党的十八大以来，随着全面依法治国战略不断深入和司法体制改革持续推进，行政审判工作取得了长足进步和可喜变化，传统的“立案难”“审理难”“执行难”问题得到较大改善，司法公信力和司法权威得到较大提升。
党的十八大以来，随着全面依法治国战略不断深入和司法体制改革持续推进，行政审判工作取得了长足进步和可喜变化，传统的“立案难”“审理难”“执行难”问题得到较大改善，司法公信力和司法权威得到较大提升。
但与此同时，行政审判仍然存在不少困难和隐忧，与人民群众日益增长的司法需求和国家治理现代化要求之间还存在一定差距。其中，以“两高一低”[1]现象为外在表征的“程序空转”问题较为突出，行政审判实质解纷不充分的批评不绝于耳，已然成为影响行政审判长远健康发展的主要矛盾之一。如何始终坚持在党的领导下，坚持以人民为中心的工作导向，公正、高效地实质性化解行政争议[2]，成为当前行政审判面临的重要课题。
一、行政争议实质化解的理论分析
（一）为何实质：能动履职指引下的行政争议解决
1.行政争议实质化解的必要性
随着行政权的扩张、秩序行政向给付行政和服务行政的转型以及公民维权意识的提升，行政争议既可能因行政机关“积极”作出某种侵权行为引发，也可能因行政机关在第三方侵权时保护不力引发，还可能因行政机关未能及时有效提供行政救助而引发。行政机关管的越多，形成争议的概率越高，利益平衡就越复杂，对纠纷解决的程序、效率、效果与成本方面的要求也就越高。不言而喻，公正、高效、便利、廉价的纠纷解决机制，永远是社会追求的目标。
与此不相适应的是，在一段时间内，行政机关通过修法放弃行政裁决、行政处理甚至行政调解职权，在解决纠纷方面整体“退缩”。外溢出行政程序的行政争议规模体量不断扩大，法院不得不直接面对大量原本能够通过行政手段等其他途径妥善化解的纠纷。[3]法治建设一个可能的误解是，不通过司法机关解决纠纷，似乎就不是“法治化”和“现代化”。当然，此种误解本身，又从另一个侧面反映出社会各界对行政诉讼制度的较高期待。
习近平总书记强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”[4]这为把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多主体重视行政争议诉源治理与实质化解指明了方向。
《行政诉讼法》（2014年修正）和立案登记制同步实施以来，当事人“告状难”问题总体得以解决。2023年，全国法院新收一审行政案件的数量已经超过30万件，但必须重视，其中约22.2%的案件是以裁定不予立案或者驳回起诉方式结案。
如果考虑“一人多案”“一事多案”“滥诉”等因素“贡献”的案件数量，行政案件数量的有效增幅实际小于名义增幅。2023年修订的《行政复议法》实施后，行政复议“主渠道”作用的日益显现，也将从正反不同方向影响一审行政案件数量，对此，需要辩证、客观的理性观察与研判。
行政审判长远健康发展与一定的案件总量密切相关，行政审判的权威和公信力更是与当事人诉讼体验与社会各界的认同感密切相关。在行政执法数量以十亿计、行政案件总量整体不大的背景下，如果解纷效果不佳，必将动摇公众对行政诉讼制度的信心，进而动摇公众对全面依法治国的信心。高上诉率、高申请再审率、“程序空转”等问题，加剧了行政案件在四级法院分布的“倒金字塔”现象：基层法院案件数平均以十计、中级法院平均以百计、高级法院平均以千计、最高法院则以万计。
“倒金字塔”现象形成原因是多重的，但从近十年行政案件上诉率与申请再审率的数据变化趋势分析，则能明显得出结论，此种格局与2015年立案登记制改革与《行政诉讼法》（2014年修正）同步实施有关，尤其是与以下三项条文修改密切相关：
一是立案登记制实施不到位，造成大量不符合起诉条件的案件“涌入”法院。
二是由中级法院管辖的县级以上地方政府所作行政行为的主要类型（如信息公开、投诉举报处理、对所属职能部门的履职监督等）更易引发高上诉率、高申请再审率。这种制度现状变相增加了需要最高法院审理的案件数量，也降低了最高法院受理案件的法律“含金量”。最高法院不得不耗费大量精力查明事实，而大部分案件法律适用问题却并不具备规则意义和示范作用。
三是行政申请再审事由泛化，造成“两审终审”制度异化为“三审终审”。当然，在上述相关条文未修订前，行政审判应当“躬身警省”自身工作的不足，找准自身在行政纠纷解决体系中的定位，用公正裁判和实质解纷回应人民群众期待，赢取人民群众信任。
2.行政争议实质化解的时代背景
“行政争议实质性解决”最早由最高人民法院在2010年4月举行的“全国法院行政审判基层基础工作座谈会”上提出。同年5月举行的“全国法院行政审判工作座谈会”上，“行政争议实质性解决”正式成为促进行政审判科学发展的长效机制。[5]当时提出“行政争议实质性解决”，与行政审判实践中业已存在的“程序空转”现象直接相关，这从2011年全国法院行政审判工作会议的主题“以解决行政案件申诉上访率高、原告服判息诉率低为抓手，着力实现对相对人权益的实质性有效救济”中也可管窥一二。此后，最高人民法院通过司法解释、政策性文件等不断强化行政争议实质化解理念。
