内容提要：百年变局与地缘政治推动全球产供链重构向从未有过的维度转变。在一些国家“脱钩断链”“去风险化”政策的刺激下，全球产供链安全需求急剧上升。美欧产业政策和产供链战略调整对全球经济格局影响明显，全球地缘经济秩序构建中经济与安全的平衡发生历史性变化。相关政府部门出台产业政策，直接参与全球产供链重构。跨国公司调整全球产供链布局，将安全置于首位并将数字化和绿色低碳作为贸易投资决策重要考量。未来全球产供链重构仍将受制于国际政治经济的不确定性和持续的政府干预，这一演进过程是长期的、复杂的。
关键词：全球产供链 产业政策 全球经济 地缘政治
全球产供链重构是当今世界经济与政治热点问题，百年变局和地缘政治经济竞争加剧，一些国家采取“脱钩断链”“去风险化”政策，使得全球产供链安全需求急剧上升，产供链韧性在某种意义上已成为地缘政治和经济竞争的工具，政府部门和跨国公司成为最关键的利益攸关方。政府从国家战略的高度精心校准产业政策和贸易政策以打造支撑国家竞争优势的产业链，跨国公司应对地缘政治风险，将供应链安全和可持续置于资本与效率之前。在百年变局、全球化减速和全球经济低迷的大背景下，全球产供链重构的特征和未来趋势值得关注。
全球产供链重构的背景
在经济全球化的上升期，各国普遍受益并对全球化持开放态度，跨国公司基于比较优势在全球范围内布局产供链，产供链的选址较少受“国家安全”因素的直接干扰，国际贸易规则的“国家安全例外”条款也很少被援引。然而，自新冠疫情暴发以来，各国对产供链的安全需求急剧上升，高度关注本国产供链对外部世界的非对称依赖。自1995年世界贸易组织创立以来，与“国家安全”有关的“安全问题”从未像现在这样直接制约国际贸易、资本流动和产业布局，并空前影响全球贸易格局的演进。
在美国加大对华贸易限制和乌克兰危机引发的地缘政治冲突升级背景下，美欧等发达经济体以地缘政治和大国博弈思维评估相关关键产供链的安全性和脆弱性，加大调整产业政策力度，促进产供链自主可控、近岸化、盟友化和区域化，从而推动产供链重构。自2018年以来，美国贸易政策措施的保护主义和“脱钩”（De-coupling）导向明显，征收特别关税限制中国对美出口，加强外资审查限制中国投资，近两年则以“去风险”（De-risking）为由实施半导体相关贸易出口管制。美国的政策“组合拳”对全球产业链重构产生了重大影响，加速了中国产业链向东南亚等地区的转移，对全球产业和金融资本与中国合作造成了一定程度的“寒蝉效应”。欧盟则提出构建“战略价值链”作为欧盟产业竞争和战略自主的政策导向，并于2019 年11月发布《加强面向未来的欧盟产业的战略价值链》报告。从战略价值链塑造工具的选择看，地缘产业政策的回归是欧盟的战略取向。此外，欧美推动战略价值链的垂直整合，双方正在构造一个聚焦关键性新兴技术的竞争性产业体系。
欧美上述政策和战略调整对全球产供链的稳定产生了明显冲击，进一步引发各国政府和商界对全球产供链安全及韧性的需求同步上升，全球贸易投资“泛安全化”特征明显，加强产供链韧性从某种意义上已成为地缘政治和经济竞争的工具。各方更加关注相对而非绝对经济收益，聚焦产供链韧性与国家安全的关系，对国家间经济相互依存和数字经济带来的安全风险高度关注，由此对地缘经济秩序的影响也呈现出新特征，突出表现是经济与安全之间的平衡发生了历史性变化。以前的国际贸易投资运作由经济因素主导，而今“安全”因素则在全球经济秩序中发挥着更加突出的作用。近年来的形势发展表明，国际经济秩序正在从冷战后的新自由主义秩序转向新的地缘经济秩序，选择性的国别经贸合作和地缘经济关系更加密切，国际贸易投资中经济与安全的权重发生历史性变化，且这种变化本身具有相当大的不确定性。世界主要经济体正在围绕构建新的地缘经济优势进行战略布局，客观上将深度影响全球经济秩序演变。
