摘要：国家机构组织法的立法模式有综合法模式、专门法模式和“基本法+单行法”这三种理想类型。我国各大国家机构组织法在制定之初选择的立法模式并不统一，这意味着各大国家机构组织法与其行为法、程序法、人员法的关系存在显著差异。改革开放四十多年来，各大国家机关的组织形态、职权范围及其相互关系均发生了相当大的变化，但组织法的修改却带着强大的立法惯性，未能随着各部专门法的制定而与时俱进，导致各大国家机构组织法与其行为法、程序法、人员法之间存在不少重复、错位乃至冲突。未来组织法和相关法律的修改，有必要强化国家机构组织法的体系化，统筹各大国家机构组织法与相关法律的关系，从组织法的功能定位、体例结构和具体内容三个层面对我国各大国家机构组织法体系进行整体优化。
关键词：国家机构；组织法；行为法；程序法；人员法；优化
目 次
引言
一、国家机构组织法的体系构造
二、人大组织法的体系优化
三、行政机关组织法的体系优化
四、监察机关组织法的体系优化
五、司法机关组织法的体系优化
结语
改革开放四十多年来，各大国家机关的组织形态、职权范围及其相互关系均发生了相当大的变化。然而，我国国家机构组织法的修改却带着强大的立法惯性，遵循着1982年前后的立法话语、内容和体例，未能随着行为法、程序法和人员法等专门法的制定而与时俱进，导致现行法上存在不少重复、错位乃至冲突。这一方面是立法机关为了确保法律的连续性、稳定性、权威性，长期遵循“可改可不改的原则上不改，不成熟、有争议的不改”的修法原则；另一方面也是因为立法者和研究者囿于自己的研究领域，未充分关注到组织法的体系性和融贯性。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国立法工作的重心从数量向质量转变。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中对新时代的立法工作提出了明确要求：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”2023年3月，全国人大常委会副委员长王晨在立法法修正草案的说明中也强调：“注意处理好与近年来新修改的全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律的关系，做好衔接，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”与此同时，学术研究也逐渐跳出单部组织法的框架，思考国家机构组织法中的共性问题。在《全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）、《人民法院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等法律的修改过程中，不少学者指出应注意组织法与其他相关法律之间的分工。在认罪认罚、异地用检、备案审查等具体制度中，也有研究建议立法者强化国家机构组织法与行为法的协调。
截至2024年4月，《全国人大组织法》《国务院组织法》《地方组织法》《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》均已完成修改，与各大国家机构组织法紧密相关的行为法、程序法、人员法也完成了不同程度的修改。在此背景下，总结我国国家机构立法的经验，提炼我国国家机构的立法原理，为相关法律的制定和修改提供理论指引和具体建议，成为当下立法研究的一项重要课题。
一、国家机构组织法的体系构造
在社会主义法律体系业已建成的当下，各大国家机构组织法的制定和修改不能再继续各自为战，而必须跳出单部组织法来进行通盘考虑。然而，诊断国家机构组织法体系存在的问题，需要明确单部国家机构组织法的功能定位。为此，我们需要先在理论上弄清楚究竟什么是组织法、组织法有哪几种立法模式、组织法与其他法律是何关系。
（一）组织法的概念
从我国现行法律体系的规定来看，“组织”究竟包括哪些方面，不仅宪法与法律之间规定不一致，宪法内部条文之间也不统一（见表1）。现行宪法对于国务院、地方人大和地方政府、人民法院和检察院都用的是“组织由法律规定”，对全国人大及其常委会用的是“组织和工作程序由法律规定”，对监察委员会用的是“组织和职权由法律规定”。然而，在组织法上，《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》第1条都将宪法上的“组织”解释为“设置、组织和职权”，并从设置、组成、职权、人员等多个方面规定了法检机关的内部构造。2021年修改的《全国人大组织法》第1条将宪法上的“组织和工作程序”表述为“组织和工作制度”。2022年修改的《地方组织法》第1条和2024年修改的《国务院组织法》第1条将宪法上的“组织由法律规定”表述为“组织和工作制度”。《监察法》第1条未提及该法究竟要规定哪些事项，从其内容来看，《监察法》详细规定了各级监察委的组成、职权、程序。
表1 宪法、各大国家机构组织法和立法法关于组织的不同表述
现行法律体系中“组织”概念的混乱是在我国宪法和法律长达几十年的立改废过程中逐渐形成的。回顾新中国国家机构组织法的立法史，可以看到1954年《宪法》和1954年五大国家机构组织法对“组织”一词的表述高度一致，都是指国家机构的内部组成。但现行法上的“组织”概念丢失了原初的同一性。从现行宪法和各大国家机构组织法的规定中，我们可以明显地看到两种意义上的“组织”概念：一是广义的“组织”概念，包括国家机关内部的职权范围、人员组成、内部机构、外部关系等事项。例如，《宪法》第95条第2款规定地方人大和地方政府的“组织由法律规定”，《地方组织法》就详细规定了地方人大和地方政府的组成、职权、程序。二是狭义的“组织”概念，仅仅指向国家机关的内部组成。例如，《宪法》第78条规定全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”、第124条第4款规定监察委员会的“组织和职权由法律规定”，这两处的“组织”显然就不包括职权和程序。这两种组织概念之间的断裂，是立法工作不连续、不系统的一个表现，也是导致我国各大国家机构组织法缺乏统一立法模式的原因之一。