习近平总书记指出：“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”[6]
2023年以来，最高人民法院深入贯彻习近平法治思想，提出“坚持能动司法，做深做实为大局服务、为人民司法”，并将其视为推进审判工作现代化的必然要求。最高人民法院张军院长多次强调：“老百姓到法院打官司，是要来解决问题的，而不是来陪我们走程序的。如果案子虽然依法审完了，但问题没有得到实质性解决，当事人肯定不能理解和接受，还会四处告状，就会导致‘一案结、多案生’，既加剧法院、法官‘案多人少’的矛盾，更是会增加当事人的诉累，甚至是不满、怨恨情绪。”[7]
2024年最高人民法院工作报告亦要求，“一些行政争议涉及面广、矛盾复杂，‘一判了之’解决不了、解决不好，要在法律框架内寻求群众更满意、政府也支持的最佳方案”。[8]
上述论述旗帜鲜明地反对“程序空转”“机械司法”，积极地追求争议的实质性解决。在此背景下，行政争议实质化解得到空前重视，并上升到行政审判现代化检验标准的高度。[9]
对行政争议实质化解的提倡，是形式法治向实质法治转型的必然结果。形式性是法律公正性、体系化和可预见性的重要表征，但过度强调形式性可能造成“程序空转”以及与实质法治的冲突，而忽视法的实质理性和司法的实质合理性。[10]基于此，实质法治注重司法的能动性，而能动履职内含着实质性解决争议的要求，实质性解决争议则是对实质法治、能动履职理念的积极回应。由此，“实质法治—能动履职—实质性解决行政争议”之间具有逻辑一致性。
3.行政争议实质化解的法理依据
任何诉讼的基本功能即为解决争议，本无须强调，而一旦强调，必有特别考量。2014年《行政诉讼法》修正时，在第一条中增设“解决行政争议”作为立法目的之一，并将之置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“监督行政机关依法行使职权”之前。修法时加入此立法目的，旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识，形成遇事找法律，依法维权，避免出现“信访不信法”的现象。[11]
学理上，关于“解决行政争议”能否被解释为“实质性解决行政争议”，亦即实质化解行政争议是否有法律依据，存在不同理解。
支持者认为，在《行政诉讼法》的规范基础上，将实质性解决行政争议视为我国行政诉讼制度的基本功能，并将监督行政和保障权益功能寓于其中，这一属性定位能够顺应新时代的现实需要。[12]反对者则认为，行政诉讼具有多重立法目的，将“解决行政争议”替换成“实质性解决行政争议”，可能会导致行政诉讼多重立法目的之间的价值冲突，影响行政诉讼法整体性实效；在实质性解决行政争议观念中，司法裁判的重要程度可能已经大大降低了，而寻求当事人的撤诉申请作为实质性解决行政争议的手段则成为首选，这不可能成为行政诉讼的立法目的。[13]
笔者认为，作为立法目的的“解决行政争议”已经内含了“实质性”的要求：
首先，立法已考虑到“增加此规定后能够更好地保障公民、法人或者其他组织的合法权益，有利于实质解决行政争议，有利于解决程序空转问题”[14]，这与“程序空转”一直持续的事实也相吻合。
其次，将“解决行政争议”解释为“实质性解决行政争议”，并不会在不同的立法目的之间产生隔阂。在实践层面，实质性解决行政争议必然需要定位、回应原告的实质诉求，也就必然能够起到保障权益的作用；即便以反对者颇为顾虑的“协调化解”为例，作为一种工作策略，法官往往会先抓住行政行为的瑕疵或违法之处，在此基础上再行沟通说服，并不会放弃对行政行为的监督，只是此种监督没有以判决行政机关败诉的方式宣示而已。
最后，从体系解释的角度，修法时增设行政诉讼一并审理民事争议制度、扩大变更判决适用范围、增加不适用调解原则的例外等，很难解释成仅为了法律处理上的“定分”，而非实质意义上的“止争”。因此，实质性解决行政争议不仅是人民法院主动融入新时代社会治理体系的政治选择、司法策略[15]，更是法定要求。
（二）何为实质：行政争议实质化解的标准
行政争议得到“实质性”化解的基准为何？现有论述基本上围绕“实体+程序”标准展开：
有观点认为，“实质性”应当包括全面性（回应真实诉求）、整体性（一体解决争议）、彻底性（认同处理结果）。[16]有观点认为，实质性解决行政争议包括纠纷解决的妥善性（全面妥善解决当事人之间的权利义务争议）、一次性和迅速性（尽可能高效地一次性解决因当事人之间法律关系不明确导致的纠纷）三层内容。[17]有观点认为，“实质性”包含“程序终结后未再启动新的法律程序（程序实质终结）”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理（原告权益获得实质救济）”两个方面。[18]这些观点虽具体表述存有差异，但总体上分歧不大。
