2024年政府工作报告指出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。此举旨在解决重大项目资金问题，促进增长、稳定投资、优化债务结构、提升资金使用效率。本文将基于对此次超长期特别国债的特点的分析，阐释其意义。并且为超长期特别国债的配套措施安排提供建议，充分发挥超长期特别国债在稳定宏观经济和推动高质量发展中的作用。
超长期特别国债的特点
2024年政府工作报告指出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（以下简称“两重”领域），今年先发行1万亿元。此前我国曾在1998年、2007年和2020年分别发行过三次特别国债，2023年四季度预算调整后也决定增发1万亿元普通国债。与普通国债及之前几次特别国债相比，此次拟发行的超长期特别国债有以下几个特点：
第一，期限为超长期。长期债券通常是指10年期及以上债券。此次特别国债为超长期，期限至少在10年以上，预计部分可达到30年期甚至50年期。回顾历史，我国发行的30年期及以上国债是相对较少的，目前剩余期限在25年以上的国债存续余额总额也不足2万亿元。2020年的抗疫特别国债和2023年四季度的增发国债期限也大多在10年期及以下。
第二，用途特别。此次超长期特别国债明确专项用于“两重”领域。相比之下，2020年抗疫特别国债主要用于抗疫支出，2023年四季度增发国债主要用于灾后重建和防灾减灾。
第三，管理特别。此次超长期特别国债纳入政府性基金预算，不计入赤字，这与以往的特别国债是相同的，但与普通国债不同。例如，2023年四季度增发国债不是特别国债，纳入一般公共预算，计入赤字。此次特别国债计入政府性基金预算，也意味着其有专项用途，不能用于一般性支出，同时其还本付息来自专项收入。
第四，从央地财政关系上看，中央主责。此次超长期特别国债由中央自发自还，且由于“两重”领域很多属于中央事权与支出责任，因此相当一部分资金将由中央自用，其余部分资金转移支付给地方使用，也将由中央限定其详细用途。相比之下，2020年抗疫特别国债由中央付息，但央地共同还本，其中地方还本7000亿元，计入地方债务；中央还本3000亿元，计入中央债务，转移支付给地方使用。2023年四季度的增发国债尽管中央自发自还，但全部转移支付给地方政府使用。
超长期特别国债的意义
由于存在以上特点，此次拟发行的超长期特别国债既有利于当前提振内需、稳定宏观经济，又为高质量发展夯实基础。
第一，是财政政策适度加力的重要举措，对稳定预期、拉动内需、提振经济具有重要意义。从今年的赤字和举债规模上看，一般公共预算赤字和地方政府专项债额度分别比2023年年初预算提高1800亿元和1000亿元，仅微幅提高。但是加上万亿特别国债后，今年预算安排的政府举债规模比去年年初预算提高1.28万亿元，体现了财政政策适度加力。从财政支出强度上看，一般公共预算支出安排同比增长4%，低于2023年实际增速（5.4%），由于特别国债计入政府性基金预算，政府性基金预算支出今年大幅增长（18.6%），一般公共预算和政府性基金预算合计支出增长7.9%，支出强度明显提升。从财政政策发力渠道来看，全口径财政支出占GDP的比重在30%左右，通过万亿特别国债提升今年财政支出强度，构成了拉动内需的重要力量。2023年我国固定资产投资增速为2.8%，低于GDP增速（5.2%）。在政府投资较为密集的两大领域，2023年基建投资增速为5.9%，社会领域（主要是教育、卫生、文化领域）投资增速为0.5%，今年万亿特别国债用于“两重”领域投资，有助于今年投资增长的进一步恢复。
第二，是合理利用财政政策空间的重要举措，对增强财政可持续性、统筹发展与安全具有重要意义。其一，我国政府债务结构中，中央债务占比为42.4%，与大多数国家中央债务为主形成了鲜明对比。当前中央债务比重较低、回旋余地大，相比地方财政有更大的举债空间。今年新发行的1万亿元特别国债由中央还本付息，一般公共预算赤字4.06万亿元中，3.44万亿元都是中央赤字，相比之下地方政府一般债限额增量保持不变、专项债限额增量仅比2023年提高1000亿元，通过中央适度加杠杆、地方稳杠杆，有助于防范化解地方债务风险。中央存在的举债空间，也为未来几年持续发行特别国债、实施积极的财政政策储备了空间。其二，此次特别国债是超长期，在今后较长的一段时期内，财政仅需支付利息，还本时间点大幅延后，有助于平滑债务偿付压力，增强财政可持续性。其三，依靠中央财政的信用，国债发行利率低于同期限地方政府债券，从而降低政府整体举债成本。在当前货币政策环境下，利用利率较低的窗口期进行举债，也有助于降低财政筹资成本。
