内容提要：小多边合作是近年来印度洋地区安全治理的新兴现象。通过总结各个安全治理层次中广泛存在的小多边合作，本文认为不对称结构、俱乐部式合作、任务型导向以及功能性嵌入，构成了以大国依附为核心特征的印度洋地区小多边安全合作的基本框架。这一框架在实现领导力供给、提升反映效能、补强多边框架的执行力的同时，也面临着成果分配不均、合作层次偏低、身份定位两难等问题。展望未来，中等强国联盟、大国开放性合作以及不同机制间整合，能够从不同的路径来推进印度洋地区安全善治的目标。
关 键 词：印度洋 安全治理 小多边合作 大国依附
*作者感谢《太平洋学报》编辑部匿名审稿专家提出的建设性修改意见，文中错漏由笔者负责。
李德杰：“印度洋安全治理中的小多边合作：动向与前景”，《太平洋学报》，2023年第7期，第72-83页。
海洋安全是当代国际安全的重要领域。作为地缘位置关键、海上航道密集、资源能源丰富的大洋，印度洋的安全关系着全球政治稳定和经济繁荣。因此，提升印度洋安全治理水平、有效应对各种安全和发展议题，已成为国际社会的共识和努力的方向。然而，当前印度洋安全治理的国际合作也面临着诸多问题。一方面，海洋是各个地理、文化区域自成一体的重要边界，远隔大洋的国与国之间难以拥有稳定的共同体意识；另一方面，作为现代经济重要的运输通道，海洋又成为各国之间、各地区之间联系的重要路径，使得濒临同一片大洋的国家间相互依存日益增强。因此，印度洋及周边地区的国际治理，是在客观上相互依存而主观上无共同体意识的前提下开展的，极大增加了印度洋地区多边安全合作的难度。近年来，强调有限参与者和“临界数量”的小多边合作，成为印度洋安全治理的新动力。
学界当前从小多边合作视角来阐述印度洋安全治理的文献相对较少，主要集中于近年来印度在印度洋地区所推行的小多边安全合作。特别是科伦坡安全会议(Colombo Security Conclave)的重启，为理解这种合作提供了一定的思路。如拉贾戈帕兰(Rajagopalan)以马拉巴尔联合军演、印法澳三边合作为例，将印度的小多边外交理解为在制衡中国与接近美国之间保持平衡①；而科伦坡安全会议是建立在印度对该组织的“物质交付能力”的基础上，通过印度与成员国之间的牢靠双边关系，来推动地区凝聚力与合作。②桑卡尔普·古贾尔(Sankalp Gurjar)则认为，科伦坡安全会议是印度与印度洋其他国家扩大安全合作的“小多边舞台”，在有限的成员资格、对非传统安全挑战的关注以及具有共同关切的国家间联合的优势加持下，能够演变为推进区域安全合作的真正动力③。不过，整体而言，当前印度洋地区安全治理的小多边合作，显然并非以印度为核心。因此，对于这一问题的理解，需要建立在全面梳理印度洋小多边安全合作的基础之上，得出整体性的框架，从而更全面地理解这种合作的动向与前景。
一、合作现状
相对其他地区而言，印度洋地区安全治理的国际合作，开展时间较晚、合作进展缓慢、机制化水平不高。近年来，随着印度洋战略地位的提升，印度洋周边地区的国际合作热度开始明显上升，“小多边”在现有的多边机制、次区域一体化组织和新的合作安排中都成为值得注意的新兴安全合作方式。
1.1 现有多边机制下的小多边安全合作
现有的多边国际机制在相关领域的治理上存在较为成熟的框架，但集体行动的困境仍然难以避免。因此，开展小多边安全合作成为在现有机制中有效集合少数关键力量的重要选择。无论是环印度洋的国际组织，还是印度洋周边的地区性国际组织，都存在为摆脱集体行动的困境而开展的小多边安全合作。
作为环印度洋的两大主要国际组织，印度洋海军论坛(IONS)和环印度洋联盟(IORA)以机制松散、海洋治理导向强为主要特色。印度洋海军论坛是以印度洋沿海国家的海军合作为宗旨，开展联合巡逻、海上拦截、搜救行动等方面的合作，其框架下的小多边安全合作也主要集中于海上联演等方式。而环印度洋联盟则以开放的区域主义价值观为基础，在海上安全保障、灾害风险管理等数个重点领域发挥作用。因此，其中的小多边安全合作往往集中于某个具体议题，通过数个国家成立核心小组的小多边的方式进行。该组织主要的小多边安全机构包括“海上安全和安保工作组”(IORA Working Group on MSS)和“灾害风险管理核心组”(the Core Group on DRM)等，主要职能是由该小组参与国制定相关合作领域的计划，并引导联盟的成员国之间加强合作关系。④
印度洋周边的区域性国际组织主要有非洲联盟、阿拉伯国家联盟(以下简称“阿盟”)、南亚区域合作联盟、东南亚国家联盟、南部非洲发展共同体(以下简称“南共体”)等。这一类国际组织的内部合作领域宽泛、机制性强，因此拥有针对具体安全问题采取集体行动的机制。但由于这些组织成员国仍然较多，因此，成员国仍然会在既有的机制中采取小多边行动。如在南共体签署其首份《海上安全战略》后，南非与莫桑比克和坦桑尼亚签署合作协议⑤，在该组织框架下发起了“铜矿行动”(Operation Copper)，通过近海巡逻船在从德班到莫桑比克与南非边界之间进行海上巡逻，以防止和反击非洲大陆东部繁忙航道上的海盗等海上犯罪活动。⑥
1.2 次区域一体化组织的安全合作
次区域一体化组织是由更为毗邻的少数几个国家，为摆脱区域性集体行动的困境而建立的国际组织，以优先实现临近地区的一体化。因此，其在安全方面的推进也就具有小多边合作的意义。在横跨多个地理区域的印度洋周边地区，比较具有代表性的次区域一体化组织包括印度洋委员会、海湾阿拉伯国家合作委员会(以下简称“海合会”)和环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议(以下简称“环孟合作倡议”)、政府间发展组织(以下简称“伊加特”)、东非共同体(以下简称“东共体”)等。这些次区域一体化组织在印度洋安全治理方面的合作一般采取以下三种方式进行。