笔者赞成通过“实体+程序”标准来判断行政争议化解的实效性。具体而言，应将“实质性”的实体判断标准设定为“原告合法权益获得实质救济”，这一标准要求法院关注并处理原告的实质诉求，关联性争议中的诉求也应纳入实质诉求中一并考虑，即注重解决“一人多案”“一事多案”的问题。
至于“实质性”的程序判断标准，应设定为“程序实质终结”，即当事人不再启动新的法律程序，也不再寻求信访等其他救济途径。“一次性”则为纠纷解决效率的重要检验标准，要求法院尽可能将矛盾纠纷实质化解在一审阶段，这也是最高人民法院设置“案—件比”“案—访比”指标的初衷。
二、行政争议实质化解的现状与解纷能力不强的原因
（一）行政争议实质化解的总体状况
客观准确评价行政审判工作或者说行政争议实质化解，不能仅凭个案感受抑或感觉，而宜进行全面的数据研判。2023年以来，最高人民法院以助推政通人和取信于民为目标，全面加强行政审判工作，更加注重行政争议实质化解，及时有效回应群众诉求。
2023年全国“两会”期间最高人民法院公布的数据显示，全年全国法院审结一审行政案件30.8万件，以裁定不予立案、驳回起诉方式结案的占22.2%，以调解、撤诉方式结案的占25.1%，以判决方式结案的约占52%。在判决结案的案件中，以撤销、变更、责令履行、责令赔偿、确认违法、确认无效等形式判决行政机关败诉的共5.2万件，占判决结案的34.5%。这组数据较好地回应了所谓行政审判“官官相护”的质疑。
除诉讼案件外，人民法院还办理非诉行政执行审查案件17.1万件，裁定准予强制执行的比例为80.1%，不予受理、准予行政机关撤回执行申请、按撤回申请处理、终结等占比为16.6%，人民法院直接以裁定方式不准予强制执行的比例为3.3%。两者相加近20%。可以说，通过对强制执行申请案件的审查与不予执行，同样实现了保护公民、法人和其他组织合法权益的目标。
另外，全国法院行政案件上诉率高、申请再审率高的问题依然较为突出。2021年至2023年，行政案件平均上诉率为51.83%，过半数案件的当事人提起了上诉；行政案件平均申请再审率为12.39%，同样处于较高的水平，且有继续上升的趋势[19]，反映出行政诉讼在实质化解争议、维护公平正义方面仍有较大的提升空间。
（二）“程序空转”问题双重性
行政争议实质化解与行政诉讼“程序空转”具有高度的负相关性：“程序空转”越严重，说明行政争议实质化解工作越需要加强；反之，实质化解工作越有力，非必要诉讼就会有效减少，“程序空转”现象就会不断减少。从这个意义上来说，程序空转越突出，行政争议实质化解的压力和任务就越重，越容易制约行政诉讼长远健康发展。
在讨论行政争议实质化解时，一个易被忽视的前提性问题是：到底什么是行政诉讼“程序空转”？
有人认为，行政诉讼“程序空转”指的是行政一审程序结束后，当事人仍然启动、引发后续法律程序，既包括启动二审、再审程序，也包括法院判决作出之后行政机关再次启动行政程序，进而引发新一轮的行政诉讼。也有人认为，行政诉讼“程序空转”指的是行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”与“低效率”。[20]简言之，行政诉讼“程序空转”所要描述的是行政诉讼中“案结事不了”、“官了民不了”、“一行为一诉”、民事行政互相推诿、履职判决不到位等现象。
但是，同样要警惕对“程序空转”问题的错误认识与泛化批评。“程序空转”被泛化，在某种意义上就是对程序价值的忽视甚至无视。[21]一些被错误批评为“程序空转”的现象，恰恰可能是程序法治的必然要求。
例如，行政机关违反法定程序获取证据，并据此作出行政处罚决定，法院判决撤销处罚决定并责令行政机关重作，这既有充分的法律依据，也体现了对程序价值的追求，不宜作为“程序空转”；同理，二审法院认为原判决严重违反法定程序，裁定撤销原判决并发回重审，也不宜作为“程序空转”。经过重作或重审后，实体结果可能并无变化，呈现出结果意义上的“无效率”，但这种“无效率”系追求程序法治的必然“代价”。
理论界与实务界对程序价值越重视，就越要加强对“禁止双重危险”（double jeopardy）原则的研讨，深入研究程序重启、程序重开、反复行使调查权和侦查权的前提以及如何避免相对人始终处于公权力追究的状态下。此显然系立法、执法领域首先需要研究的，限于文章主旨，不予展开。
（三）行政诉讼实质解纷能力不强的表象与原因
1.立案登记制度改革落实不到位
基于行政权与司法权的职能分工、维护行政秩序稳定、尊重行政机关的专业认定以及首次判断权等因素，司法无须、无力也不可能处理“官与民”之间的全部行政争议。因此，各国法律对行政诉讼的受案范围、起诉期限、原告资格、被告资格等方面都有明确的限制，我国也不例外。这在事实上导致行政诉讼的起诉“门槛”相对较高。而公众对行政诉讼这一相对“年轻”的诉讼制度认知不足，存有一切纠纷均可诉至法院的认识。在上述因素的共同作用下，行政诉讼极易产生大比例的裁定不予立案、驳回起诉案件。