组织法规定哪些内容，取决于国家机构由哪些事项构成。一般来说，国家机构既包括目标、原则、任务等抽象内容，也包括组成、职权、程序、人员、后勤保障等具体事项。若以组织法的事项范围为划分标准，组织法可以分为广义的组织法和狭义的组织法。广义的组织法承接的是广义的组织概念，即只要是规定国家机构的组成、职权、程序、人员和机构间关系的法律都是组织法。狭义的组织法承接的是狭义的组织概念，即只有规定国家机构组成的法律才是组织法。
国家机构的构成事项在法律意义上的重要程度并不一样，最重要的事项应由宪法来规定，次要事项交由法律来规定，相对不重要的事项则交给各大国家机关自行规定。至于宪法规定哪些事项，法律规定哪些事项，其他规范性文件规定哪些事项，理论和实践均没有统一的标准。从宪法的产生和发展来看，宪法本身就是最重要的国家机构组织法。最重要的几大国家机关的设置、组成及其职权往往由宪法作出原则性规定，其他事项则交由法律进行具体性规定。因此，如果以组织法的存在形式作为划分标准，组织法可以分为实质意义上的组织法和形式意义上的组织法。
（二）组织法的立法模式
采用不同的组织法概念就会产生不同的组织法立法模式。归纳起来，国家机构组织法的立法模式有以下三种理想类型：
一是综合法模式，即将某一类国家机关的组成、职权、程序、人员等事项全部在一部法律中予以规定。如日本《国会法》在一部法律中详细规定了国会内部组成、工作程序、外部关系、议员资格等各个方面的事项。综合法模式在国家治理的新兴领域较为常见。如美国1947年《国家安全法》创设了国家安全委员会、参谋长联席会议、国防部、中央情报局等国家安全部门，并详细规定了这些部门的权限、程序和人员。美国2002年的《国土安全法》同样是综合法的立法模式，它在一部法律中完成了机构创设、职权配置、程序、人员、物质保障等诸多事项。
二是专门法模式，即对某一类国家机关的组织事项分别进行立法，制定该机关的组织法、行为法、程序法、人员法。我国台湾地区的组织法基本上采用了此种立法模式。其“立法院”“行政院”“司法院”“监察院”和“考试院”都有专门的组织法，并且这些组织法仅规定机关的组成，职权、人员、程序等其他事项另有专门法律规定。例如，“立法院”除了所谓“立法院组织法”和“立法院各委员会组织法”外，还有所谓“立法院职权行使法”“立法院议事规则”和“代表法”等专门法。
三是“基本法+单行法”模式，即由一部基本法规定某一类国家机关的组织事项，再以基本法为依据制定组织法、行为法和人员法。在这种立法模式下，基本法采用的是综合法的命名方式，直接叫作“××法”而不是“××组织法”。例如，我国台湾地区在治理通讯传播领域采用了此种立法模式。其先是制定了所谓“通讯传播基本法”，后据此制定了所谓“通讯传播委员会组织法”“台湾广播电视法”等单行法。但与综合法模式不同，作为基本法的国家机构组织法虽然也规定了国家机关的组织、职权、程序、人员等事项，但往往规定得较为简略，并授权单行法将其内容具体化。“基本法+单行法”模式下的单行法与专门法模式中的专门法内容近似，二者的区别在于：单行法是根据基本法制定的，不能与基本法相抵触，而专门法模式中的专门法之上并无一部不能与之相抵触的基本法。
从我国六大国家机构组织法的构成来看，1982年《全国人大组织法》规定了全国人大及其下设机构的组成、工作程序以及全国人大代表的职责和权利，属于比较明显的综合法模式。《地方组织法》将地方各级人大和地方各级政府熔于一炉，规定了地方各级人大及其常委会的组成、职权、工作程序、各委员会和地方人大代表，规定了地方各级政府的组成、职权和机构设置。这不仅在事项上进行了综合立法，而且还将分属不同系统的国家机关综合在一起，当然也属于综合法模式。《国务院组织法》仅规定国务院的最基本的组成事项，属于典型的专门法模式。《监察法》采用的是“基本法+单行法”法的立法模式，《公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）和《监察官法》两部法律第1条均明确规定“根据《中华人民共和国监察法》，制定本法”，显然是对《监察法》的具体化。《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》在形式上接近于专门法模式，但在内容上又有综合法的影子。
（三）组织法的体系
从世界范围内来看，很少有某个国家的宪法机关是由一部法律规定所有组织事项的。我国的《全国人大组织法》和《地方组织法》虽然可归入综合法模式，但这两部法也没有穷尽人大和政府的所有组织事项。为了理清组织法与其他法律的关系，我们不妨采用最广义的组织法概念，将与国家机构组织事项紧密相关的法律统统纳入组织法体系之中进行观察。这个广义的组织法体系包括：①狭义的组织法，主要规定国家机关内部的机构构成、职权和职责分配、主要官员的产生方式、横向和纵向关系以及组织和工作原则等事项；②程序法，又可分为内部程序法和外部程序法，前者是关于国家机关内部工作程序的规定，如人大的两个议事规则和《国务院工作规则》，后者即国家机关作出具有外部效力的职权行为应当遵循的程序性规定，典型的如三大诉讼法；③行为法，主要应当规定国家机关的职权的作用范围和具体权能，以及事务管辖权、层级管辖权、地域管辖权的分配，如《立法法》《监督法》等；④人员法，规定国家机关人员的选任、管理及其职责和权利的法律规范，《人大代表法》《公务员法》《监察官法》《法官法》《检察官法》即属此类；⑤保障法，即规范和保障国家机构资产、经费和服务保障工作的法律规范。借助这个分析框架，我国国家机构组织法及其相关法律的关系可以大致如表2所示。