一是聚焦海上，即直接聚焦于海上安全议题。作为印度洋周边的次区域国际组织，海上安全的一体化建设，是其机制化的重要内容。海合会在2010年就着手建立海事中心，寻求一种新的计算机化交换系统，能使各成员国海岸警卫队共享图像、报告，自动访问其他数据，以加强海湾地区的安全，特别是保护重要的石油出口航线。⑦2019年，在沙特召开的海合会特别峰会的首个主题即聚焦“阿联酋海域商业船只遭‘蓄意破坏’”的议题。
二是由陆向海，即从陆上安全议题的共识逐渐覆盖到海上安全议题。例如，东共体于2006年通过的“区域和平与安全”战略中，几乎完全没有重视海上恐怖主义、海盗、跨国范围等海上威胁对各国的影响。虽然该战略框架的目标之一是通过建立机制来应对维多利亚湖地区的安全挑战，但它却忽略了共同体在海洋领域采取同样举措的重要性。⑧而该组织在2012年达成的《和平与安全议定书》中，则更为明确地承诺要“共同制定反海盗措施的运作机制”“共同制定打击海盗的策略”“为共同体内的常见灾害建立早期预警和反应系统”以及“建立灾害管理数据库”。⑨
三是由经到政，即由经济社会合作深入到海洋安全合作。例如，尽管印度等有关方面一直强调“环孟合作倡议”要在安全合作方面有实质性的推进，但作为以经济一体化起步的国际组织，该组织直到2018年才以打击恐怖主义和跨国犯罪的名义，举行首次联合海上军事演习。这被视为该组织由“经济实体”向“安全实体”转型的重要标志。⑩原先以经贸和环境合作为主的印度洋委员会近年来也拓展了新功能，开始关注印度洋安全的议题。该组织于2011年通过了一项由欧盟资助的区域海上安全计划(11)，成立了由印度洋委员会秘书长负责、各成员国专家组成的打击海盗小组(12)，成为其向安全合作领域转型的标志性事件。
1.3 大国引导的小多边安全合作
除区域性和次区域国际组织之外，印度洋地区还出现了由域内外大国组织的新兴小多边安全合作。这一类合作依靠大国的主导性而成立和运转，一般集中于某个领域的合作，并不依赖其区域性特征来推进安全合作。在大国主导建设的小多边合作机制和倡议中，美国、印度是最积极的推动者。
“印太战略”提出之后，印度洋地区在美国国家安全战略中的地位随之提升。(13)美国在这一地区的安全合作平台包括以海军合作为主的“联合海上力量”(CMF)、北约的“海洋盾牌行动”军演、“孟加拉湾倡议”(Bay of Bengal Initiative)等(14)。其中，作为美国国务院最近在南亚地区主推的小多边安全合作项目，“孟加拉湾倡议”是美国为斯里兰卡、孟加拉国、尼泊尔和马尔代夫加强海上和边境安全能力而量身打造——以提供安全援助的方式加强与这些经济基础较弱的国家的合作，强化其对美国的安全依赖。2018年提出该倡议后，美国政府在两年内向相关国家提供了两批次共1.26亿美元的安全援助，以提升参与国的海上安全能力。(15)
近年来，随着印度实力的快速上升，印度明显加强了在印度洋地区的小多边安全合作，特别是注重对印度洋岛国的安全影响力。如印度海军在2018年宣布建设“印度洋地区信息融合中心”(Information Fusion Centre for Indian Ocean Region)，与马尔代夫、毛里求斯、斯里兰卡、塞舌尔等印度洋岛国联合开展海洋信息合作，为印度洋地区国家提供实时海上危机信息。(16)通过共同构建连贯的海上形势图，该机制充当印度洋地区的海上安全信息共享中心，加强该地区及其他地区的海上安全。(17)更具突破性的是，2020年开始，沉寂数年的印度、斯里兰卡、马尔代夫三国海上安全会议以科伦坡安全会议的形式重新被激活，并且在科伦坡设立了秘书处。不仅如此，印度还力推毛里求斯、塞舌尔加入这一机制，以使该组织的行动范围覆盖南印度洋。(18)目前，该组织已经确立了海上安全、反恐、网络和技术安全、打击海上犯罪和人道主义救助等合作领域“五大支柱”(19)，达成了所谓“地区911”(region's 911)协作路线图，合作的制度化取得了明显进展(20)。这一合作是印度首次明确提出在印度洋发挥安全领导作用，并被称为“印度自己的珍珠链”(21)。
总之，印度洋地区的小多边安全合作在不同层次展开，而印度洋周边的大部分国家、特别是大国实际上或多或少地参与了这些合作。其合作的领域和范围也覆盖了海上非传统安全和传统安全的几乎各个领域，对印度洋地区安全治理起到了重要的推动作用。
二、治理框架
通过总结近年来印度洋安全治理中不同层次的小多边合作情况，可以发现它在推动力量、合作路径、目标指向和地位功能等方面形成了新的治理框架。
2.1 不对称结构：大国主导下的合作
当前印度洋安全治理中的小多边合作带有明显的大国主导特征，即该合作依靠某一个大国(至少是地区大国)的主导和推动，因此塑造了这种合作的不对称结构。这种结构保留了一般双边安全合作中存在的“主导国向依附国提供安全保护，依附国承认主导国的权威”(22)的形式，体现了主导国在双边安全合作中所拥有的控制权的惯性。(23)这与多边安全合作中所强调的“互惠性的扩散”有着明显不同，后者强调“在总体上和随着时间的推移中产生大致相等的利益”(24)。