另外，少数法院对立案登记制的理解有偏差，大量明显不符合起诉条件的案件得以立案进入行政庭审理。案件立案后，原告认为起诉已符合法定条件，对案件进入实体审理存有一定期待[22]，而行政庭往往作出驳回起诉的裁定，这就与原告的期待相矛盾，进而推高了裁定的上诉率。实际上，立案登记制不是要取消受理条件，而是要取消不合法、不合理的限制性条件；不是完全不作审查、“见诉即收”，而是不作不必要审查。
2.诉讼要件与诉的利益理论不完善
理想范式下，诉讼阶段可分为诉的成立、诉讼审理和本案审理，法院需要分别审查起诉条件、诉讼要件和本案要件，如此才能实现程序正义和诉讼经济的双重目标。其中，诉讼要件一般包括原告资格、权利保护必要性和诉的利益等与实体关联的程序事项。
实践中，诉讼要件与起诉条件、本案要件发生混同，根源在于《行政诉讼法》对诉讼要件的规定主要着眼于法院的管辖权和当事人的诉讼实施权，后者主要指向当事人的主观权利和法定权利，即只要原告主张的是自己的权利而不是他人利益或公共利益，且该权利在内容上是法律明确赋予的权利或是根据现有法律规定可以当然推导出的某项“法律上的利益”，则原告的诉讼主张具有请求权基础。
此时，只要该请求权属于法院的管辖范围，原告的诉权即依法成立，并没有将诉的利益纳入诉讼要件中。而作为诉讼要件的原告资格，其判断标准“利害关系”，也是一个极为复杂、难以形成统一意见的模糊概念，实践中确定原告资格时经常面对法律规定与经验法则的冲突。
3.“一行为一诉”理论的局限性
一般认为，《行政诉讼法》规定的受案范围与行政行为完全挂钩：是行政行为就必须受理；不受理的就不是行政行为。此种机械式的“二分法”，让行政行为的概念与定性受限于受案范围，必然导致受案范围的动态性需求与行政行为概念的稳定性要求之间产生矛盾。对同一类行为，法院受理时就论证是行政行为，不受理时则论证为非行政行为，客观上造成裁判标准不统一，也造成不是用行政行为理论来指导实践，而是用司法实践来“变更”行政行为理论的现象。同时，通说认为，一个诉讼中被审查的行政行为应当是唯一确定的，一次起诉只能针对一个行政机关的一个独立行政行为，即“一行为一诉”。
上述理论的负面效应颇为明显：
首先，对于多主体、多程序、多环节、多阶段的行政行为而言，可能产生多个案件。以集体土地征收与补偿为例，省级人民政府作出的征地批复，县级以上地方人民政府在实施土地征收过程中公布的征地补偿安置方案以及作出的责令交出土地、强制拆除地上建筑物等决定，都可能分别进入诉讼，造成“一人多案”“一事多案”的局面。
其次，法院的关注焦点可能仅限于行政活动最后阶段的产物，仅着眼于最终法效果，而对于行政过程缺乏关注。这种缺乏整体性、只注重结果性评价的做法，忽略了各行为之间的关联，容易使得考察结果存在片面性。[23]
最后，以公法与私法二元论为思想基础，以行政行为为核心概念，诉讼程序和诉讼判决对原告权利主张无回应结构，没有为解决行政争议拓展裁量空间。在案件审理中，法院可以无视原告提出的诉讼请求，径行对行政行为进行合法性审查并作出评判。即便最后的裁判结果与原告的诉求一致，也仅仅是合法性审查的反射效果而已，而非对原告权利主张的专门回应。[24]
4.被告资格理论的滞后性
与“一行为一诉”的传统观点相对应，现行《行政诉讼法》强调除共同被告以外，原则上一次起诉仅能以一个行政机关为被告，造成大量由数个行政机关作出的、前后关联的行政行为，只能通过数个行政诉讼解决，由此产生大量关联行政案件和衍生案件。这既增加法院在事实查明上的困难和在法律适用中的分歧，还易导致具体纠纷解决中行政机关的相互推诿，增加当事人的讼累，加重行政审判中互为因果的循环诉讼。
为了推进行政争议的实质化解，使个案审判更有效率而不是“走程序”，行政诉讼的诉审对应理论、被告主体理论和第三人主体理论等应当与时俱进，形成更利于纠纷解决的配套法律制度。其目标就在于，为有效审理原告的实质诉求，法院能够依职权追加相关行政机关为共同被告或者第三人，力求在一个诉讼中妥适处理由（不同）行政机关作出的、前后关联的行政行为和程序环节，并在判决中依次对相关行政行为和行政主体法定责任作出清晰、明确的认定。
被告资格理论的滞后性，还反映了行政主体与行政机关理论未能与时俱进。法律规范越完善，传统行政机关之外的主体在法律、法规和规章中的地位与权力(利)义务规定就越多越明确，行业协会、证券交易所、学校、村委会等机构由于种种主客观原因不直接作为行政诉讼被告，与其相对应关联的行政主管机关、证监会、教育行政机关、乡镇政府却因为相应的监督管理职责不到位、政府信息公开、投诉举报等作了被告；造成法律关系叠床架屋，各方主体关系复杂，增加了争议一次性解决的难度。仅从争议解决的高效便捷的角度看，既然有“桥”或者可以“架桥”过“河”，为什么还要“摸着石头过河”呢？!