表2 我国国家机构的组织法体系
立法机关持何种组织法概念、某一国家机构组织法采取何种立法模式，这本身不构成问题，但如果立法者对某一国家机构组织法的立法模式缺少定位，那么其在制定相关行为法、程序法和人员法的过程中就会在法法衔接上出现问题。彭真在主持立法工作的过程中曾说：“立法必须有理论作依据。”但由于组织法领域缺少基本的理论工具，立法者对各大国家机构组织法究竟采用何种立法模式均未有一个明确定位。在现行的六大国家机构组织法中，除《监察法》属于新近制定外，其他五部组织法都经历了多次修改，但基本局限于具体条款的修订，而未能逃出1980年前后制定的体例架构。1980年前后制定的这五部组织法又是在1954年五部组织法的体例和内容上修改的，而且这前后两次的主要起草者都是彭真。从1954年到1980年再到如今，我国的法律体系已经发生了巨大的变化，但我国国家机构组织法在体例上存在着明显的立法惯性。在立法惯性的作用下，立法者继续在陈旧的体例和框架下缝缝补补，即便原先组织法规定的某些事项已有专门法来规定，但立法者仍然保留着组织法原有的体例，导致不同的法律之间频繁出现重复、冲突和错位。
在以高质量立法为立法工作重心的现阶段，对我国国家机构组织法的思考已不能局限于某一组织法内部，必须运用组织法的体系思维定位组织法与其他法律的关系。如国外公法学者所言：“组织法之能发挥功用并非单独通过个别法规的运用，而是通过各种法规间审慎的组合。”如果组织法的功能定位不清，组织法与相关法律的关系不甚明了，这不仅会给立法工作带来诸多不便，也会给法律的执行带来诸多障碍，制约我国国家机构的法治化。对此，应以党的二十大报告中提出的“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”为指导原则，对我国各大国家机构组织法、行为法、程序法、人员法及其相互关系进行系统检视。
二、人大组织法的体系优化
人大组织法及相关法律立改废的时间跨度长，立法机关的具体工作人员多有变动，使得人大组织法体系的整体规划不大清晰。人大组织法体系的优化关键是采用专门法的立法模式，理清《全国人大组织法》与相关法律的分工。1982年《全国人大组织法》最初采用了偏向于综合法的立法模式，但随着专门性法律的不断出台，人大组织法体系开始走向组织法、程序法、行为法、人员法并立的专门法模式。目前这种分化尚不彻底，还存在不少交叉和重复的情况。《地方组织法》中关于地方人大的规定也是如此。在这种法律分工不彻底的情况下，每次法律修改必然引发其他相关法律的修改。这不仅增加了立法成本，也不利于保持相关法律的安定性。
（一）人大组织法与行为法的配套
《全国人大组织法》和《地方组织法》应当定位为狭义的组织法，仅规定人大的产生、组成、职权范围和基本工作程序。立法权、任免权、监督权、重大事项决定权和宪法监督等宪定职权的配置和行使程序理应交由专门的行为法来规定。实际上，在《立法法》和《监督法》出台后，人大组织法中关于如何行使立法权、监督权的内容即可移入《立法法》和《监督法》。2022年修正的《地方组织法》在体例上增设了节标题，法律修正草案的起草者显然疑惑《地方组织法》中的询问和质询条款该置于哪一节，故而在《地方组织法（修正草案）》第二章单独设了第五节“质询和询问”。虽然后来的审议稿删除了该节标题，但该节的两个条文保留了下来，放入第二章第三节“地方各级人民代表大会会议的举行”中。询问和质询是监督权的行使方式，《监督法》第六章已有专门规定，《代表法》第13条和第14条也有同样的规定，因此早已无须在组织法中赘述。
任免权的相关事项在宪法和人大组织法上已有较为完善的规定，不用再制定专门的任免法。但人大职权的另外两项职权——重大事项决定权和宪法监督职权，应考虑进行专门立法。重大事项决定权是人大作为国家权力机关的重要标志，从渊源上讲，立法权、任免权都是从重大事项决定权中分化出来的权力。虽然全国人大及其常委会也会以决定的形式行使立法权、任免权和监督权，但这并不能否定决定权的独立性。重大事项决定权至今并无专门立法，人大组织法中关于重大事项决定权的规定也过于笼统，导致地方人大重大事项决定权曾一度遭到虚置。宪法监督职权的情况与之类似。尽管《宪法》第62条规定全国人大及其常委会负有“监督宪法实施”的职权，《全国人大组织法》第39条规定了宪法和法律委员会的合宪性审查职责，《立法法》第110条也规定了提出合宪性审查要求或建议的主体和程序，但全国人大常委会宪法监督职权的充分展开仍有待专门立法的推进。2023年12月通过的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》可视为该领域的重大立法推进。不过，全国人大常委会的备案审查职权具有立法监督权和宪法监督权两重内容。就立法监督而言，该决定是《全国人大组织法》《立法法》和《监督法》的补充，就宪法监督而言，该决定带有明显的过渡性质，未来条件成熟还是可以考虑制定专门的宪法监督法。
（二）人大组织法与程序法的协调
人大的职权行使程序主要靠行为法规定，人大的内部工作程序主要由议事规则规定。在比较法上，议事规则作为机关内部的工作文件而非法律，但我国《宪法》第78条规定全国人大及其常委会的“组织和工作程序由法律规定”，据此制定的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）均被视为法律。既然两部议事规则与《全国人大组织法》都是法律，就必须考虑二者与《全国人大组织法》的分工和衔接问题。