数字技术的广泛应用和数字经济的快速发展也是各国安全需求急剧上升的诱因。世界主要经济体高度重视数字经济，抢抓产业变革新机遇，数据安全和技术安全是国际竞争重点领域，也是各国经济安全面临的新挑战。与此同时，数字经济和技术领域的大国竞争成为全球产供链重构的关键变量，数字贸易规则是各方博弈的焦点，建立符合自身国家安全利益的全球数字经济治理体系是博弈的目标。作为非传统安全的组成部分，数据安全日益受到各国高度重视。主要发达经济体既采取贸易保护主义措施维护其在传统领域的技术霸权，也谋求对关键新兴产业的技术垄断，这些措施加大了全球产供链重构的复杂性。从全球看，贸易投资竞争的目标也在发生结构性变化，竞争的重点并非一般货物贸易，也不是传统制造业，而是与数字经济有关的高端服务贸易和先进制造业，终极目标仍是维护自身发展安全和技术竞争优势。
全球产供链重构的特点
全球产供链调整是经济要素特别是市场要素发生变化的结果。与以往不同，当前的全球产供链重构呈现出一些新特点，作为关键利益攸关方，政府部门积极出台产业政策直接参与其中，跨国公司在重构产供链时也将安全置于首位，数字化和绿色低碳成为贸易投资决策的重要依据。
一、政府主导产业政策推动产供链重构
在西方经济发展过程中，市场对资源的有效配置备受推崇，政府干预饱受诟病。在发达经济体内，产业政策曾经被视为对市场经济的干扰，但这一认知正在改变。《哈佛商业评论》1983年第11期刊发的《产业政策：行不通》一文认为，产业政策受到国家政治制度和经济条件的深刻影响，美国的政治决策过程对产业政策实施构成不可逾越的障碍，应避免一旦经济出现某些问题就选择施行产业政策。《哈佛商业评论》2023年第9/10期刊发的《产业政策新时代已经到来》一文指出，我们正在进入一个新的世界秩序，世界各国政府越来越多地使用产业政策去影响公司在哪里建立和运营、销售什么产品以及卖给谁，产业政策新时代已来。
如今，产业政策成为美欧国家干预产供链重组的有力工具。与以往不同，在当下的全球产供链重构中，美欧政府部门没有让位于市场，而是通过制定具体产业政策去推动、约束或引导本国产业发展方向及其全球布局，主动与跨国公司一道应对负外部性。
在百年变局和大国博弈背景下，各国政府主导产业政策的目标更具战略内涵，主要是维持关键产业的国际竞争力，掌控产业链的全球布局。政府运用的主要产业政策工具包括对国内制造商的税收优惠、研发支持或补贴，以及通过贸易限制手段维护本国在某些关键技术领域的领先地位。比如，2021年6月日本经济产业省发布《半导体数字产业战略》，实施关于半导体、数字基础设施和数字产业的国家战略，推行产供链改革计划，支持企业回迁和加强产业韧性；2022年8月美国颁布实施《芯片与科学法案》，强化半导体产业产供链安全，发布对先进半导体及其制造所需设备的出口限制，通过财政补贴支持半导体产业链回迁；韩国于2022年12月通过《芯片法案》扶持本土半导体产业发展；2023年11月欧盟通过《关键原材料法案》共同文本，为欧盟关键原材料产供链的本土化提供法律保障，确保关键原材料供应的安全、韧性和可持续。随着地缘政治竞争加剧，产业政策联盟机制也开始出现，如 “印太经济框架”（IPEF）和 “芯片四方联盟”（Chip 4）。这些机制的针对性和排他性明显，没有明确的贸易自由化目标，并非传统意义上的区域贸易协定，但对全球特别是亚太地区的产供链格局将产生重要影响。当前全球经济极具不确定性，主要国家和地区营商环境易受外部冲击，各国政府从国家战略高度调整产业政策和贸易政策，力求维护本国在关键产业的竞争优势。
