摘要：清末民初中国的币制改革深受资本主义全球化及国际金本位体系的裹挟，由各方势力共谋促成。国际金本位体系建立后，中国在偿付外债、赔款时承受巨额镑亏，对外贸易遭受巨大逆差，中国意图通过币制改革解决财政和贸易问题。为了消除关税摩擦、便利通商，扩大在华利益，英、美、日等国要求中国统一币制。清政府希望借助外部势力，收归货币发行权。币制改革正式开启后，中国向美国、日本寻求帮助并向国际银行团借款。然而在引入外国势力后，币制改革逐渐丧失了独立性。各国企图利用币制借款及附加条件，主导中国币制改革进程，干预中国内政。清末民初的币制改革均试图建立中央权威的货币制度，但受制于国力及国际因素，最终未能成功。
关键词：币制改革 财政 汇率 国际因素
作者熊昌锟，中国社会科学院经济研究所副研究员（北京100836）。
来源：《中国社会科学》2023年第10期P183—P203
清代中期以后，随着中国被深度卷入资本主义全球化进程，传统“银钱并行”的货币体系难以适应新的经济形势。19世纪70年代以后，欧美各国相继确立金本位，中国在偿付外债、赔款时承受巨额镑亏，金银比价的剧烈变动导致对外贸易逆差不断扩大。此外，关税税银制度造成国际贸易摩擦不断。1902年欧美各国在与中国进行修订商约谈判时，一致要求中国整顿货币、统一币制。由于缺乏币制改革的资金，中国主动向美国借款，同时希望借助美国平衡日俄在东北的势力。然而在引入外国势力后，中国的币制改革逐渐丧失了独立性。
既有关于清末民初币制改革的研究主要从改革原因、进程以及币制借款等几个方面展开，包括对币制改革过程以及“精琪方案”实施与失败原因的分析。对于近代中国币制改革的本质以及日本不同殖民集团对中国东北地区货币制度改革的影响，也有较为深入的讨论。关于币制借款，有学者认为，民国时期国际银行团围绕中国的币制借款存在冲突与合作，而清季的币制借款也扮演着一定的外交角色。
既有研究多聚焦晚清币制改革或20世纪30年代的废两改元及法币改革，鲜有贯通前后的长时段考察。实际上，清末民初的币制改革方案、币制借款乃至币制顾问的选择均呈现出连续性。以事件为切面的考察难以窥视全貌。此外，中国开启币制改革实践的内外动因值得进一步探讨，一方面是中国面临的外部压力，即英国、美国、日本各国要求中国改革币制以利通商，同时希望利用参与中国币制改革的契机干预中国内政，获取经济、政治利益。另一方面，中国也有自身考量，既要解决内部困境，即镑亏带来的财政压力以及双重汇率产生的贸易逆差，又企图借助各国之力统一货币，加强中央集权。而在币制改革实施过程中，既有研究过于关注美国（精琪方案）的影响，实际上日本向中国提供了诸多建议并被中国接受。总之，币制改革涉及贸易、财政、国际关系等多方面因素，需要进行综合讨论。
一、国际“金本位”体系下的财政与贸易
清中叶以后，在资本主义全球化浪潮的席卷下，中国的货币制度受到世界货币体系和国际贸易格局的影响。18世纪，世界各国多采用银本位。1816年，英国率先颁布金本位货币法，正式确立金本位。其后，德国、法国于1872年和1874年相继采用金本位。荷兰、美国也分别于1875年和1879年实行金本位。亚洲的日本于1897年改定金本位，印度、暹罗、菲律宾等国也先后改定金本位。国际金本位体系（the universal gold standard）建立后，黄金成为国际贸易间的结算货币，此前作为国际通货的白银，价格迅速跌落。自19世纪70年代起，国际银价持续下跌，1海关两兑换的英镑，从1872年的79.75便士下跌到1902年的31.2便士。
中国沿用白银，导致使用黄金或英镑偿付外债和赔款产生巨额镑亏，所欠外债及赔款数额随之剧增。《马关条约》规定中国向日本赔款2亿两白银，日本要求以银易镑交收，共计32900983镑7先令7便士。1901年，《辛丑条约》规定中国向各国赔款4.5亿两白银，本息用金偿还。按照1901年的时价，中国每年应还庚子赔款达2824425镑，约合白银18829500两。10年后须筹足22536804两才能弥补镑亏。因此，清政府只能多次举借外债。据统计，1901—1911年，中国六项借款本息偿还合计产生镑亏27646175两。