从内容上看，《全国人大组织法》规定全国人大的组成，主要是构成性规范和授权性规范，两部议事规则规定会议的举行、议案的提出、辩论、质询和表决的程序，主要是程序性规范。立法机关也有意识地组织法与议事规则之间的分工问题，1982年《全国人大组织法》原本有不少程序性规定，2021年修改时就将《全国人大组织法》的不少议事程序内容移至议事规则。与之对应，两部议事规则中的一些实体性内容也应当移入组织法。譬如，《全国人大议事规则》第六章规定的“调查委员会”属于《宪法》上规定的组织，其组成和职权理应由《全国人大组织法》进行详细规定，放在《全国人大议事规则》中与其他各章的程序性规定形成了鲜明反差。如果确需在议事规则中规定调查委员会的工作程序，该章标题也宜拟为“特定问题调查”。事实上，调查权属于监督权的一部分，调查委员会的工作程序已由2006年制定的《监督法》第七章“特定问题调查”作了专章规定。因此，《全国人大议事规则》第六章的“调查委员会”完全可在《全国人大组织法》修正和《监督法》出台后删除。
此外，两部议事规则保留或增加了不少本该由组织法规定的授权性规范。例如，《全国人大议事规则》第23条规定哪些主体有权提出议案，沿袭了《全国人大组织法》第16、17条，《全国人大常委会议事规则》第18条则沿袭了《全国人大组织法》第29、30条。两部议事规则还增设了主席团和委员长会议对议案是否列入会议议程的决定权。且不论这项权力配置给主席团和委员长会议是否合适，仅从这项权力的性质而言也应由《全国人大组织法》进行规定。
当然，人大组织法体系也可考虑走向综合立法模式，将几部相关法律统合在一起形成新的人大组织法。具体可供参考的方案有三种：一是合并《全国人大组织法》和两部议事规则，组成《全国人民代表大会法》；二是合并《全国人大组织法》与《地方组织法》中的地方人大组织法章节，组成《人民代表大会组织法》；三是整合人大组织法、程序法、人员法，组成人大组织法典《人民代表大会法》。
（三）人大组织法与人员法的分工
人大组织法与人员法的分工需要处理两个问题：一是人大组织法与《代表法》的分工，二是《地方组织法》与《选举法》的分工。《全国人大组织法》和《地方组织法》有关人大代表的规定可删去，交由《代表法》作专门规定。1954年《全国人大组织法》和1982年《全国人大组织法》出台之时尚未有专门的代表法，所以这两部组织法才用专章规定人大代表。在1992年《代表法》出台后，人大代表的事项有了专门法规定，《全国人大组织法》和《地方组织法》没有必要再用专章来规定。《全国人大组织法》第43、44条规定的代表义务已写入《代表法》，“全国人民代表大会代表”这章的其他条文在《代表法》中有类似规定。两部人大组织法维持这样一个体例在很大程度上是受立法惯性的影响。
《地方组织法》第二章第四节“地方国家机关组成人员的选举、罢免和辞职”，则可以考虑移入《选举法》之中。地方国家机关组成人员的选举、罢免和辞职包括了其他国家机关组成人员的产生，并不完全属于地方各级人大的产生、组成和职权事项，将它们统统放在《地方组织法》第二章“地方各级人民代表大会”之下略显突兀。除该章第四节之外，其他几节标题都是“地方各级人民代表大会×××”。《地方组织法》第二章第四节的部分内容由《选举法》来规定更为合适。《选举法》全称为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，由人大代表选举产生的所有国家机关组成人员都可由《选举法》来规定。反倒是《选举法》不规定人大代表之外的选举事项有些名不副实，因为目前的《选举法》仅仅规定人大代表的选举而不规定国家机关组成人员的选举。对此，有人建议干脆将《选举法》的名称修改为《人大代表选举法》，这样更加名副其实。
三、行政机关组织法的体系优化
行政机关组织法是比较典型的专门法模式，行政组织法的体系优化应当从做好组织法与行为法、程序法、人员法的分工入手。不过，行政组织法的体系化除了要考虑组织法与行为法、程序法、人员法的分工之外，还须考虑行政保留问题，毕竟并非所有事项都应当由立法机关的法律来规定，某些行政保留事项应当交给行政机关自我规范。
（一）行政组织法与行为法的配套
行政组织法与行为法的分工集中在行政机关的组成与行政职权的设置两方面。目前我国的行政组织法相对简陋，仅有《国务院组织法》《地方组织法》和部分城市制定的街道办事处条例。但行政行为法却十分庞杂，除《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这三大行政行为法外，公安、交通、市场监管、医疗卫生、教育文化、城乡规划、生态环境、资源保护、社会保障等诸多领域还存在大量的部门行政法。在这些部门行政法领域，政府各部门的组成、职权和行政机关横向和纵向关系，极度依赖行为法上的规定。
首先，行政组织法体系的优化要考虑制定更为全面、系统、精细的组织法。当下还有一些行政机关游离在行政组织法之外，一些重要的内部机构也缺乏组织法上的规定。对此，一方面应充实《国务院组织法》，规定国务院组成部门的名称以及设立、撤销或合并的程序,并授权国务院制定各部委的组织条例，增设国务院议事协调机构条款；另一方面，可尝试在《国务院组织法》的基础上制定《国务院组成部门组织法》或《中央行政机关组织通则》，强化国务院组成部门组织规范的供给，弥补当前“三定”规定的不足。