在印度洋地区的安全治理中，各个层面的小多边安全合作都是由大国的核心作用所推动的。这种合作的等级性，最明显地体现在大国直接发起的小多边安全合作中。如“孟加拉湾倡议”主要通过美国的资金援助来提升该倡议参与国的海上安全能力。不仅如此，在各层次的区域性和次区域性组织的小多边合作中，大国的核心带动作用也相当突出。例如，南非作为南共体的领头羊，为“铜矿行动”提供了主要的海空军事和执法平台(25)，成为这个已经持续多年的联合海上安保行动的力量基石。而环印度洋联盟的“海上安全和安保工作组”尽管由斯里兰卡作为主席国，但实际上该工作组受澳大利亚的支持而开展工作。特别是在关于海上搜救(SAR)的演习中，澳大利亚海事局成为牵头单位。(26)因此，该小组在开展泛多边研讨会时，由斯里兰卡与澳大利亚共同组织也并不奇怪(27)。另外，在次区域层面，诸如“环孟合作倡议”等次区域组织向安全领域转型的主要推动力也是来自大国。印度外长苏杰生(S.Jaishankar)在2019年6月公开表示，印度将把推动“环孟合作倡议”作为“最优先的事务之一”(28)。这无疑有力推动了近年来“环孟合作倡议”的安全转型。
2.2 俱乐部式合作：依赖既有关系路径
大国主导合作的另外一个结果，是小多边合作依赖于大国现有的双边战略关系。一方面，小多边安全合作几乎是以大国为核心的双边关系的拓展，是主导国整合与其他中小国家(依附国)的双边关系的结果。因此，总体而言，小多边安全合作的成员范围以主导国的战略伙伴关系为界限，从而形成了一个“俱乐部”式的有限合作，即成员几乎只来自与主导国战略关系接近、有共同安全关切的国家。另一方面，对中小国家而言，利用主导国的战略关系体系，拓展本国的安全合作选项，也是缓冲对主导国依附的紧张关系(29)的重要路径。而这种合作的推进，则进一步增强了以主导国为核心的战略关系体系的内聚性，将之前以大国为主导的“由点到线”的双边战略关系体系，推进为“由线到面”的小多边战略关系体系。在后一个的结构下，各依附国之间的直接互动渠道增加，合作的封闭性凸显，进一步强化了小多边安全合作的“俱乐部”性质。
科伦坡安全会议的发展进程就很明确地反映出了这种合作路径的依赖，这一组织的兴衰几乎取决于印度与其他成员国之间的双边关系。以印马关系为例，之所以印马斯三方海上安全合作进程在2014年之后的数年时间里“休眠”，主要是因为阿卜杜拉·亚明(Abdulla Yameen)担任马尔代夫总统期间(2013-2018年)，通过“清除印度”(India Out)运动降低了与印度之间的战略关系；而被视为“亲印”的新总统易卜拉欣·萨利赫(Ibrahim Solih)的上任，则是2020年三方安全合作得以复兴的重要原因。此外，科伦坡安全会议也加强了其他成员国间的互动。比如，斯里兰卡借助该组织驻地的地位，有更强的意愿推进制度化合作，以实现与其他成员国关系的深入。(30)而塞舌尔之所以迟迟未能成为该组织的正式会员国，主要是因为现任总统拉拇卡拉旺(Ramakalawan)强烈反对印度在其阿桑普申岛(Assumption Island)发展军事设施。(31)
2.3 任务型导向：着眼于快速反应的合作
一般而言，参与小多边合作的各方并非希望确定或建立规范、规则，而是秉持“任务导向”的思维。(32)在印度洋地区的安全治理中，非正式性是小多边进程中的重要组成部分，这就意味着小多边安全合作“通过在志同道合的相关角色之间进行临时的、主要针对特定问题的谈判来追求国际合作”，而非追求系统性与普遍性(33)；由少数国家(一般是3-5个)举行非正式的会议和互动，来讨论与建立地区稳定和秩序相关的具体任务。(34)因此，面对紧迫的安全治理问题，尤其是直接的非传统威胁，小多边的方式能够动员关键少数国家实现对问题的迅速反应。
由于国际社会集体行动协调困境会造成海洋“公地悲剧”(35)，印度洋地区的安全治理由少数几个国家协调起来更为便捷，对相关议题更有针对性。诸如“印度洋地区信息融合中心”“铜矿行动”“孟加拉湾倡议”等，从其合作名称中就可以明确，这些小多边安全行动专注于问题的解决，对特定议题有很强的针对性。此外，在地理相邻的少数国家之间，对特定问题更为敏感，因此合作的意愿更高，能够迅速实现动员。正如印度国家安全顾问阿吉特·多瓦尔(Ajit Doval)评价科伦坡安全会议时所说，“我们的国家安全与我们在该地区的集体安全愿望密切相关。我们地理上的接近使我们能够在危机情况下成为彼此的第一反应者”(36)。而海合会、“环孟合作倡议”等次区域组织，之所以能够取得一体化方面、特别是安全合作方面的进展，也主要是因为其基于更紧密地域的相邻国家对共同威胁的感受，从而能够更快地达成协议，将合作推向制度化。
2.4 功能性嵌入：与多边框架互借互倚
由于印度洋地区的国家间合作深受周边陆上地理差异性的影响，印度洋海军论坛等环印度洋安全框架尽管能够将地区诸多国家纳入在内，但其共识性和执行力却乏善可陈。因此，泛多边框架往往可发挥作用比较有限，甚至有时处于停滞或半停滞状态。这就为小多边安全合作提供了生长的土壤。通过(部分或全部地)嵌套在正式的多边机制内，小多边合作就可以获得长远动力和制度性资源(37)，从而弥补“俱乐部化”所带来的合法性和行动资源不足的缺陷。
一方面，多边框架所达成的理念依靠小多边合作的执行力。相对于多边合作而言，小多边合作“更巧妙地选择成员”，使得各方可以更恰当地进行谈判、妥协并创新政策选项，能够一定程度上减少“破坏者”出于本国利益而对合作进展进行裹挟的可能性(38)，从而激活多边安全合作的执行力。尽管南共体2011年通过的《海上安全战略》确定了“地区反海盗战略”，但“南共体成员国的支持微乎其微，几乎没有明显的进展”(39)。而“铜矿行动”发起之后，该战略得以真正付诸实施，并取得了明显的效果，甚至成为南共体内部小多边安全合作的标杆。即使是相对独立的小多边组织，也能够为多边机制理念的执行做贡献。如2021年，阿拉伯国家联盟和海合会签署了一份加强双方合作的谅解备忘录，以在所有国际和地区事务中协调立场。双方还成立了一个助理部长级的联合委员会，以保证协议实施。(40)