5.行政诉讼“诉、审、判”不一致的成因复杂
行政诉讼规则体系以撤销之诉为蓝本构建，2014年《行政诉讼法》修改时，虽有行政诉讼类型法定化的呼声，但最终未能实现。如将起诉期限制度用于确认之诉或给付之诉，将导致不适当的裁定驳回起诉；将撤销判决适用于给付之诉，则会无法回应原告实质诉求，构成对审理对象的不当偏离等。有学者认为，行政诉讼的诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系是行政诉讼法的重要基础问题，关乎整个行政诉讼的功能及其实现。当代中国行政诉讼法的理论与实务正在将行政诉讼朝着司法监督化与民事诉讼化两个不同的方向推进。诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系，本质上属于行政诉讼基本构造问题，需要树立适当的诉讼观和体系化来加以认识。[25]
我国将诉讼对象定位于“行政行为”本身，而非原告在诉讼中应当被实现的实体权利主张。当事人提出的诉讼请求不明确、不规范，导致诉讼标的和方向不确定，既不利于保障原告合法权益，也不利于被告依法答辩，还不利于提高审判效率和案件的公正审理[26]。这种诉判关系的不一致，法院审判重心向辩方即行政机关倾斜，严重侵蚀了诉、辩、审三方诉讼结构的稳定性，基于诉、辩、审三方制衡关系产生的司法公正难以获得保障。由于法院对行政机关审判重心倾斜，对当事人诉讼请求没有回应或者回应不全面，导致当事人认为司法不公，进而在很大程度上推高行政诉讼上诉率、申诉率、信访率。[27]
6.实质解纷制度合力未形成
2014年《行政诉讼法》修改时，为强化行政诉讼纠纷化解功能而增设或强化了一系列制度。例如，一并审理民事争议制度在解决民行交叉难题方面被寄予厚望，但却在审判实践中遇冷而处于“休眠”状态，部分省市甚至从未适用过该制度；《行政诉讼法》将变更判决的适用限定在“行政处罚明显不当”和“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”两种情形下，司法变更权受到较大限制，影响了此种能够直接调整行政法律关系的判决方式发挥更积极的作用；《行政诉讼法》也严格限定了行政案件的调解范围，对于多数行政案件而言，法院并无调解的法律依据，与行政争议诉前和诉中调解相关的司法确认程序的规定更是付之阙如。
7.审理模式高度“同质化”
我国实行四级两审终审制，每一级法院有着不同职能，构建“金字塔”形的法院案件结构兼顾了公正与效率。一般来说，越靠近金字塔底端，越接近纠纷发生地，越关注个案纠纷解决，服务于私人目的的功能越强；越接近塔顶的法院，越远离纠纷发生地，参与公共政策形成的功能越强，案件数越少甚至极为有限。理想的审级制度，应实现简单案件在较低层级法院解决，事实争议由中间层级法院解决，较高层级法院偏重于解决法律争议和政策问题，最高人民法院加强监督指导以确保法治统一。
此种审级结构中，低层级法院应着重通过妥善解决行政争议，将通过行政复议更能有效解决的纠纷导入行政程序，解纷于萌芽、有效调控诉讼增量；高层级法院通过建构行政法治秩序，根除行政争议发生的土壤，止纷于未发；最高人民法院则择案而审，保障司法裁判尺度的统一性和行政法治发展的连续性。
然而，就行政审判而言，四级法院审理模式高度“同质化”：从基层法院到最高法院，一审法院全面审查被诉行政行为在认定事实、适用法律、行政程序等方面的合法性，二审法院全面审查一审裁判和被诉行政行为的合法性，再审法院全面审查一审、二审裁判和被诉行政行为的合法性。
8.个别当事人权益保障不到位
在所有上诉、申请再审案件中，绝大部分案件是由原告方提出的，这也在一定程度上表明行政诉讼原告的权利救济仍存在欠缺。其表现之一是，法院在保护私权和维护公益之间进行价值判断、利益衡量时，存在泛化公共利益的倾向，进而影响到对当事人权益的保障。
例如，《行政诉讼法》第74条第1款第1项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法，但不撤销行政行为。法院在适用该条款时，倾向于对“社会公共利益”“重大损害”作从宽理解和掌握，而确认违法判决在否定行政行为合法性的同时又保留其效力，对此类判决，原告通常难以接受。另外，也的确有极个别原告滥用权利，利用诉讼费用低廉，提起数百件诉讼，反复缠讼。
9.个别法院和法官担当精神不足
不同法院行政争议实质化解力度不同，效果亦有差异。对行政审判法官而言，实质化解行政争议需要较高政策水平、较强专业能力和较好沟通水平，做实质化解工作需要比“一判了之”付出更多的时间和精力，特别是在绩效考核不能完全反映实质化解工作成绩的情况下，更为考验行政审判法官的为民情怀和担当精神。不可否认的是，部分法院、法官还存在“多一事不如少一事”的惰性心态，满足于“就案办案”“办数字案”，片面追求效率，而忽视公正，容易引发“消极审判”“机械司法”的质疑。
10.司法外部环境仍待改善
“司法地方化”问题依然存在，且对行政审判造成的影响远大于民事、刑事审判，个别行政机关仍存在不当干预司法问题。有的地方以零败诉为“傲”，有的用行政机关败诉率来考核法院工作，有的行政机关以“稳定”“地方大局”为名要求法院配合支持。仅见诸报端的事例即有，因不满某县法院执行相关行政判决，河北某县委曾在县委书记专题会议纪要中提出要“采取相关法律手段对某县法院违法行为进行打击”；江苏省某市网站曾发文“市政府连续五年无败诉案件”，引发媒体关注及社会公众热议。
三、行政争议实质化解的努力方向
持续推进行政争议实质化解，更好解决行政诉讼“程序空转”问题是一项系统工程，需要在审判理念、理论体系、配套制度等方面协同发力，不断完善优化。
（一）坚持能动履职