其次，由于人大与政府的组织、职权和工作程序存在显著差异，地方政府组织法与地方人大组织法应分开立法。将地方代议机关组织法与地方政府组织法合在一起，一般是实行地方自治的国家和地区的做法。例如，英国的《地方政府法》、日本的《地方自治法》以及我国台湾地区的所谓“地方制度法”，都是在一部法中规定地方的代议机关和政府。但在中央集权的单一制国家，地方政府的组织形态与中央政府基本相同，更适合与中央政府组织法合在一起。对此，可考虑拆分《地方组织法》，将地方政府组织法的内容独立出来，或与《国务院组织法》合并组成《行政组织法》，未来编入行政法典“行政组织编”。
最后，协调行政组织法上的职权与行为法上的职权之间的关系。虽然组织法和行为法都有规定行政机关的职权，但组织法上的职权与行为法上的职权存在明显区别：一是主体不同，组织法上的职权授予的对象是各级人民政府，而行为法上的职权授予的对象是各级人民政府的职能部门；二是方式不同，组织法的职权授予方式是笼统的，它以“一级政府+职权范围”的方式划定了各级政府的职权范围，上下级政府职权同构严重，缺少层级分工和事务分工，而行为法上的职权是以“主管部门+事务范围+权力类型”的方式授出的，明确规定了不同级别和职能的政府部门的职权；三是效力不同，组织法上的职权不能作为行政机关作出具体行政行为的法律依据，而行为法上的职权是行政机关进行执法活动的直接法律依据。简言之，行政组织法上的职权来自宪法的授予，它是对宪法上职权条款的具体化，而行政行为法上的职权则是对组织法规定的职权的进一步具体化。照此推论，行为法最好不要在组织法之外增设行政机关的职权。
（二）行政组织法与程序法的协调
1979年《地方组织法》和1982年《国务院组织法》仅规定行政机关的组成、职权和机构设置，未涉及行政机关的程序。但在《地方组织法》的六次修改中，一些程序性规范进入了《地方组织法》。例如，1986年《地方组织法》修改，增加了地方政府全体会议和常务会议的规定，并要求“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论通过”。1995年《地方组织法》修改，增加了地方政府制定地方政府规章的权限和程序。2022年《地方组织法》修改，又将规范性文件的制定程序写入了组织法。行政组织法并不需要与程序法截然分离，毕竟行政组织法上的程序性制度需要程序法规范充实，行政组织法上的行政职权也需要程序法进行规范。但行政组织法与程序法也不宜过度融合，行政机关的内部工作程序宜交给行政机关自我规定，行政机关的外部行为程序宜通过行为法或专门的行政程序法进行规定。总体来看，行政组织法与程序法的分工需要处理好以下两个问题：
第一，行政组织法与内部行政程序法的关系。内部行政法是指行政机关内部的工作程序、规程、纪律等程序性规定。目前主要的立法是《国务院工作规则》和各地方政府制定的工作规则。这类政府工作规则由政府全体会议制定通过，其性质属于行政机关内部规范性文件，不具有外部效力。每一届政府都可以重新制定政府工作规则，不受上一届政府所订立的工作规则的约束。政府组织法与政府工作规则的分工实质上是行政机关组织权如何在立法机关和行政机关之间合理分配的问题。虽然《宪法》第86条和第95条规定国务院和地方人民政府的“组织由法律规定”，但不宜据此推论政府的所有组织事项都应当由法律规定。政府组织法应当规定行政机关的基本组织事项，包括建制、职权、主要人员的产生、重大工作制度，其他具体的组织事项、职责分配和工作程序应当交给政府以工作规定的方式自主决定。2023年修改的《国务院工作规则》分工意识非常明显，它大量删减了宪法、法律、行政法规已规定的内容。2024年的《国务院组织法》修改也注意到了与《国务院工作规则》的分工问题，吸收了2023年《国务院工作规则》关于国务院组成人员的规定，并将《国务院工作规则》中较为成熟的国务院全体会议、常务会议、总理办公会议和国务院专题会议制度纳入《国务院组织法》。
第二，行政组织法与外部行政程序法的关系。与内部程序不同，行政机关外部行政行为的程序应由法律法规规定。目前，外部行政行为的程序主要由《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行为法规定，未来可由专门的行政程序法统一规定。地方人大依照其职权也可对行政机关的外部程序作出规定，但不宜让行政程序法承担过多的组织法功能。2022年，江苏省人大常委会制定的《江苏省行政程序条例》第二章规定的“行政程序主体”明显属于组织法的内容，这种程序法与组织法的错位是行政组织法不完善情况下的“功能代偿”。未来行政程序法的制定应当尽可能避免在程序法中规定过多的组织法内容。
（三）行政组织法与人员法的分工
在《宪法》第89条列举的国务院职权中，有三项属于宪法直接授予国务院的专属职权：一是第3项的“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”；二是第4项的“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；三是第17项的“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。这三项职权属于国务院行政保留事项，全国人大及其常委会可以监督但不能代替国务院行使这三项职权。这三项职权中，最后一项涉及人员管理权的分配问题，其分配方案如下：①机构编制立法权和执行权属于国务院；②行政人员管理的立法权属于全国人大及其常委会；③行政人员管理法的执行权属于国务院。理清行政组织法与人员法的关系，关键在于处理好以下两组关系：
第一，行政组织法与《公务员法》的关系。《公务员法》的调整范围并不限于政府系统的行政人员。按照《公务员法》第2条的规定，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。虽然监察官、法官、检察官等公务员有些特殊，它们另外各自有专门的人员法进行管理，但《公务员法》与《监察官法》《法官法》《检察官法》并非并列关系，而是一般法与特别法关系。因此，《公务员法》无法被编入行政法典“人员法编”，而只能在编纂国家机关组织法典时，将《公务员法》与其他人员法一起编入“人员法编”。