另一方面，小多边合作借助多边机制的更强合法性和更多资源。小多边合作对参与国数量有限性的强调，导致其在“软”“硬”两方面仍然需要借助多边机制。在“软”的方面，少数国家间的合作要想获得更强的合法性、得到更多国家的认可，就要嵌入更广泛的多边机制。因此，印度洋地区小多边合作的开展往往依托于多边机制。正如印度海军参谋长苏尼尔·兰巴(Sunil Lanba)所说，尽管“印度洋地区信息融合中心”独立于印度洋海军论坛，但它期望借助该论坛使该组织成员和周边地区国家都参与。(41)在“硬”的方面，尽管小多边合作由大国提供资源基础，但由于参与国的有限性，这种合作能调动的资源仍然是有限的。特别是在印度洋地区，周边大国在一些合作中所能给予的资源捉襟见肘。因此，这类合作仍然需要多边机制的物质支持。如在2021年印度洋海军论坛举办期间，法国动员欧盟“印度洋关键海上航线”倡议(CRIMARIO)的代表与塞舌尔、马达加斯加两国共同发起了“通过更有效的信息共享增强互操作性”的内部小组(42)，为该论坛的小多边合作争取了欧盟机制化地参与，一定程度上缓解了西南印度洋周边国家开展安全合作的成本问题，也有利于动员更多多边机制支持该地区国家的海上安全能力建设。
总体而言，印度洋地区安全治理的小多边合作带有明显的大国依附特征，这既反映在依赖大国的主导推动和战略关系体系上，也体现在大国主导下的快速反应式任务合作以及由此与多边框架形成的功能上的互倚互靠关系之中。因此，不对称的结构、俱乐部式的合作、任务型的导向以及功能性的嵌入构成了印度洋地区小多边安全合作的基本框架。
三、成效及不足
在小多边合作框架下，印度洋地区的安全治理获得了持续而有效的推进。不过，该框架的特征对安全治理的影响是两面性的，既存在推进合作、提升效能的一面，也存在合作局限甚至产生阻碍的一面。
3.1 不对称性使领导力供给与成果分配不均衡并存
在小多边安全合作中，主导国与其他依附国所构成的不对称关系，一方面借助大国的实力，为合作提供了领导力供给，有利于合作的推进和目标的实现；另一方面则承认并包容权力的歧视本质，导致合作的成果在成员国间分配不均衡。
在小多边安全合作中，主导国处于领导地位。出于强化权力的考量，大国更愿意付出成本，以追求集体行动的效能。这种意志一定程度上减少了多边机制“议而不决”的现象，让其他各国以更少的代价取得更多的治理效果，并灵活应对新的挑战，(43)有利于打破泛多边主义治理结构的僵局。具体表现为：第一，主导国能够直接为小多边行动提供更强有力的物质支持，从而缓解印度洋周边国家普遍贫穷而带来的治理能力不足难题，更有利于推动海上安全合作的执行。例如，由于南共体的海军能力有限，南非通过主导小多边安全合作，带头组织了海上执法活动的经费和执行。(44)莫桑比克海军司令对南非海军的巡逻行动进行了积极的评价，特别强调海上犯罪活动“显著下降”(45)。第二，主导国利用在小多边合作中的“关系性权威”，能够推进小多边合作的制度化。印度利用其在南亚地区的主导地位和在印度洋地区的影响力，“与每一个成员国都建立了牢固的双边伙伴关系，而这种组合有助于该地区的凝聚力和国家间协作”(46)，因此能够推动科伦坡安全会议的发展及制度化。第三，主导国利用既有合作中已经形成的议程设置框架，能够有效推动小多边合作。例如，由于海合会成员国都是君主制国家，沙特阿拉伯通过王室之间在意识形态议程方面的共识，更能够发挥大国元首在面对威胁时与其他元首及时协调与沟通的作用。因此，与阿盟相比，海合会能够在波斯湾议题上取得更多共识，能够更快捷地落实海上安保行动，从而享有“海湾地区的欧盟”之誉。(47)
不过，小多边的方式并不一定会像多边合作那样对国家间合作产生相对均衡的效应，在某些情况下，它反而可能故意促进权力的不对称性。(48)印度洋基本上被发展中国家所环绕，海洋安全治理方面的国际合作面临着行动资源稀缺的问题，从而加剧了小多边合作对大国实力的依赖，不利于国际关系的民主化和印度洋安全治理框架的整体性。如在南共体的“铜矿行动”中，莫桑比克军队在此行动中的部署都依赖于南非的军事平台。(49)该合作尽管有效地遏制了该地区的海盗活动，但并没有充分关注非法贩运、非法捕捞、海洋环境破坏和灾害等主要作用于一国内部的海上安全问题。(50)因此，“铜矿行动”乃至整个南共体的海上安全战略可以被看作是“南非驱动”的，主要反映了南非的利益。无论是“铜矿行动”还是其他小多边安全合作安排，在主导国的驱动下可能难以作为实现印度洋地区安全治理的一个完整性框架。
3.2 目标导向性虽能提升反应效能，但难以实现高级别合作
以任务目标为导向，对特定问题更为敏感的少数国家能够更加便捷、更有针对性地开展小多边合作，从而有效改善多边主义下集体行动的困境。不过，当任务目标完成或遭遇始料未及的困难时，这类合作难以持续，更难以机制化地推进。
小多边安全合作专注于任务的执行层面，避开多边框架下众多国家对于安全合作具体执行的分歧。如“维克拉行动”在南共体框架下“取得了一系列里程碑式的成就，包括夺回村庄、将恐怖分子赶出基地以及缴获武器和作战物资，这有助于创造一个相对安全的环境”(51)，一定程度上避开了南共体内部许多国家关于对待叛乱的分歧、公共成本的分摊等问题，取得了明显的行动效果。更重要的是，小多边安全合作目标的“非零和”特性，对别国的威胁更小，参与国合作意愿更高。在传统安全领域，对于那些认为自己是双边联盟遏制或平衡战略目标的国家，或者其价值观和利益与当前多边议程有很大差异的国家而言，小多边方式的“任务导向”则使它们所感知到的威胁更小。(52)例如，“环孟合作倡议”的安全转型，主要聚焦应对孟加拉湾周边地区威胁，不易引发特定国家的敌意。而且小多边合作在解决问题时的“搭车”效应，可以实现更多国家的“共赢”。如“铜矿行动”尽管主要由莫桑比克海峡周边少数国家参与，但其所取得效果，对于该地区周边国家乃至所有海上贸易大国都有显著的益处。