做好行政争议实质化解工作，需要始终坚持能动履职，处理好实质解决争议与保护权利、监督行政的关系。实质解决行政争议需要在保护权利与监督行政的平衡中实现，脱离后两者，片面追求争议解决尤其是程序终结，可能异化为对原告的“压服”或无原则底线的“和稀泥”，留下争议复燃的隐患。这也意味着，要强化行政争议实质化解的诉讼功能，就需要同步加大保护权利和监督行政的力度。
首先，行政审判需要强化“穿透式审判”思维。所谓“穿透式审判”，是哲学上“透过现象看本质”的思维方式在司法办案中的应用，要求法院穿透条文字义、表面合意、表面证据或诉讼请求，准确把握当事人的实质诉求和认定真实法律关系，根据公平正义法治原则，作出体现实质公正的裁判，实现办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。[28]
其次，行政审判需要做实“监督就是支持，支持就是监督”要求。张军院长强调，“监督是法院的法定职责，支持是法院的政治责任。只有监督、没有支持，不是全面的履行职责；只有支持，没有监督，也不可能把法定职责落到实处”。[29]因此，应当把“监督就是支持，支持就是监督”贯穿到行政审判工作的全过程各方面，综合运用判决、调解、协调和解等实质解决争议手段，在法律框架内寻求群众更满意、政府也支持的最佳方案。判决、调解、协调和解在适用上没有孰轻孰重、孰优孰劣之分，需要法官根据具体情况来权衡、裁量，做到能调则调、当判则判。
再次，实质化解行政争议应当坚守法律底线，坚持“解纷”先“定分”。作为我国古代法家的先驱，管子在《管子·七臣七主》中对法律有过精辟论述，“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也”。梁启超先生进一步指出，管子所说的“分”即为“权利”。[30]《汉语大词典》则将“定分”解释为“确定名分”[31]。因此，法律的首要功能即为确定名分、明确权利和义务，并在此基础上解决纠纷，实现“定纷止争”。“定分”构成“定纷”的前提，“纷定”则是“分定”的结果。
复次，行政审判需要坚持“如我在诉”理念，坚持证据裁判原则。除法律明确规定可以不开庭审理的情形外，一般均应坚持开庭审理方式，充分听取当事人的意见；对于群体性或较为疑难复杂的申请再审审查案件，应通过实地调查了解、组织询问等方式听取再审申请人意见。此外，要强化法院调查取证职权行使，避免因原告方诉讼能力弱造成对其不利的后果。
最后，行政审判需要树立“判到位”理念。在坚持合法性审查的基础上，加强对原告诉讼请求和当事人核心争议的审查、回应，依法选择最有利于实质解决行政争议的裁判方式，优先适用变更判决、给付判决、履行判决等直接回应原告实质诉求的判决种类。在行政机关败诉案件的判决方式中，确认违法判决、撤销并责令重作判决易被质疑为“程序空转”。
法院应当明确确认违法判决的“备位性”，严禁突破法律、司法解释规定，将非法定情形纳入其适用范围。就撤销并责令重作判决而言，需要分别明确应当、可以、不得重作的适用规则，即被诉行政行为涉及程序违法、适用法律错误时，应当作出重作判决；涉及超越法定职权时，不得作出重作判决；涉及认定事实不清时，应当结合具体案情判断重作的可能性，进而决定是否作出重作判决。在选择裁判方式时，应当坚持“能判决变更则不责令重作”“能改判则不发回重审”。
（二）健全行政争议实质化解配套制度
1.加强行政案件立、审衔接
坚持行政庭与立案庭“分工不分家”，加强二者的协调配合，中级、基层法院法官适度参与立案程序，引导原告提高起诉的精准性。结合个案案情有针对性地适当放宽对受案范围、实际影响、利害关系等起诉条件或诉讼要件的判断标准，对明显不符合起诉条件的依法不予登记立案，及时释明引导原告依法另行寻求救济，避免在行政诉讼程序中空转。明确“一行为一诉”不能作为不予立案、驳回起诉的法定理由；原告同时提出多个诉讼请求的，法院应当围绕实质争议，逐一认定各项诉讼请求是否符合起诉条件，决定是否合并审理。
2.普遍适用“一并审理”民事争议制度
《行政诉讼法》第61条第1款[32]为一并审理民事争议提供了法律依据，但规定法院“可以”一并审理，赋予了法院较大的司法裁量权，这是该制度适用率低的重要原因。激活该制度需要完善顶层设计，尽快出台司法政策性文件，规定法院在审理“民事为行政基础”的行政登记类案件时，负有适用一并审理民事争议制度的强制性义务，即法院必须向原告释明其可以一并申请解决民事争议，原告提起民事诉讼后，法院“应当”一并审理，不再进行是否一并审理的裁量。待积累较为成熟的经验后，再向“行政为民事基础”“行政民事并行”等其他交叉形态的案件拓展，最终形成不区分具体案由，只要存在民行交织情形且原告提出申请，法院就可以一并解决的理想状态。
3.妥适处理好判决与调解关系
在判决与调解的关系问题上，前者重在体现正义，后者重在维护和谐，二者的差异并不意味着其应当相互排斥，而更应当是共生和相辅相成的关系。谁更有利于行政争议的实质性解决，更有利于维护原告的合法权益，就应当依法适用。因为，法官在现代诉讼中所扮演的角色较之过去发生重大变化，其不仅仅要对案件作出决断，还要解决问题，要给予当事人“疗伤”性质的司法正义，而不是让他们深陷于输赢之争。不妨进一步认为，许多调解并不像看上去的那样都是当事人心甘情愿的，其背后都有裁决的压力；没有裁决的压力，当事人很难达成一个大家都同意的方案，而裁决所形成的判例，亦是当事人进行调解的重要参考。[33]
当前，调解、和解在实质解决行政争议中的积极作用已在实践中被充分证明，在进一步加强调解和解力度的同时，也需要提升适用的规范性，以防止制度异化。《行政诉讼法》第60条将调解限定在“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。而《行政复议法》第5条规定，“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”。二者的差异是显而易见的。