第二，行政组织法与两部编制条例的关系。编制问题在中国非常特殊。中央编制委员会是一个党政合一的议事协调机构，统一管理全国党政机关，人大、政协、法院、检察院、各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。它既是党中央的机构，又是国务院的机构。在党政关系维度，编制权属于党的组织权的一项重要权能，各级行政机关的编制权属于中央编制委员会。在法定职权分配维度，按照《宪法》第89条第17项的规定，“审定行政机构的编制”属于国务院的专属职权，全国人大及其常委会无权在行政组织法或其他法律、决定中代行这项职权。目前，编制方面的法律规范仅有《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规以及一些地方政府规章，这并非行政组织法不完善的表现，而是行政机关的编制权本就不属于全国人大及其常委会立法权的范围，将编制规则写入《地方组织法》或在未来的行政法典中编吸收两部编制条例显然并不可取。
四、监察机关组织法的体系优化
监察机关组织法体系与其他国家机关的组织法体系存在两个明显的差别：一是监察机关组织法体系采用的是“基本法+单行法”的立法模式，《监察法》不仅是监察机关的组织法，还是整个监察法体系的基本法；二是监察机关与党的纪检机构高度融合，纪检法规和监察法律相互穿插。因此，监察机关组织法体系的优化需要考虑整个监察法体系内部的分工，也需要关照监察法体系与纪检法规体系的协调。
（一）《监察法》与相关单行法的分工
《监察法》集组织法、行为法、程序法于一身，却仅有短短69个条文，无法为监察机关提供充分的规范指引。因此，《监察法》作为监察法领域的基本法，还需其他单行法来进一步充实。目前，监察领域的两部单行法《政务处分法》和《监察官法》分别属于行为法和人员法，未来还可考虑制定专门的《监察委员会组织法》。《监察法》作为基本法律，是其他监察立法的依据，其他监察立法作为《监察法》的具体化，不能与《监察法》相抵触。梳理《监察法》与既有相关单行法的关系可发现以下问题：
第一，《政务处分法》在对《监察法》进行具体化的过程中，“遗漏”了《监察法》中的重要规定。《监察法》第11条规定了监察机关的三类活动——对公职人员对监督检查、对职务违法和职务犯罪的调查以及对违法公职人员作出政务处分。全国人大常委会单就政务处分出台了单行法，其他两类行为都交给了国家监察委制定的监察法规《监察法实施条例》来具体化。然而，《政务处分法》第55条规定的复审、复核程序原本是对《监察法》第49条的具体化，但前者却“遗漏”了《监察法》第49条的时限规定，也没有在其他条款中弥补这一缺失。
第二，《监察法》与《监察官法》关于民主集中制原则的规定出现了立法错位。民主集中制是宪法规定的国家机构的组织和活动原则，一般规定于组织法，也可规定于规范国家机关活动的行为法或程序法。但无论如何，民主集中制也不应规定在人员法中。奇怪的是，《监察法》却没有规定民主集中制。《政务处分法（草案）》一度将民主集中制原则写入，但最终又删除了这项规定。最后却是《监察官法》第6条规定：“监察官应当严格按照规定的权限和程序履行职责，坚持民主集中制，重大事项集体研究。”《监察官法》调整的是监察机关与监察官之间的内部行政管理关系，而不是代表国家行使监察职权的监察官与其监察对象的关系。监察官应按照民主集中制原则履职尽责显然属于后一类法律关系，应当在《监察法》和相关行为法中作出规定。
第三，《监察法》《政务处分法》《监察官法》和《监察法实施条例》对监察人员违法行使职权的法律责任进行了重复规定。《监察法》第65条列举了监察机关及其工作人员9类违法行使职权的情形，《政务处分法》第63条列举了监察机关及其工作人员11类违反行使职权的情形，《监察官法》第52条列举了监察官10类违反行使职权的情形，《监察法实施条例》第278条又列举了监察人员11类违反行使职权的情形。这四处法律责任的规定所针对的主体和事项高度重叠，但所列举的各种情形并不完全一致。从四部法律法规的关系上看，《政务处分法》和《监察官法》两部单行法以及《监察法实施条例》均是对《监察法》的具体化，但目前的相关规定更多的是重复，而未凸显出几部法律法规之间的分工。
（二）监察法律法规与党内纪检法规的协调
党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，国家各级监察委是行使国家监察职能的专责机关，二者虽实行“两块牌子，一套人马”的合署办公模式，但毕竟属于两种不同的身份，行使两种不同的权力。在国家监察法体系中，二者分属党规和国法两个体系。《监察法》是监察法体系的基本法，其调整对象是国家监察机关与公职人员的关系。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》是纪检法规体系的基本法，其调整对象是党的纪检部门与党员的关系。然而，我国监察体制改革完成不久，监察法体系并不完备，在这个立法空档期，不可避免地会出现以“纪检立规”代替“监察立法”的情况。面对这种现象，必须处理好监察法律与纪检法规的分工和协调问题，确保二者不仅互不越位，还能实现相互补位。