二、跨国公司参与全球产供链战略调整
跨国公司是全球产供链的塑造者、维护者和直接利益攸关方。跨国公司控制着主要产业的全球产供销网络，包括全球供应链、产业链和价值链，它们的商业策略直接影响全球资源配置、国际贸易格局和投资流向。自2008年国际金融危机以来，跨国公司成为部分西方民众表达对全球化不满的众矢之的，民粹主义者和经济民族主义者指责跨国公司离岸外包造成制造业就业机会减少，迫使各自政府采取行动激励制造业回归本土。新冠疫情引起全球产供链危机，促使跨国公司全面重新考量其全球运营布局，重新评估既往产供链模式是否仍可持续。对跨国公司而言，产供链重构并非易事，对任何产业都是一项综合性挑战。跨国公司既要注重在跨国生产和营销网络中进行有效资源和资本配置，依据效率和成本原则布局跨境贸易投资，也要规避地缘经济秩序重构和地缘政治博弈可能导致的风险，特别是后者在某种程度上弱化了效率和成本对跨国公司全球战略的影响，迫使跨国公司在全球产供链重构时将安全置于首位。
当前，跨国公司产供链重构战略调整仍在进行中，多数跨国公司仍在探索重新布局全球产供链的最佳方案，前景存在较大不确定性。与新建产供链相比，跨国公司趋向于在既有产供链基础上进行加固，形成防范安全风险的新组合。比如，建立“缓冲库存”和“双源采购”体系，调整外包区域实施近岸战略，增加供应商市场多元化和区域化选项等。美国麦肯锡管理咨询公司调研发现，78%的受访公司采取增加“缓冲库存”和关键原材料“双源采购”战略加强供应链韧性。2023年采用近岸战略的跨国公司占比与2022年同比翻番，汽车和消费品行业尤为显著。此外，供应链的区域化受到重视，64%的受访公司表示正在将供应链区域化，这一比例远高于2022年的44%。欧洲和东南亚是建立独立的区域供应网络最明显的两个地区。受产业异质性的影响，跨国公司在产供链调整战略选择上也存在较大差异，有些产业适宜近岸外包或部分回迁，有些产业则将保持现有链条但增加备选项。例如，有的跨国公司青睐“中国+1”或“新加坡+1”战略，以维护既有生产供应和市场销售网络，同时构建防范产供链风险新机制。
三、产供链数字化加速推进
数字经济的快速发展不仅创造了新增长新需求，还成为各类产业转型升级的重要引擎。根据《数字中国发展报告（2022）》，2022年中国数字经济规模达50.2万亿元，占GDP比重达41.5%，成为稳增长促转型的重要引擎。数字技术和数字贸易的快速发展对全球产供链运行模式和效率的影响是变革性的。新冠疫情成为加快产供链数字化和推动新技术应用的催化剂，各国政府出台政策旨在利用数字技术提高产供链效率，加强应对产供链冲击的技术创新。全球主要经济体纷纷出台相关战略，构建数字经济时代的国家竞争新优势，加强与产供链数字化有关的生态系统和治理体系建设，提高产供链的效率和安全保障能力。与此同时，跨国公司加强产供链各环节数据生成的流程规划，使整个链条信息透明畅通，生产和物流管理高效便捷，推进产供链韧性、敏捷性和可持续性，以期在新市场和新竞争中占据优势。
产供链数字化是全球产供链发展的重要维度。大数据和云计算正改变产供链运营和管理模式，显著提高物流效率。精准智能管理从商品制造、物流运输到产品交付的全过程，为防范和应对系统风险提供预警和快速反应能力，对产供链安全和韧性日益重要。随着产供链对商品和服务高效可靠交付的要求越来越高，产供链数字化快速推进的态势仍将持续。如何应对数字化变革对全球产供链的影响是政府和商界面临的共同挑战，网络安全风险和数字技术人才匮乏成为主要瓶颈。随着数字技术快速发展和广泛应用，产供链的数字化程度关乎国家间经济竞争优势，某些产业在数字化程度上的国别差异也会对产供链的地理布局重构产生相应影响。
四、绿色低碳产供链提速发展
