乡村振兴战略方向，也注意发挥乡村人才的治理能力。在具体的法律条文中，促进型法律也逐渐表现出对发挥相关机构自主性的关注。例如：《农业机械化促进法》第4条规定“国家引导、支持农民和农业生产经营组织自主选择先进适用的农业机械”；《清洁生产促进法》第6条第2款规定“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产”；《循环经济促进法》第11条规定“国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥技术指导和服务作用”。因此，当欠发展公共领域发展到一定阶段或一定时期后，促进型立法需要强化领域内相关机构自主性法律规定，以释放它们的活力及创造力。正如有学者主张相关领域营造好格局氛围后，“政府的注意力应该逐渐退出制度本身，不直接参与市场行为”[38]。这就意味着强化领域内相关机构自主性法律规定将是促进型立法的完善趋势路径。
促进型法律面世发展时间较短，促进型立法的相关研究甚少且研究还不够充分。但就目前来看，促进型立法已经初步形成立法模式雏形。同时，“促进型法律”作为“促进型立法”的立法结果，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是政策法律化的表现形式，更是坚持在法治轨道上推进改革的生动实践，对于完善我国法治建设与法治发展具有重要意义。当然，作为一类极具前瞻性和政策性导向的促进型法律，还存在一些问题需要进一步研究，比如还有哪些欠发展公共领域的改革发展需要促进型立法保障？目前的促进型法律又需要作出哪些修改？如何适当调整促进型法律编撰体例及其具体内容以满足相关领域一个时期发展后的新状态？因此，法学家对促进型法律的下一个阶段的接续研究仍具有一定必要性与可行性。
①在北大法宝以“促进法”(法律名称中尾缀为“促进法”代表促进型法律)为关键词进行检索，同时通过相关文献资料确认理论界认定为促进型法律文本的，截至2022年3月12日，共统计出13部处于“法律”效力位阶的促进型法律文本。具体是：《中华人民共和国家庭教育促进法》(2021年)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(2021年)《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(2019年)《中华人民共和国电影产业促进法》(2016年)《中华人民共和国循环经济促进法》(2008年出台，2018年修正)《中华人民共和国就业促进法》(2007年出台，2015年修正)《中华人民共和国农业机械化促进法》(2004年出台，2018年修正)《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年出台，2013、2016、2018年修正)《中华人民共和国中小企业促进法》(2002年出台，2017年修正)《中华人民共和国清洁生产促进法》(2002年出台，2012年修正)《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996年出台，2015年修正)《中华人民共和国科学技术进步法》(1993年出台，2007、2021年修正)《中华人民共和国农业技术推广法》(1993年出台，2012年修正)。本文对法律文本的实证分析，如无特殊强调，均以最新修正法案为蓝本。
②本图将修正后的法律也视为该年出台的促进型法律进行统计，因为修法在一定程度上也体现了对相关促进型法律重要性的认识与重视程度。