除了镑亏引发的财政危机外，汇率问题也导致中国对外贸易出现逆差。近代中国“银钱并行”的货币制度，造成无论是洋货内销还是土货出口，均要进行银钱换算。1870年以后，中国国内进口物价的升降以金银比价的变动为依据。银价下跌会刺激以银计价的国内进出口物价上升。但绝大部分进口的货物出售给使用铜钱的民众，出口货物也多来自农村，因此银价下跌的影响被铜钱上涨的作用抵消了。
金银比价以及银钱比价变动对中国进出口贸易的影响，可从1870—1900年间外汇指数、用银（钱）计进出口物价与内地土货物价的变动中加以观察（见下表）。
资料来源：郑友揆：《十九世纪后期银价、钱价的变动与我国物价及对外贸易的关系》，《中国经济史研究》1986年第2期；周广远：《1870年—1894年中国对外贸易平衡和金银进出口的估计》，《中国经济史研究》1986年第4期。
由上表可见，自1876年后，进口物价指数始终低于内地土货物价指数，这有利于洋货在中国的倾销，进口商品货值和数量有较高增长。从统计数据来看，自1879年起，中国对外贸易长期处于入超阶段；1879—1889年间，对外贸易入超额为490.4万海关两；到1890—1894年间，入超额高达3856.3万海关两，每年平均入超771.3万海关两。
对外金银比价、对内银钱比价的双重汇率结构，对不同阶层的影响存在较大差异。少数商人可通过两种汇率之间的波动套利。而占人口绝大多数的中下层民众多使用铜钱，汇率贬值使得以外币衡量的物价上涨，以致中下层民众更加贫困。
此种“银钱并行”的货币制度不仅使中国在偿付外债、赔款中承受巨额镑亏，对外贸易也遭受巨大逆差，清政府财政陷入窘境。因此清政府酝酿币制改革，试图解决双重汇率影响下的贸易逆差和国际收支不平衡，以缓解财政危机。此外，由于货币体系的混乱和关税单位换算带来的额外费用，也影响到欧美等国在华贸易。金银比价的剧烈波动给外国企业在华投资带来了更多风险，为中外贸易增加了不稳定性。因此庚子事变后，为了巩固及扩大对华贸易，减少国际贸易中的关税摩擦，英国、美国、日本等国均强烈要求中国进行币制改革，实现币制统一。
二、各国迫使中国开展币制改革及中国的应对
庚子事变后，依据《辛丑条约》中关于各国可与中国商议更改通商行船条约及其他通商事宜，英国、美国、日本、葡萄牙等国要求与中国修订商约。各国所提修订商约条款中，均要求中国及时整顿圜法、统一货币。中国希望借助外部势力统一币制，收归地方货币发行权，重塑国家信用。同时希望在满足各国整顿币制、裁撤厘金等要求的前提下，实现关税加税的目的。
清末以后，中国海关税银的征纳存在倾镕等手续费，以及银两、银货与面额不符或贴现等情况，多次引发摩擦与纠纷，甚至引发外交交涉。新式海关设立后，清政府要求严格实行报关程序，按货值征收关税。中英《五口通商章程：海关税则》规定：“准用洋钱输征，惟此等洋钱，色有不足，即应随时随地由该口英官及海关议定，某类洋钱应加纳补水若干。”为建立不同货币与关平两之间的稳定比价，中英两国于1843年7月确认了印度卢比及秘鲁、墨西哥、智利等国银元与足色纹银间的补水差额。1858年，中英《天津条约》再次确认了这一原则，即“税课银两由英商交官设银号，或纹银，或洋钱，按照道光二十三年在广东所定各样成色交纳”。但关税缴纳过程中汇兑、折纳等手续烦琐，严重影响了中外贸易的正常开展，因此，在中英修订商约谈判过程中，英使要求中国明确关税结算货币及单位。
英国公使马凯（James Lyle Mackay）在第一次中英会谈时提出：“因中国圜法不能一律，以致华、洋贸易均多不便。中国允将国家圜法整顿，银元平色，均归一律。凡纳税、付捐，合中国，均可流通行用。”盛宣怀建议接受此款，认为既可借此统一银币，又可禁止广泛流通的外国银元。张之洞认为中国可利用币制改革之机，推广中国银元。刘坤一则反对外国干预，认为币制应由中国自行整顿。
中英第三次会谈时，马凯要求统一银币单位，“（币制）于洋商有不便，是以请为整顿，如两数圆数均可，但须一律”，但并未规定具体式样和单位。盛宣怀希望通过中国通商银行铸造一两银币，而刘坤一、张之洞主张沿袭原有货币，反对铸造一两银币。外务部认可刘坤一、张之洞的意见，认为银币分量系中国内政，无须载入条约。中英第十次会谈时，双方就条款内容进行了修订，“中国允愿设法立定国家一律通用之银式，应以此为合例之银式。将来中、英两国人民，在中国各处即用以完纳各项税饷”。张之洞担心外商拒绝使用中国通行货币，要求在“各项税课”后增加“及付一切用款”的说明。