绿色低碳产业是全球竞争的前沿领域，绿色低碳技术创新已进入快速上升期，新能源、新材料和新技术正加速迭代升级，各国将构建绿色产供链、推动战略性新兴产业融合发展作为新的经济增长点。近年来，以智能汽车链、绿色农业链、清洁能源链等为代表的绿色产供链扩展迅速，对产业结构升级和系统性节能减碳影响深远。世界主要经济体通过政府行为加快绿色产供链发展。2021年日本将《绿色增长战略》更新为《2050碳中和绿色增长战略》，旨在加快能源和工业部门结构转型；2022年8月，美国实施《通胀削减法案》，加大政府投资推进清洁能源低碳转型；2023年1月，欧盟推出“绿色协议产业计划”，从监管环境、融资、技能人才和贸易四个方面推动建立强大而有韧性的产业链；印度通过《2022年节能修正案》推动节能产业转型并建立全国碳市场。可见，绿色低碳产业正在成为21世纪大国竞争的前沿领域。
2023年1月，中国发布《新时代的中国绿色发展》白皮书。中国经济向绿色低碳转型成就显著，特别是在新能源车、光伏太阳能和锂电池等绿色低碳领域形成了比较优势，为产业结构调整注入新动能。绿色低碳产供链的全球竞争刚刚开始，全球主要经济体的竞争与合作决定了这一关键产供链未来发展的方向及稳定性，也将对未来产业安全和新工业革命产生深远影响。
随着产业发展的绿色低碳转型加快，相关领域的国际经贸合作也在深化，绿色贸易投资成为产业增长新动能，推动塑造新型产供链。世界银行研究表明，越来越多的跨国公司正将新投资转向绿色行业，全球绿色行业的外商直接投资保持快速增长，2003—2021年增长了700%，污染行业的外商直接投资同期下降了80%。绿色行业的外商直接投资占比从2003年的5%上升至2021年的66%，污染行业的外商直接投资占比则从2003年的95%下降至2021年的34%。受全球范围的绿色可持续发展浪潮推动，特别是各国有关绿色产业发展政策和立法的激励，近年来跨国公司的绿色产供链建设也越来越多地将“环境、社会和治理”（ESG）元素纳入投资决策过程，投资流向与绿色低碳受到广泛重视。各主要经济体积极推动产业政策与全球可持续发展目标衔接，跨国公司也开始选择与承诺遵守社会和环境标准的供应商合作，将绿色低碳作为选择合作伙伴、共同构建产供链的重要标准。随着ESG投资规模快速增长，投资体系和评级也在不断完善，环境、社会和治理因素成为推动经济社会可持续发展的动力，并影响未来全球产供链重构。
全球产供链未来演进趋势
全球产供链正在加速调整，面对全球经济的不确定性和地缘政治与地缘经济竞争环境的历史性变化，未来全球产供链重构将是一个相对较长的演进过程，其演进趋势也将受到国际国内和地区各种政治经济因素的综合影响。
第一，国际政治经济形势变化及其不确定性将长期影响全球产供链演进。在全球化鼎盛时期，各国尽可能开放市场和扩大贸易。在当下地缘经济秩序重构过程中，贸易保护主义加剧地缘经济碎片化，跨境贸易向多边化和自由化方向发展受阻。主要发达经济体的政策导向和民众对贸易自由化的认知都发生了历史性转向，这对构建更加开放和更具韧性的产供链构成威胁。随着大变局不断演进及地缘政治紧张局势持续，一些国家对开放合作和经济相互依赖持审慎甚至怀疑态度，对与技术竞争和国家战略有关的关键产业布局高度关切。西方发达经济体的政府部门和跨国公司以及关键产业都对技术竞争和与国家战略有关产业的未来发展保持高度警惕，在加固产供链方面，寻求建立“友岸”“近岸”甚至本土化网络，这将对全球贸易开放发展和产供链安全稳定构成持续性负面冲击。