不过，印度洋地区的小多边安全合作大多是非正式性的，机制化水平较低。非正式性是指小多边合作经常来自当事国的临时性考量，或至少是临时性行动，因而这类具体的小多边行动并没有长远的规划，大多数合作层级较低。特别是在半机制化和非机制性的合作中，小多边基本上仅限于部门间、甚至次部门间的合作，难以提升到更高层次的国家间合作。如印度洋海军论坛长期停滞在海军和海事的部门级合作层面，其中的小多边合作更是范围小、领域窄、层级低，难以形成一个完整的顶层设计。由此所导致的一个更为重要的后果是合作机制化的严重不足。小多边安排从建立到解散的非正式性进程中，通常倾向于“没有制度遗产”(53)。尽管这更有利于推动集体行动，但机制性的缺乏，意味着小多边合作难以通过对参与国承诺的有效约束来实现其可持续性。如2015年通过的《伊加特一体化海上安全保障战略(2030)》虽然给相关方和海洋安全治理提供了一个战略框架，但其约束力不足，大多数国家缺乏充分实施这些倡议的能力、资源和政治意愿。(54)而即使是作为南共体内部小多边合作的标杆，“铜矿行动”也曾面临成员国退出的窘境。(55)
3.3 嵌入性在增强多边框架执行力的同时，也容易陷入身份定位的两难
通过补充多边安全合作的行动能力，小多边安全合作能够极大地改善多边主义“大集团”情形下，大国“推卸责任”、小国“搭便车”倾向所造成的动员困境。不过，这也容易使得小多边安全合作更多依赖于多边机制，从而对该合作的身份定位产生两难的困境。
为扩大对多边机制的影响力，大国往往通过小多边安排来提升自身影响，并且以此确立“示范效应”。按照法国外交部的说法，印度洋委员会的“海上安全”(Maritime Security)计划，能够为从吉布提到南非之间广泛的西印度洋地区海上安全做贡献，而且获得了欧盟的支持。(56)不仅如此，小多边的方式使更为密切的国家之间实现更有效的合作，能够一定程度上反映参与国的整体诉求。“维克拉行动”尽管被认为是南非主导下的小多边安全合作，但也被视为“履行了东道国莫桑比克与南共体所签署的军事协定的要求”，也“支持了‘非洲联盟和平支持行动’(AUPSO)框架的精神”(57)，对于激活组织行动能力，乃至引领非盟等泛非和泛印度洋合作框架的执行能力建设具有重要意义。
然而，对现有机制化平台依赖，使得这些小多边合作的定位出现了两难的困境：继续作为多边主义的补充而发挥作用，还是摆脱多边主义的束缚独立发挥作用?如果继续定位于前者，那么，当多边平台作用发挥不到位时，其中的小多边合作也难以有重要作为。尤其是在当前的印度洋安全合作中，多边平台面临着制度化水平难以提升、合作方式僵化等问题，这就使得其中的小多边安全合作难以通过制度化的约束来实现其可持续性。而区域性一体化机制尽管安全合作水平更高，但关于海洋安全治理的分歧较大，主要依赖沿海国家的有限小多边合作。尤其是在周边国家治理能力普遍不足的情况下，各国更重视更为紧迫的陆上安全问题，难以对海洋安全议题投入更多的财力和精力。而如果将小多边安全合作发展为独立的机制，那么，大国主导优势的突出就容易使其沦为阵营对抗的工具。例如，将科伦坡安全会议比作“印度自己的珍珠链”的思维，显然就是将这一合作给印度所带来的权力优势与其他海上权力对立起来。
在印度洋安全治理中，小多边合作有利于大国实现领导力的有效供给，提升问题反映效应，增强多边框架的执行力，从而使得小多边合作超越环印度洋和地区性多边合作“唾手可得的果实”(low-hanging fruits)(58)，提升印度洋地区安全治理合作的有效性。但是，其产生的成果分配不均、合作层次偏低、定位两难等后果，也使得合作进程面临很大的挑战性，合作成果受到明显的局限性。
四、未来前景
小多边合作已经成为印度洋地区安全治理的一个明显趋势。不过，从近几年新出现的合作意向来看，小多边合作的框架建构和路径选择仍然还有一定的摇摆空间，可能有诸多不同的发展方向，以弥补当前治理方式的不足。
4.1 中等强国合作路径
印度洋地区现有小多边合作的依附性主要来源于单个大国的领导力。但如果能够实现大国间的联合，那么中小国家就有可缓冲的战略余地，从而更加民主化地推进合作。而且，大国间的联合可以有效地缓解单个地区大国对公共安全产品供给不足的状况。因此，这一方式能够同时提升小多边安全合作的合法性与物质支持力度，以推动印度洋安全治理整体框架的建设。有学者认为，以印度和澳大利亚为核心的中等强国联盟，可以引领本地区的主要国家在战略问题上加强相互合作的非正式安排，在摆脱域外大国的情况下，实现“志愿者联盟”(59)。当前，印度洋地区已经出现了中等强国间小多边合作的趋势。2021年的印法澳三国峰会决定建立三边机制，明确将在石油泄漏、小岛国抗灾等海洋安全领域加强合作。尽管AUKUS的成立使得三边峰会的常态化陷入停滞，但印法澳三国外长在2022年9月的联合国大会上重新召开协调会议，并且同意寻求更广泛的集体伙伴关系，预示着该小多边合作在未来有望具体落实。还有学者认为，作为印度洋地区三个极端的重要国家——印度、澳大利亚、南非，可以组成一个印度洋治理的核心集团来制定概念框架(60)，以此打开合作局面。
4.2 开放性合作路径