在新定国币以关平还是库平为单位的问题上，因关平较库平为重，刘坤一主张洋货买卖使用关平，洋商缴纳关税亦用关平；若英国要求改为库平，关税单位也应照改。其后，他又指出各关收税秤码照粤海关定式载明约章，系照约办理。英领事欲借整齐平色以减关税。马凯反驳称关平、库平的差异导致英商纳税受亏，因此必须加以改变。刘坤一担心统一后的货币价值低于关平两，而外商纳税使用新的货币，将减少关税收入。此外，各关口不能开销款项，皆依赖关平与库平汇兑带来的额外收益。因此，刘坤一反对改用库平，以维持关税和财政收益。
经过长达十九次会谈的争论和交涉，中英两国正式签订《续议通商行船条约》，其中第二款规定：“中国允愿设法立定国家一律之国币，即以此定为合例之国币，将来中英两国人民应在中国境内遵用，以完纳各项税课及付一切用款。”条款正文满足了英国的要求，即设立统一国币，用于完纳各项税项，附件甲第一的声明则满足了刘坤一所提的要求，即维持既有的关平银制度，以保障中国各口岸的关税收入。附件甲第二列出了英国的照会，这一照会声明中国铸造通用银币，完成货币统一，保证英商不必缴纳额外费用。同时规定外债、赔款以金银时价进行折算，从而保障了英商和英国的双重利益。
日本也要求中国整顿币制、统一货币，这与日本在华贸易急剧增长、希望进一步扩大在华势力范围有关。进入20世纪，日本对华贸易额不断增加。1904年、1905年中国的出口贸易中，日本超过英国本土（不包括香港中转贸易）所占比重，而在进口贸易中日本虽不及英国，但已接近英国所占的份额。同时，日本不再满足于在中国东北获得的权益，而是希望将势力范围扩展至华北及其他地区。
日本代表在提交的修约草案中要求：“中国国家允改现行货币制度，在此约盖印之日起后五年以内，定将全国货币办理归一”，同时强调无论中国如何进行币制改革，都应确保中国所欠日本外债、赔款不能减少。中日双方经过多次商谈，最终签订的商约规定：“中国国家允愿自行从速改定一律通用之国币，将全国货币俱归画一，即以此为合例之国币，将来中日两国人民即在中国境内遵用，以完纳各项税课及别项往来用款，毫无窒碍。惟彼此商明，凡纳关税，仍以关平核计为准。”最初日本要求中国五年内完成币制改革，后在双方交涉下改为“从速”，在“改定一律通用之国币”后，须将“全国货币俱归画一”。同时，条约声明此后完纳关税及其他款项亦用新定国币，关税单位仍采用关平两。
美国也要求中国统一币制，美国国际汇兑委员会（Commission on International Exchange）的报告指出，中国货币汇兑的不断变动对于外国在华贸易甚为不利，阻碍了物资进入中国。假如中国有稳定的货币基础，将为欧美制造商提供更广阔的市场。美国代理国务卿楼密斯（Francis B.Loomis）认为在金银本位国家之间形成固定汇率，对促进美国对外贸易具有重要意义，美国应参与中国的币制改革工作，确保中国建立新币制。1901年3月，美国驻华使馆秘书司快尔（Squiers）要求美国驻华各地领事报告关于修改商约的意见。烟台、营口等八处领事提出的裁厘加税、统一货币等建议成为中美商约谈判的主要内容。
美国最初递交的和约草案要求：“按照单一价值标准立定之稳定一律之国币，对于扩展贸易至关重要，中国因现尚无此项国币，因此允愿尽早立定国家一律之国币，并以谕旨或其他办法以此定为合例之国币。”美国要求参照中英《续议通商行船条约》及完税关平附件改定商约内容，并提出用新式银币完纳关平银税项、偿付外债及赔款。经过多轮会谈，美国代表提交新草案，要求在中国境内使用新定国币，并用其缴纳各项税课及偿付一切用款。其后，美国货币专家精琪（Jeremiah W. Jenks）建议要求中国实行金本位制并写入条约。美国公使康格（E.H.Conger）据此指出，美国政府希望中国确立金本位，以建立固定的金银比价汇率。