第二，产供链修复与产供链重构将双轨同步演进。跨国公司重视原有产供链在疫情后的修复，同时也在筹划未来产供链的重新布局。国际货币基金组织2023年10月《世界经济展望》报告指出，疫情导致中断的产供链已基本恢复正常，运输成本和供应商交货时间也恢复到疫情前的水平。但产供链的不确定性和不稳定性仍然很高，在产供链重新布局的多项选择方案中，离岸外包的主导地位或将持续下降，区域内合作机制有望增强，短链化趋势将继续。尽管全球化不会止步，过去半个世纪业已建立起来的庞大高效的全球产供链网络也不会完全消失，但跨国公司离岸外包战略的内外环境正在恶化，政策空间受到挤压。一方面，发达经济体内部的社会矛盾和贸易政策对跨国公司离岸外包构成前所未有的压力。另一方面，全球生产成本的差异在逐渐缩小，智能化自动化部分抵消了发达国家的劳动力成本劣势，各国劳动力成本和生产率差异趋于缩小，使得离岸外包的边际效应不断下降，本地化的可行性有所增强。离岸外包的收缩并不必然导致产业回迁，跨国公司意识到回迁将产生高昂的沉没成本，再造供应和物流网络也会产生巨大的系统成本，回迁还将导致生产部门远离全球最重要消费市场，其潜在风险成本难以预计，边际收益具有相当大的不确定性。因此，除非政府出台政策性激励措施，否则，回迁难以成为跨国公司的最优选择。
第三，政府产业政策对产供链的干预仍将持续，与高科技和先进制造业有关的关键原材料贸易将继续受到严格限制。这部分关键原材料有些是先进制造业的必需配件，有些是关键产品售后维修服务的必需零部件，有些是涉及军工和高新技术产业的关键原材料。基于产业安全考虑，主要经济体对上述原材料的竞争性和战略性贸易保护初现端倪，重点转向培育半导体芯片、新能源汽车等关键产品的国内供给，并通过贸易限制手段抑制竞争对手。受要素禀赋、市场规模和技术创新等要素影响，单个国家很难完整占据产供链的所有环节，部分发达经济体开始对战略性产业实施联合干预，进一步打造战略性产品的产供链联盟。2023 年6 月，荷兰对光刻机实施出口限制并与美日组成“芯片联盟”，以共同技术安全为由，限制半导体制造设备出口。2023年11月，“印太经济框架”成员国在旧金山签署《印太经济框架供应链协议》，同时建立“印太经济框架关键矿产对话”，寻求加强印太经济框架关键矿产供应链的竞争力和多元化。这些联盟化趋势及其对全球产供链的影响值得关注。国际货币基金组织2023年10月《世界经济展望》报告指出，地缘经济割裂导致关键矿产等大宗商品价格在各地区之间的差异急剧扩大，并警告这将在未来形成严重的宏观经济风险。
全球经济仍处于复苏阶段，全球产业布局也处于地缘重构和低碳转型的调整之中。有些调整是长期结构性因素引起的，比如，部分制造业从劳动力成本高的国家转移到更具劳动力比较优势的国家，制造业在外商直接投资中的占比逐步下降而服务业占比不断上升，制造业对就业的贡献呈递减趋势等，这些趋势已延续十余年且难以逆转。由于全球格局演变具有很大不确定性，全球产供链的重构也将继续受到全球市场、地缘政治、地缘经济等因素的叠加影响，产供链安全已高度关乎国家利益，主要国家、跨国公司和区域组织之间围绕产供链的博弈将持续演进。从长期看，大国竞争格局的持续可能进一步推动先进制造业回迁，近岸外包、友岸外包或进一步上升。同时也应看到，影响全球产供链演进这一长期进程的变量相当复杂，既有政治因素和政府干预，也有经济因素和市场因素，且各种因素自身都具有很大的不确定性。未来全球产供链重构不可能一蹴而就，总体上将呈现一个相对较长的演进过程。过去半个世纪的全球产供链实践表明，一个成熟的全球产供链体系需要各种资源要素在国际国内两个维度有效配置，以贸易开放为主导的国别政策和以规则为基础的全球经济治理体系是全球产供链韧性的重要基础和保障，也为全球经济和世界各国带来巨大收益，如果缺失其中任何一项，全球产供链的安全稳定和全球经济发展都会面临更大风险。