第三，是财政政策提质增效的重要举措，对于实施供给侧结构性改革、推动高质量发展具有重要意义。此次特别国债专项用于“两重”领域建设，将重点投向科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。以往这些领域因为社会公益性强、市场回报率低，民间投资意愿不强；同时，由于地方效益弱、全国整体效益强，地方政府投资积极性也不高。这些领域正是落实新发展理念，支撑创新、绿色、协调、开放和共享发展的重要方面。此次特别国债有利于补足这些领域的短板弱项，发挥政府投资对优化供给结构的关键性作用，通过财政政策提质增效牵引经济结构转型升级。
第四，有利于丰富国债期限品种，增强国债在金融市场上的基础性功能。其一，超长期国债是长期安全资产，金融市场上投资者对长期安全资产存在巨大需求，尤其是保险公司、养老金融机构有动力配置长期安全资产，但我国超长期国债规模偏低。今后超长期国债规模持续扩大，对于补足长期安全资产具有重要意义。其二，国债收益率曲线是利率市场的重要基准，超长期国债的缺乏也使得国债收益率曲线在长期限波段不完善。今后超长期国债规模的持续扩大，有利于完善国债收益率曲线，为全市场金融产品提供更好的定价基础。
超长期特别国债的配套措施
为了做好特别国债发行、使用和管理，更好发挥其在稳定宏观经济和推动高质量发展中的作用，需要重点做好以下配套措施：
第一，加强货币政策与财政政策的协调配合。在此次特别国债的带动下，今年政府举债规模进一步扩大，需要央行创造良好的流动性环境，既要保障政府债券顺利发行，提供相对平稳的融资利率，又要缓冲政府债券发行对资金面的短期冲击，避免对银行体系稳健运行和民间投资产生“挤出效应”，确保实现国债发行对货币流动性的中性目标。此前央行在2023年四季度货币政策执行报告中明确提及“搭配运用多种货币政策工具，保障政府债券顺利发行”。今年政府工作报告提出，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效，保持流动性合理充裕，均对货币政策与财政政策协调配合指明了方向。
第二，统筹用好各类资金，发挥好政府投资的“挤入效应”。对于特别国债所支持的政府投资项目，除了财政资金投入外，应该进一步撬动各类社会资本参与投资，发挥财政投资的带动放大作用。对于有一定经营收入的准公益性项目，应该利用好政府和社会资本合作新机制，鼓励和支持民营企业参与投资，既补充政府资金的不足，又发挥政府投资对提振内需的带动放大效应，还可以引进民营企业市场化的项目运营方式，提高项目经营效益。应该发挥投贷联动机制作用，利用结构性货币政策、政策性金融等工具，引导金融机构加大融资支持力度。可以参照目前专项债的做法，将部分特别国债用作重大项目的资本金，进一步放大带动效果。
第三，推进中央与地方财政关系改革，在“两重”项目建设上发挥好中央与地方两个积极性。此次特别国债投向的“两重”领域，多数属于全国性公共物品，属于中央事权与支出责任，或中央与地方共同事权与支出责任。应该认识到，在“两重”项目支出上，应该适度加强中央事权与支出责任，防止事权过度下沉导致地方投入积极性不足的问题。同时，对于部分适合发挥地方信息与管理优势的项目，界定为中央与地方共同事权，明确央地各自支出责任。
第四，强化项目和资金监管，实施好全过程预算绩效管理。应该根据国家中长期发展规划，抓紧谋划和储备好符合特别国债支持条件的项目，做到“项目跟着规划走、资金跟着项目走”，推动资金尽快落实到项目，尽早形成实物工作量。应该实施“两重”项目的全过程预算绩效管理，做好事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用，提高国债资金配置效率和使用效益，将特别国债投向的项目打造成政府投资项目预算绩效管理的“样板”。
作者： 中国人民大学财政金融学院副院长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员 马光荣