因此，行政案件的协调和解是否可以参考《行政复议法》的规定，调解如何做到遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定，需要进一步研究。在行政案件协调、和解中如何坚持不放弃对违法行政行为的监督，又避免为了所谓的“和谐”而纵容个别相对人的“无理诉求”，显然也需要进一步研究并规范。
（三）完善行政争议解决体系
1.支持行政复议发挥主渠道作用
新修订的《行政复议法》确立了行政复议化解行政争议的主渠道作用，行政诉讼应主动适应并积极推进行政复议主渠道功能的发挥。人民法院定期就行政执法、行政复议、行政诉讼情况开展工作会商，通过同堂培训、联合出台指导意见、发布典型案例等方式，促进行政复议、行政诉讼标准的统一。人民法院依法受理、妥善审理行政复议案件，依法监督支持行政复议工作，推进行政争议多元化解机制走深走实。
人民法院进一步延伸行政审判职能，依法能动履职，与行政案件数量排名靠前的行政管理领域所涉中央国家机关、部委共同做好行政争议的预防与化解，通过召开联席会议、发布年度白皮书、发送司法建议和工作意见建议、发布典型案例等方式，促进统一相关行政管理领域的行政执法、行政复议、行政审判、行政检察标准的统一，从源头上预防和化解行政争议，助力法治政府建设。
2.适时启动《行政诉讼法》修改调研
在2014年《行政诉讼法》修改时，最高人民法院曾建议参照《民事诉讼法》的相关规定[34]确定行政诉讼的受案范围，以“行政争议”替代“行政行为”。因为以行政行为为主线构建行政诉讼调整范围的模式，无法涵盖所有的诉讼种类。
由于原告仅能就行政行为的合法性提出异议，法院也仅能就行政行为合法性进行审查，但当事人的诉讼请求远远不止这些，除了请求审查行政行为的合法性外，还包括请求行政给付、确认公共行政关系是否存在等，而这些行政争议实际上都是因公共行政关系而起，超出了行政行为合法性的范围，法院只审查行政行为合法性并不能实质解决行政争议；且行政行为理论无法回应行政协议争议，尤其是“官告民”争议，不利于行政效率的提高和公共利益的实现。域外一些国家和地区将“行政争议”或“公法上法律关系”而非“行政行为”作为行政诉讼受案范围的标准，相关立法例具有借鉴意义。
但由于种种客观原因，上述建议未能上升为立法。单从行政争议实质化解角度，以“行政争议”代替“行政行为”，能够让更多未被定型化的行政行为被纳入受案范围，给予原告更周延的权利救济，进而以“争议审”“关系审”代替“行为审”。同时，行政诉讼类型化、诉讼类型法定化对于实现对公民权利有效而无漏洞的司法救济、提升行政诉讼程序规则设计的理性程度、妥善消解司法权与行政权间的紧张对立具有重要价值。[35]通过诉讼类型法定化，使行政诉讼目的与功能由对行政行为的合法性监督转变为对私主体的有效保护。
于我国而言，诉讼类型法定化或许也可成为强化权利救济和争议实质解决的破局关键。此外，随着行政复议主渠道作用发挥，复议与诉讼的关系，也应重新思考。例如，复议前置案件的一审终审问题、复议双被告问题、级别管辖问题、申请再审侧重于法律审问题、申请检察机关监督与申请再审选择问题。
3.明确行政诉讼在行政争议解决体系中的定位
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”。建立梯次有序、衔接顺畅的争议解决体系，形成最大解纷合力，法定化是重要的手段。条件成熟时，有必要制定行政争议预防与化解法，按照调解优先、分层递进、司法兜底的要求，推动完善行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制；加快推进信访工作法治化，明确有关单位化解争议的分工、职责和多元化解“路线图”。[36]
在完善的行政争议解决体系中，非诉讼纠纷解决机制应当挺在前面，而行政诉讼应当是最终的纠纷解决手段。重新认识和定位司法在行政争议解决中的地位和功能，应当重新审视和反思“司法中心主义”。法院作为“法律帝国的首都”，应当是最终的纠纷解决机制，但不是首选的，更不可能是唯一的；法官作为“法律帝国的王侯”，也不应当始终去处理大量的、简单的类案纠纷甚至是与法律无关的纠纷。
如果司法机关不得不大量应对原本可以通过其他途径化解的纠纷，这样的“法治化”，一方面消弭了行政机关在制止侵权、维护权益和填补损失方面的便利性、专业性和效率性；另一方面又使这些纠纷不得不面对司法裁判的滞后性、程序性和昂贵性，究竟是否有利于社会秩序的稳定和老百姓的维权，尚需实践来回答。行政诉讼或者说行政法官的最主要功能，不是解决数量庞大的行政纠纷，而是通过对典型行政纠纷的裁判，为其他纠纷解决提供处理样本，也为当事人自行解决纠纷提供合理预期，为行政机关执法提供镜鉴。衡量和评价行政诉讼，不能也不应当简单以行政案件数量、行政机关败诉率，作为最主要的尺度。[37]
与此同时，也应当确保当事人有权将一切行政纠纷最终提交法院审查，一切行政决定最终都有接受司法审查的可能性，这是司法最终原则的要义。当前，行政诉讼还要以行政争议实质化解为行政执法、行政复议、行政检察监督中的实质解纷提供可资参考的“本土经验”。虽然处于“最后一道防线”，但行政诉讼释明法律、监督和指导其他纠纷解决机制的功能，决定了司法审查必然居于解纷机制的最中心，因而有必要进一步树立司法权威。
四、结语
行政争议实质化解是解决行政诉讼“程序空转”“两高一低”问题的重要抓手，是贯彻习近平法治思想、回应人民群众司法需求的必然要求。行政审判在坚定不移支持行政复议主渠道定位的同时，应当多措并举、持之以恒地抓好、做实行政案件的质量与效率，以推进行政争议实质化解为契机，推进行政审判相关体制机制的完善，以浙江省“一件事”改革为借鉴，力争实现老百姓“一件事，法院一件案；一起行政争议，一个裁判定分止争”，发挥好行政审判在推进全面依法治国中的应有作用。
注释：