清政府回应称币制改革应由中国自行整顿，美国不能强制要求中国改定金本位。最终中美签订的《通商行船续订条约》规定：“中国允愿设法立定国家一律之国币，即以此定为合例之国币，将来中、美两国人民应在中国境内遵用，以完纳各项税课及付一切用款。惟彼此商明，凡纳关税，仍以关平核计为准。”从文本来看，中美《通商行船续订条约》仅增加关税采用关平两的内容，未将改定金本位写入条约。
在与英国、日本、美国等各国签订的条约中，清政府均表示同意整顿币制，但要求银式、单位由中国自主决定。清政府此举意在借助条约及外国干预，将流通甚广的外国银元驱逐出中国并收回各省的货币发行权，进而统一货币，增强对地方财政的掌控力。中国承诺进行币制改革还有一个重要意图，即希望在答允英国、美国、日本等国改革币制以及裁撤厘金的前提下，使各国同意增加关税。出使美国大臣唐绍仪奏称：“币制未定之弊……非但与圜法内政有关，亦与目前之提议加税牵涉极大。我国关税悉数指抵赔款……倘加税之约早定，则每年税收骤增二三千万。” 英国、美国赞同中国的意见，但要求中国在完成币制改革的基础上再加税，提出“中国改良划一币制最为急务，而关系加税前途，尤为重要……币制未定，则银价涨落无常，货价因之牵动，是以欲望加税之成功，全在改良币制为信券”。因此，在中国宣布将铸造新式统一银币后，英国、美国公使均表示赞成，并称“币制实为中国最益，即通商亦甚便，将来关税可无庸更议”。
此外，清政府意欲通过币制改革控制货币的发行和管理。晚清货币发行权的地方化和分散性是阻碍全国建立统一货币制度的重要原因。自1890年后，各省先后设局铸造银元、铜元。但各省铸造的银元、铜元式样不一，使得货币体系更加混乱。1903年3月，清政府尝试在北京设立银钱总厂，铸造统一银币，“俟新式银钱铸成足敷颁行后，所有完纳钱粮关税厘捐一切公款，均专用此项银钱，使补平薪水等弊，扫除净尽”。但由于自行铸币带来的巨额收益，各省造币厂并未停止铸币。地方势力的抵制，也造成币制改革迟迟未能取得进展。
中国统一货币的计划迟滞，通货混乱的局面并未改变，各国因此催促中国尽快实现货币统一。1905年4月，英国驻华公使萨道义（Sir Ernest Satow）称铜元泛滥，扰乱通货，造成商业危机，要求中国政府加以解决。英商也批评中国通货混乱，违背了中英修约时达成的统一货币的规定。在华外商联合会（China Association）更是抨击中国货币体系紊乱对贸易造成巨大冲击，严重损害外商利益。
上述来自国内外的种种压力促使清政府决意从根本上改变货币混乱的局面，然而货币体制的根本性变革，需要妥善的币制改革方案及经验。为此，清政府向美国寻求帮助，同时希望借助美国平衡日本、俄国在东北的势力。而日本在改定金本位后国力日渐增强，因此清政府也就币制改革问题向日本取经。不过，在引入美国、日本等外国势力后，中国的币制改革丧失了部分独立性与自主性。美国、日本也在向中国提供币制改革方案或建议时，试图施加更多影响，以扩大本国在华利益。
三、美国、日本的币制改革建议与中国的抉择
19世纪后期，美国成为世界第一大经济体，意图扩大在远东地区的影响力。与此同时，美国越发重视金融货币在全球经济和对外扩张中的作用。麦金莱（William Mckinley）当选美国总统后颁布金本位法案，并试图向各国推行金本位制，以此稳定国际汇率，便利贸易和投资。而市场广阔的中国自然成为美国关注的重点。为瓜分在华利益，1899年，美国向英、法、德、俄、日等国提出在华实行“门户开放”、贸易机会均等的照会。清政府认为，美国提出的“门户开放”政策有助于平衡各国在华势力，同时也可借助美国稳定银价。1902年12月，清政府授意驻美代办公使沈桐就稳定银价寻求美国政府帮助。1903年1月，沈桐照会美国国务院，提出中国、墨西哥两国希望会同美国政府商讨币制改革事宜。
美国认为帮助中国、墨西哥稳定银价，符合美国利益。随后，美国委派尔罕纳（Hugh H. Hanna）、高兰（Charles A. Conant）、精琪三人，与英国、法国、俄国、德国等国商议维持中国、墨西哥用银制度。同时，美国派出精琪与高兰前往欧洲各国调查银币，并与中国商量具体币制改革方案。美国乐于促成中国币制改革，但希望由其主导。美国国务卿海约翰（John Hay）要求中国政府在收到美国与欧洲诸国商讨的方案之前，不能答允其他国家提供的币制改革计划。