第一，监察法律法规与党内纪检法规的分工。所谓分工，就是有关纪检机关组织和职权的事项，不宜在国家法律中作出规定，而应通过党内法规进行规范和调整，有关监察机关的组织、职权、外部程序、监察机关与其他国家机关的关系等法律保留事项，则不宜在纪检法规中进行规定。目前部分纪检法规未注意到这层区别，导致不少纪检法规存在明显越界。一是在立规依据上，部分纪检法规直接根据《宪法》和《监察法》制定。如《纪检监察机关处理检举控告工作规则》直接写明“根据《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》等党内法规和《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》等法律，制定本规则”。二是在调整范围上，有些纪检法规直接规定国家监察机关的组织和职权事项。如《纪检监察机关处理检举控告工作规则》在名称上直接带上监察机关。有的纪检法规虽然名称没有带上监察机关，但在具体条文中通篇都是“纪检监察机关”，如2019年中央纪委通过的《纪律检查机关监督执纪工作规则》。实际上，这类纪检党规由中央纪委与国家监察委联合发文更为适宜。
第二，监察法律法规与党内纪检法规的协调。所谓协调，就是纪检法规应与国家法律法规不能存在冲突，而应实现功能互补。目前，监察法律法规与党内纪检法规还存在话语不协调、概念表述不一致、规则设定不兼容等问题。例如，《监察法实施条例》中的“扣押”与《监督执纪工作规则》中的“暂扣”就是一个典型例子，二者似乎对得上但又不完全对得上。首先，为消除冲突，应当更新已过时的纪检法规。当前不少纪检法规制定的年份较早，从名称到内容均已过时。如《党的纪检监察机关案件审理工作条例》《纪检监察机关办案工作保密规定》和《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》，都是监察体制改革前的纪检法规，其名称中的监察机关指的是监察体制改革前的行政监察部门。其次，为实现功能互补，可在纪检监察共享事权范围内，通过联合立法或直接以纪检法规的形式，对监察法体系进行具体化。在这一点上，我们有《党政领导干部选拔任用工作条例》补充《选举法》等国家法律的先例。中央纪委和国家监委联合发布的《国家监察委员会管辖规定（试行）》《国家监察委员会特约监察员工作办法》《监察机关监督执法工作规定》也是对《监察法》相关条款的补充。
五、司法机关组织法的体系优化
我国法院和检察院组织法采用的是专门法立法模式，组织法、程序法、人员法都有单行法。不过，两院组织法都是1979年制定的，当时的立法者对两院组织法的功能定位并不清晰。后经过几次组织法的修改以及诉讼法和《法官法》《检察官法》的出台，两院组织法在内容和体例上已有明显进步，但近些年的司法体制改革又带来了一些新的问题。
（一）司法机关组织法与程序法的协调
司法机关的组织和职权等实体性事项应由组织法规定，司法机关行使职权的步骤、顺序、时限等程序性事项则应交由诉讼法规定。尽管司法机关组织法和三大诉讼法都是由全国人大会议通过的，“理论上居于同一法律位阶，但在二者的衔接上，应当按照组织法统领三大诉讼法的思路来理解。组织法既不能规定琐细的诉讼程序规则，也不宜照搬诉讼法中的基本原则”。立法者应遵循组织法与程序法各自的定位，既要避免组织法与程序法的重复，更要避免实体性规范与程序性规范的错位。
2018年修订的《人民法院组织法》将此前“总则”中规定的用本民族语言诉讼、辩护制度、陪审制度、两审终审制度、法检关系、回避制度等条款删除，完成了《人民法院组织法》的“瘦身”。这些条款属于诉讼程序制度，当然由诉讼法来规定更为合适。司法机关组织法与程序法错位的一个典型例子是1979年《人民检察院组织法》第二章的“人民检察院行使职权的程序”。检察院行使职权的程序本应在诉讼法和其他相关法律中规定，但该章历经1983年和1986年两次修改一直没有改动，直至2018年第三次修订，立法机关才删去了这一章。
尽管有了不小的改进，但当前的司法机关组织法仍未充分实现组织法与程序法的分离。我国在司法制度改革方面一直以来有着“重程序、轻实体”的倾向，这种立法思维导致一些授权性规范不是通过组织法而是通过诉讼法确立。这些年来，从“刑事检察”到“四大检察”，从柔性的量刑建议到刚性的量刑建议权，检察权在公诉权和法律监督两个方向不断扩张其范围和强度。2018年修改的《人民检察院组织法》对诉讼法上检察权的新增职权进行了全面确认，但人民法院的情况却相反，除审判权外，人民法院的其他职权都没有在组织法中规定。例如，《民事诉讼法》第70条和《刑事诉讼法》第67条规定的“人民法院有权向有关单位和个人调查取证”，《民事诉讼法》第249至255条规定的查询被执行人财产情况、扣留提取被执行人收入、查封扣押冻结拍卖变卖被执行人财产、发布搜查令等执行权，均属于实体法上的职权条款，应在《人民法院组织法》的职权部分予以体现。
《人民法院组织法》另一个有待完善的地方在于第三章的“人民法院的审判组织”。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》都用专章规定了“审判组织”，包括合议庭组织和独任制法官两种审判组织类型。《人民法院组织法》不仅规定了合议庭和独任制法官两种审判组织，还规定了赔偿委员会、审判委员会、专业委员会这几类组织。严格来说，只有合议庭和独任制法官才属于审判组织，赔偿委员会、审判委员会、专业委员会都属于法院的内部机构，而不是直接行使审判权的审判组织。2010年，最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中强调“审判委员会是法院的最高审判组织”，地方上甚至出现了审委会开庭审案的探索。但这显然不符合组织法和诉讼法对审委会的功能定位。未来可以考虑将《人民法院组织法》第三章标题改为“人民法院的机构设置”，从而使该章名实相符，同时删除诉讼法上的审判组织一章，将该章内容移入组织法。