[1]“两高”指上诉率高、申请再审率高；“一低”指原告服判息诉率低。
[2]目前，理论界和实务界在讨论这一问题时，使用了“行政争议实质化解”“行政争议实质性化解”“行政争议实质性解决”“实质性解决行政争议”“实质性化解行政争议”等提法，这些提法没有本质区别，本文不作区分。
[3]参见耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决—兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第230页。
[4]参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《中国民政》2021年第6期，第8页。
[5]参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期，第123页。
[6]参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第23页。
[7]参见2023年3月23日张军院长在全国法院学习贯彻全国两会精神电视电话会议上的讲话，2023年4月10日张军院长在国家法官学院2023年春季开学典礼上的讲话。
[8]参见张军：《最高人民法院工作报告——二〇二四年三月八日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上》，载《人民日报》2024年3月16日，第4版。
[9]参见程琥：《行政审判现代化与行政争议实质性解决》，载《法律适用》2023年第2期，第80页。
[10]参见刘艺：《检察机关促进行政争议实质性化解的必要性与可行性分析——以冒名登记结婚“过期之诉”为切入点》，载《人民检察》2021年第15期，第15页。
[11]参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第4页。
[12]参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期，第134页。
[13]参见章剑生：《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第103页。
[14]参见江必新、邵长茂、方颉琳：《行政诉讼法修改资料汇纂》，中国法制出版社2015年版，第1页。
[15]参见孔繁华：《行政诉讼实质解决争议的反思与修正》，载《法治社会》2022年第1期，第38页。
[16]参见章志远：《行政诉讼实质性解决行政争议之实践检视——以上海法院32个典型行政案件为分析样本》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期，第74页。
[17]参见贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研进路》，载《法律适用》2012年第4期，第67页。
[18]参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期，第104页。
[19]2023年全国法院行政案件申请再审率为19.8%，同比上升2.6个百分点。
[20]参见黄先雄：《行政诉讼“程序空转”现象的多维审视》，载《法治研究》2023年第1期，第51页。
[21]参见张旭勇：《论行政复议机关调查取证的限度》，载《浙江社会科学》2024年第2期，第65页。
[22]实践中，出现这样一种现象：部分法院在立案阶段未给原告《立案通知书》，案件被行政庭裁定驳回起诉后，原告通过信访等途径索要《立案通知书》，欲以此说明案件已经立案，法院裁定驳回起诉违法。这一现象说明，虽然立案与实体审理之间并无必然关联，但立案后，原告确实存有实体审理的较高期待。
[23]参见赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期，第34页。
[24]付荣、江必新：《论私权保护与行政诉讼体系的重构》，载《行政法学研究》2018年第3期，第7页。
[25]参见王贵松：《行政诉讼的诉审判一致性》，载《中国法学》2024年第2期，第47页。
[26]参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第304页。
[27]参见程琥：《行政审判现代化与行政争议实质性解决》，载《法律适用》2023年第2期，第89页。
[28]参见黄海龙、潘玮璘：《论“穿透式审判”的基本内涵与实践方法》，载《法律适用》2023年第7期，第3页。
[29]参见2023年11月7日张军院长在首届全国行政审判行政复议工作同堂培训班上的讲话。
[30]参见梁启超：《管子传》（1909年），载《饮冰室合集·专集之二十八》，中华书局1989年版，第14页。
[31]参见罗竹风主编：《汉语大词典》（第三卷），汉语大词典出版社1989年版，第1360页。
[32]该条款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
[33]参见耿宝建：《裁判的方法》，人民法院出版社2016年版，第520页。
[34]当时有效的《民事诉讼法》（2012年修正）第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”
[35]参见章志远：《社会转型与行政诉讼制度的新发展》，北京大学出版社2019年版，第63-67页。
[36]参见耿宝建：《行政纠纷解决的路径选择》，法律出版社2013年版，第151-186页。
[37]参见耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第230页。