尽管澳大利亚、印度、南非、沙特阿拉伯、印度尼西亚等沿岸国家对印度洋地区有着不同程度的影响力，但迄今为止，这些国家都不具有影响整个印度洋地区事务的能力，也没有一个国家拥有在整个地区提供安全保障的资源。不仅如此，作为全球性公域，印度洋地区在很大程度上还受到在该地区具有重大海上利益的域外大国的影响，这些大国的作用对于维护地区稳定和安全至关重要。因此，小多边的协定可以而且应该对任何愿意遵守既有规则的国家开放。(61)在保持地区开放性的基础上，域内外大国通过小多边方式所达成的协议，能够在小多边合作中增强战略关系的外延性。近年来，美国发起的“孟加拉湾倡议”“亚非经济走廊”中的“日印+”合作等，都是域外大国单独或联合参与印度洋地区小多边合作的重要尝试。这种尝试增加了中小国家的合作选项，一定程度上缓解对本地区大国的战略关系依附所导致的治理封闭性问题，可以为随后建立更具包容性的机制奠定基础。
4.3 机制间整合路径
各个小多边合作往往各自为政，力量有限，不能从全局上看待和解决印度洋地区治理，因而也就难以形成联动性、整体性的印度洋地区安全治理框架。所以，整合现有的多边机制，特别是以小多边的方式引领前期合作尝试，也是推进印度洋安全治理的重要路径。2012年启动的“促进区域海上安全计划”(MASE)，是欧盟与东非共同体、东南非共同市场、印度洋委员会、伊加特等国际组织之间在东部和南部非洲沿海合作反海盗的重要机制。该机制由欧盟出资，通过提升东南非—印度洋地区相关国家的海上安全能力和信息交流，打击海盗及其支持者，并着力铲除海盗产生的结构性因素。(62)东共体秘书长皮特·马图基(Peter Mathuki)指出，“通过联合实施东南非—印度洋地区的海上安全战略，印度洋的不安全事件已大幅减少”(63)。此外，在2021年巴黎举行的印度洋海军论坛期间，印度洋委员会和欧盟及其主导的印度洋“关键海上航线”倡议派代表参与了集体研讨(64)，也可以看作是印度洋域内外机制整合的重要尝试。
总之，印度洋安全治理有效性的实现，需要印度洋周边各国乃至世界范围内有关国家的共同努力。小多边安全合作不应该作为大国对抗的工具和推卸责任的借口，而是应该以增进印度洋安全共同体意识为出发点，与真正的多边主义、开放的国际合作和普惠的治理举措相融合，以持续而有效地推进印度洋地区善治的目标。
五、结语
当前，印度洋地区的小多边安全合作在大国的主导下形成了不对称结构，而且依赖大国既有的关系路径开展“俱乐部式”的合作。在任务型思维的导向下，这一小多边方式着眼于快速反应式的合作，功能性地嵌入了现有多边合作机制。这种以大国依附为核心特征的合作框架，既存在提升安全治理效能、改善集体行动困境的一面，也存在自身推动力不足甚至阻碍治理的一面。不对称结构在大国的主导下能够实现一定程度的领导力供给，但却导致合作成果在成员国间的不均衡分配；任务型导向尽管能够使合作更加便捷、更有针对性，但在推进合作的机制化方面却难以持续；而嵌入性在增强多边框架执行力的同时，也使合作陷入补充多边与独立发展的身份两难。近年来，中等强国联盟、开放性合作和机制间整合等新路径开始崛起，可以一定程度上弥补当前印度洋地区小多边安全合作的不足，为该地区的安全治理提供了更多的发展前景。印度洋是“21世纪海上丝绸之路”倡议的重要海上通道，对中国与亚欧非地区的贸易、投资等方面的合作具有重要的战略意义。因此，中国需要更多地参与乃至引领印度洋安全治理的各类合作。而作为该地区安全治理的“后来者”，中国需要坚持真正的多边主义，建设开放性的合作框架，注重发挥联合国等权威多边平台的作用，以安全保发展、以发展促安全，为印度洋安全治理提供中国方案。
注释：
①Rajeswari Pillai Rajagopalan,"Explaining the Rise of Minilaterals in the Indo-Pacific",ORF Issue Brief,No.490,2021,pp.7-8.
②Rajeswari Pillai Rajagopalan,"Colombo Security Conclave:A New Minilateral for the Indian Ocean?" The Diplomat,August 19,2021,https://thediplomat.com/2021/08/colombo-security-conclave-a-new-minilateral-for-the-indian-ocean/.
③Sankalp Gurjar,"Consolidating India's Engagement with the Indian Ocean Region",Asia & the Pacific Policy Society,April 28,2022,https://www.policyforum.net/the-future-of-the-colombo-security-conclave/.
④参见环印度洋联盟门户网站关于“优先与重点领域”(Priorities & Focus Area)的相关介绍，https://www.iora.int/en，访问时间：2022年11月23日。
⑤"Amatola Moving into Position for Mozambique Channel Anti-Piracy Duty",Defence Web,February 25,2019,https://www.defenceweb.co.za/featured/amatola-moving-into-position-for-mozambique-channel-anti-piracy-duty/.