（二）司法机关组织法与人员法的分工
从世界范围来看，多数国家采用的是司法机关组织法与人员法分离的专门法模式，如德国、加拿大、俄罗斯等国同时有法院组织法和法官法。日本《法院法》采用的是综合法模式，除了规定各级、各类法院的组织、职权和内设机构外，还用专编规定了法院的职员、裁判事务的处理（主要审判程序）、司法行政、法院的经费。不过，任何综合法都不大可能穷尽一个机关的所有事项。日本在《法院法》之外还有《知识产权高等法院设置法》《法官身份保障法》《法院职员员额法》《法官弹劾法》《关于法官薪酬等的法律》等单行法。
我国采用的也是组织法与人员法分离专门法模式。《人民法院组织法》与《法官法》“两者之间的关系，既不能简单认为是上位法和下位法之间的关系，也不是一般法和特别法的关系。至少就内容上来看，两部法律是有分工的：《人民法院组织法》主要规定有关法院的基本事项，而《法官法》主要规定有关法官的基本事项”。在《人民法院组织法》最近一次修订过程中，立法机关也意识到了这个问题。2018年的《人民法院组织法（修订草案）》原本有几条关于法官职业保障的条款，但审议过程中有委员建议对法院组织法和法官法的内容进行统筹考虑，在法官法中已作出规定的组织法可不再规定。宪法和法律委员会采纳了该建议，最终删去了这几个条款。然而，2019年修订的《法官法》和2018年修订的《人民法院组织法》并没有完全处理好组织法和人员法的分工和衔接问题。
第一，称谓混乱。长期以来，《宪法》《地方组织法》和《人民法院组织法》对于审判人员一直使用的是“审判员”概念，而1995年制定的《法官法》却引入了“法官”的称谓。这两种称谓多年来在司法实践中基本上并行不悖。2018年《人民法院组织法》有意将组织法向人员法靠拢，其第三章“人民法院的审判组织”将“审判员”改为了“法官”，但为了与《宪法》上的称谓相统一，又保留了审判员的称谓。员额制改革后，新增的“法官助理”也进入了《人民法院组织法》和《法官法》，但诉讼法一直沿用的是“审判员”的称谓，前后多种称谓并不存在完全的对应关系，导致整个司法体系中各种人员称谓混乱。对此，有必要对《人民法院组织法》和《法官法》上的称谓进行统一调整。根据《宪法》规定，“审判员”才是代表法院行使审判权的正式称谓，凡是涉及审判事务的宜统一用“审判员”，涉及行政管理事务的才用“法官”。检察人员的称谓也存在同样的问题，《宪法》《地方组织法》和《人民检察院组织法》用的是“检察员”，但《检察官法》引入了“检察官”“检察官助理”等概念。
第二，功能错位。《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》第四章是“人民法院/检察院的人员组成”，该章将司法人员划分为审判/检察人员、审判/检察辅助人员和司法行政人员。《法官法》和《检察官法》却只规定法官事项，而将法官助理、检察官助理作为“边角料”扫入“附则”并且“照抄”了组织法上的规定，书记员、司法警察则完全不被《法官法》提及。这样的立法体例表明立法者将组织法视为基本法，《法官法》和《检察官法》变成了人员法中的单行法，即员额法官法和员额检察官法，而那些原本承担着大量审判工作的助理审判员和助理检察官则被放逐出《法官法》和《检察官法》的范围。对审判人员和非审判人员分别立法并非没有先例，德国在《法院组织法》和《法官法》之外就有《法务官法》。如果我国要将两院组织法的专门法模式变为“基本法+单行法”模式，一方面要考虑将两院组织法改为《人民法院法》和《人民检察院法》，另一方面还要考虑在《法官法》和《检察官法》之外制定其他司法人员法。
第三，内容重复。《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》第四章“人民法院/检察院的人员组成”不仅规定了几类司法人员，还规定了审判人员的任免、法官员额制、法官的条件和遴选制度、审判辅助人员和司法行政人员的职责。然而，《法官法》和《检察官法》第三章却又规定了“法官/检察官的条件和遴选”，第四章又规定了“法官/检察官的任免”。这显然属于组织法与人员法的内容重复。此外，《法官法》与《检察官法》的重复也值得注意。这两部法同为司法人员法，但高度雷同的重复性条款占到了两部法律的80%以上。法律的重复不仅无谓地增加了法律立改废成本，也造成法律体系的臃肿，应当考虑通过立法体例的更新来克服立法惯性，实现司法机关组织法体系的内容优化。
结 语
法律是人类智慧的结晶，立法是对人类理性的极致考验。卢梭曾直呼：“要为人类制订法律，简直是需要神明。”改革开放初期，由于我国社会主义法制不健全，各大国家机构组织法贯彻了“宜粗不宜细”的立法理念。在后续的法律修改工作上也强调“成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。因此，在长达四十多年的国家机构组织法立改废过程中，我国各大国家机构组织法及相关法律的分工和协调问题一直没有得到系统检视。在这种粗放型立法理念下，国家机构组织法普遍存在调整范围过广但规范密度不足的问题，也未注意法律之间的分工和衔接。在社会主义法律体系建成后，立法工作必须从粗放型迈向精细型，必须警惕“只见树木，不见森林”的立法碎片化，必须克服在陈旧立法框架内打转的立法惯性。全国人大及其常委会在制定各项法律的时候，应当充分运用“联动修改”和“打包修改”等立法技术，确保法律之间的相互协调、功能互补和整体最优。为此，首先要明确国家机构组织法的立法模式究竟是综合法模式、专门法模式还是“基本法+单行法”模式；其次，根据组织法的立法模式，将国家机构组织事项在组织法、行为法、程序法、人员法、保障法之间进行合理分工；最后，完善各部组织法和相关法的内部结构和具体内容，从而实现国家机构组织法的体系优化。