⑥"Operation Copper Extension to Cost R154Million ",Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
⑦Carol Huang,"GCC Unites to Protect Oil-Shipping Lanes in Gulf",The National,January 31,2012,https://www.thenationalnews.com/uae/gcc-unites-to-protect-oil-shipping-lanes-in-gulf-1.406133.
⑧Hamad B.Hamad,"Maritime Security Concerns of the East African Community(EAC)",Western Indian Ocean Journal of Marine Science,Vol.15,No.2,2016,p.88.
⑨East Africa Community,"Protocol on Peace and Security",November 2013,http://repository.eac.int/bitstream/handle/11671/1639/EAC％20PROTOCOL％20ON％20PEACE％20AND％20SECURITY.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
⑩戴永红、王俭平：“环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议：转型与前景”，《南亚研究季刊》，2019年第3期，第92-93页。
(11)Isabelle Saint-Mézard,"The French Strategic Vision of the Indian Ocean",Journal of the Indian Ocean Region,Vol.9,No.1,2013,p.58.
(12)刘思伟：“印度洋安全治理制度的发展变迁与重构”，《国际安全研究》，2017年第5期，第82页。
(13)The Department of Defense,The Indo-Pacific Strategy Report,2019,pp.1-6; Department of State,A Free and Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision,2019,p.6; Executive Office of the President National Security Council,Indo-Pacific Strategy of the United States,2022,p.4.
(14)李恪坤、楼春豪：“印度洋安全治理：现状、挑战与发展路径”，《国际问题研究》，2019年第1期，第94页。
(15)李益波：“美国强化孟加拉湾地区政策：措施、动因及影响”，《太平洋学报》，2020年第7期，第45页。
(16)Dinakar Peri,"India Starts Sharing Maritime Data",The Hindu,October 7,2019,https://www.thehindu.com/news/national/india-starts-sharing-maritime-data/article29611936.ece.
(17)参见IFC-IOR门户网站的相关介绍：https://www.indiannavy.nic.in/ifc-ior/about-us.html，访问时间：2022年11月23日。
(18)毛里求斯于2022年3月成为该组织正式成员国。
(19)Balachander Palanisamy,"How the Colombo Security Conclave Can Avoid SAARC's Fate",The Diplomat,March 20,2022,https://thediplomat.com/2022/03/how-the-colombo-security-conclave-can-avoid-saarcs-fate/.
(20)"Colombo Security Conclave Adopts Road Map for Cooperation in Maritime Security,Counterterrorism ",Hindustan Times,March 11,2022,https://www.hindustantimes.com/india-news/co lombo-security-conclave-adopts-road-map-for-cooperation-in-maritime-security-counterterrorism-101646939810492.html.
(21)David Brewster,"India's Own String of Pearls:Sri Lanka,Mauritius,Seychelles and Maldives",Lowy Institute,March 13,2014,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/india-s-ownstring-pearls-sri-lanka-mauritius-seychelles-and-maldives.
(22)关于这种不对称关系的论述，可参见[美]戴维·莱克著，高婉妮译：《国际关系中的等级制》，上海世纪出版集团，2013年；[美]布兰特利·沃马克著，李晓燕、薛晓芃译：《非对称与国际关系》，上海人民出版社，2020年。
(23)William T.Tow,"Minilateralism and US Security Policy In The Indo-Pacific:The Legacy,Viability and Deficiencies of a New Security Approach",in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific The Quadrilateral Security Dialogue Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,p.21.
(24)John Ruggie,"Multilateralism:the Anatomy of an Institution",International Organization,Vol.46,No.3,1992,p.571.
(25)"Operation Copper Extension to Cost R154Million ",Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
(26)"Australia Leads Search and Rescue Exercises in the Indian Ocean",Australian Maritime Safety Authority,September 23,2022,https://media.amsa.gov.au/media-release/australia-leads-search-and-rescue-exercises-indian-ocean.
(27)"Establishment of the IORA Working Group on Maritime Safety and Security",IORA,September 5,2018,https://www.iora.int/en/events-media-news/news-updates-folder/wgmss.
(28)Dipanjan Roy Chaudhury,"SAARC Has Problems,BIMSTEC Full of Energy,Says Jaishankar",The Economic Times,June 7,2019,https://economictimes.indiatimes.com/news/politicsandnation/saarc-has-problems-bimstec-full-of-energy-says-jaishankar/articleshow/69684367.cms.
(29)这种紧张关系本身是由大国主导下的不对称关系特性所决定的。参见William T.Tow,"Minilateralism and US Security Policy in The Indo-Pacific:The Legacy,Viability and Deficiencies of a New Security Approach",in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific The Quadrilateral Security Dialogue Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,pp.13-26.
(30)"Colombo Security Conclave Agrees to Tackle Common Threats",The Hindu,July 7,2022,https://www.thehindu.com/news/national/colombo-security-conclave-agrees-to-tackle-common-threats/article65610966.ece.
(31)Kannan Reghunathan Nair,"Challenges Ahead for the Colombo Security Conclave,the Indian Ocean Quad",The Diplomat,April 15,2022,https://thediplomat.com/2022/04/challenges-ahead-for-the-colombo-security-conclave-the-indian-ocean-quad/.
(32)William T.Tow,"The Trilateral Strategic Dialogue,Minilateralism,and Asia-Pacific Order Building",US-Japan-Australia Security Cooperation:Prospects and Challenges,Stimson Center,2015,p.24.
(33)J.Martin Rochester,"Global Policy and the Future of the United Nations",Journal of Peace Research,Vol.27,No.2,1990,p.143.
(34)William T.Tow and H.D.P Envall,"The U.S.and Implementing Multilateral Security in the Asia-Pacific:Can Convergent Security Work?" IFANS Review,Vol.19,No.2,2011,p.62.
(35)马金星：“全球海洋治理视域下构建‘海洋命运共同体’的意涵及路径”，《太平洋学报》，2020年第9期，第4页。
(36)Nirupama Subramanian,"Colombo Security Conclave:Ajit Doval Calls for Better Coordination to Address Shared Maritime Challenges ",The Indian Express,March 10,2022,https://indianexpress.com/article/cities/chennai/doval-calls-for-better-coordination-shared-maritime-challenges-7812464/.
(37)Mason Richey,"US-Led Alliances and Contemporary International Security Disorder:Comparative Responses of the Transatlantic and Asia-Pacific Alliance Systems",Journal of Asian Security and International Affairs,Vol.6,No.3,2019,p.292.
(38)Leah Matchett,"Minilateralism and Backlash in the Nuclear Security Summit:The Consequences of Nuclear Governance Outside the IAEA",Security Studies,Vol.30,No.5,2021,pp.824-825.
(39)Timothy Walker,"SADC's Pursuit of Maritime Security in a Region Lacking Regionalism ",Scientia Militaria:South African Journal of Military Studies,Vol.47,No.2,2019,pp.58-59.
(40)"Arab League,GCC Sign a MoU",Saudi Press Agency,October 10,2021,https://www.spa.gov.sa/viewfullstory.php?lang=en&newsid=2294181.
(41)Justin Paul George,"Navy to Operate Information Fusion Centre to Boost Indian Ocean Security",The Week,November 13,2018,https://www.theweek.in/news/india/2018/11/13/navy-to-operate-information-fusion-centre-to-boost-indian-ocean-security.html.
(42)Isabelle Gachie Vinson,"CRIMARIO Participated In 7th Indian Ocean Naval Symposium(IONS)",EU CRIMARIO,July 15,2021,https://www.crimario.eu/en/2021/07/15/crimario-participated-in-7th-indian-ocean-naval-symposium-ions/.
(43)Erica Moret,"Effective Minilateralism for the EU:What,When and How",European Union Institute for Security Studies(EUISS),No.17,2016,p.2.
(44)Andrea Royeppen,"Rethinking Challenges to SADC's Maritime Security Model",Institute of Global Dialogue,July 12,2015,https://www.igd.org.za/infocus/11204-rethinking-challenges-to-sadc-s-maritime-security-model.
(45)"SA Navy Op Copper Deployments Valuable for Commerce and Security",Defence Web,February 21,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/sa-navy-op-copper-deployments-valuablefor-commerce-and-security/.
(46)Rajeswari Pillai Rajagopalan,"Colombo Security Conclave:A New Minilateral for the Indian Ocean?" The Diplomat,August 19,2021,https://thediplomat.com/2021/08/colombo-security-conclave-a-new-minilateral-for-the-indian-ocean/.
(47)赵跃晨：“海合会的发展困境及未来走势”，《云大地区研究》，2021年第1期，第48页。
(48)Bhubhindar Singh and Sarah Teo,"Minilateralism in the Indo-Pacific ",in Bhubhindar Singh and Sarah Teo eds.,Minilateralism in the Indo-Pacific:The Quadrilateral Security Dialogue,Lancang-Mekong Cooperation Mechanism,and ASEAN,Routledge,2020,p.4.
(49)"Operation Copper Extension to Cost R154Million ",Defence Web,May 6,2020,https://www.defenceweb.co.za/featured/operation-copper-extension-to-cost-r154-million/.
(50)Mark Blaine and Michelle Nel,"South African Maritime Foreign Policy:Rethinking the Role of the South African Navy",Scientia Militaria:South African Journal of Military Studies,Vol.47,No.2,2019,p.112.
(51)"South Africa:SANDF Gives an Update on Mozambique Deployment",Defence Web,April 14,2022,https://www.defenceweb.co.za/featured/sandf-gives-an-update-on-mozambique-deployment/.
(52)William T.Tow,"The Trilateral Strategic Dialogue,Minilateralism,and Asia-Pacific Order Building",US-Japan-Australia Security Cooperation:Prospects and Challenges,Stimson Center,2015,p.24.
(53)Victor Cha,"The Dilemma of Regional Security in East Asia:Multilateralism versus Bilateralism",in Paul F.Diehl and Joseph Lepgold eds.,Regional Conflict Management,Rowman & Littlefield Publishers,2003,pp.104-122.
(54)Raymond Gilpin,"Examining Maritime Insecurity in Eastern Africa",Soundings,No.8,2016,p.4.
(55)Guy Martin,"Operation Copper now Only with SA and Mozambique ",Defence Web,March 20,2014,https://www.defence web.co.za/security/maritime-security/operation-copper-now-on ly-with-sa-and-mozambique/.
(56)"The Indian Ocean Commission's Areas of Action ",Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères,https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/africa/france-in-the-south-west-indian-ocean/france-and-the-indian-ocean-commission/the-indian-ocean-commission-s-areas-of-action/，访问时间：2022年12月10日。
(57)"SANDF Deployment to Mozambique,with Minister & Deputy Minister",Parliamentary Monitoring Group,August 5,2021,https://pmg.org.za/committee-meeting/33339/.
(58)Sarah Teo,"Could Minilateralism be Multilateralism's Best Hope in the Asia Pacific?" The Diplomat,December 15,2018,https://thediplomat.com/2018/12/could-minilateralism-be-multilateralisms-best-hope-in-the-asia-pacific/.
(59)C.Raja Mohan and Rory Medcalf,"Responding to Indo-Pacific Rivalry:Australia,India and Middle Power Coalitions",Lowy Institute,July 31,2014,https://www.lowyinstitute.org/publications/responding-indo-pacific-rivalry-australia-india-middle-power-coalitions.
(60)Lee Cordner,"Maritime Security in the Indian Ocean Region:Compelling and Convergent Agendas",Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs,Vol.2,No.1,2010,p.27.
(61)Moises Naím,"Minilateralism",Foreign Policy,No.173,July/August 2009,p.135.
(62)参见欧盟对外行动署门户网站：https://www.eeas.europa.eu/node/8407_en.
(63)"EAC Secretary General Urges the African Union to Support EAC in Combating Terrorism and Conflict Prevention",East Africa Community,September 22,2022.
(64)"7th Indian Ocean Naval Symposium(IONS)28 June-01 July 2021,La Réunion,France",Indian Navy,2021.