美国积极回应中国，是担忧英国影响中国币制改革方向。海关总税务司赫德（Robert Hart）建议清政府首先统一全国银币，确定新银币与金价的固定比率，使银币成为名义货币。赫德的方案为“改虚金本位制，定立银钱准价”，以“新币八两，常等英金一镑”，亦即一两为30便士。换言之，此后中国新币的币值与英镑相始终，随时受英镑涨落影响。新币既与英镑挂钩，则中国的金融势必受到英国影响。美国认为帮助中国改革币制，不仅可以同英国争夺主导权，也是美国谋取利权的良机。如美国可通过主导中国的币制改革“包揽圜法之出纳、农政之赋税、商政之营运独一无二之全权”，进而获得财政利益，“包括一切银行承揽公私官款并及内地销流外国兑汇，垄断钱业利息”。英国反对美国提出在中国铸造统一流通的银钱并实现金银挂钩的建议，同时对美国提议限制各国每年购银及铸币数量持有异议，认为应视各国的实际情形办理。
精琪自欧洲返回美国后，美国政府任命其为“会议货币专使”，协助中国完成币制改革。1904年初，精琪提交《中国新圜法条议》及《中国新圜法案诠解》（统称为“精琪方案”），其核心是建立金汇兑本位，即虚金本位。采用虚金本位，既可免去大量的黄金储备，又可减少镑亏。不过，“精琪方案”提出，中国应委任洋员担任司泉官（Controller of Currency）总理圜法事务；中国应在伦敦及别处通商大埠置备信用借贷款（Credit Account），以便出售金汇票，而此汇兑归司泉官专理。上述条款遭到张之洞、袁世凯等官员的反对。张之洞认为财政不能由外人主持，更不能任由外国干预。他同时驳斥了精琪“中国设立圜法，其措置以赔款国之多数能满意为准”的说法，认为币制改革应符合本国利益。直隶总督袁世凯也称，此时改定金本位时机并不成熟，一方面是中国黄金储备不足，另一方面是本国财政不能由外人主持。清政府认可张之洞、袁世凯的意见，认为改定金本位并无把握。
美国此时迫切希望进入中国，也与美国希望通过“门户开放”政策扩大在中国和亚洲的影响力有关。海关副总税务司裴式楷（Robert Bredon）称，“以前日俄开战之始，早预料各国有形兵战无形商战之会同……归于明攘中国之利权，而分执其理财之政柄”。因此，在日俄战争爆发后，美国政府积极斡旋，日、俄两国在美国的调停下签署了《朴茨茅斯条约》，结束了在中国东北的战争。美国的强势介入，使得列强在中国形成了一种新的均势格局。
甲午战争中国的惨败，以及日本国力的迅速增强，使中国朝野对日本有了全新认识。日本于1897年改定金本位，由此完成了币制和财政制度的改革。清政府认为要实现包括币制改革在内的“新政”，有必要向日本学习货币和财政制度。对于日本而言，参与中国币制改革并施加影响，一方面有助于影响中国的货币与金融；另一方面日本有意同美国争夺中国币制改革的话语权。在这一背景下，中国与日本关于币制改革的双向互动应运而生。
1901年，清政府派遣户部侍郎那桐等人赴日考察币制改革等事项，并向日本银行家涩泽荣一等人请教改革币制、设立银行等问题。1903年1月，清政府再次派遣贝子载振、那桐以及海关副总税务司裴式楷等人赴日考察币制和中央银行制度，并就货币发行、本位制度等问题进行咨询。大藏省对此提出三方面意见：一是论述了财政国币制度，二是建议设立国家银行进行币制改革，三是建议采用金本位暨与金本位相符的币制体系。裴式楷根据日方提供的意见，就如何办理国币、设立中央银行、改定金银本位等事项，提出了十九条币制改革建议，供清政府参酌。
1903年3月，清政府再次派员向日本大藏次官阪谷芳郎、大藏省主税局长目贺田种太郎征询币制改革意见，主要包括：（1）创设金本位，对于国家财政及商务发展有何利益？（2）国家创设金本位之国币，如是办法能否成功？（3）倘创设金本位，是否必须预购金货若干用作准备金？（4）日本改设金本位，政府及民间已收成效何在？（5）倘中国改设金本位，金银兑换比价，以何率为宜？日本大藏省官员对这些问题进行了一一回应，建议中国在采用金本位之前先建立统筹币制和银行业务的中央银行，并详细列出创设中央银行和采用金本位应注意的要点。
1905年，清政府委派海关副总税务司裴式楷征询日本大藏省的意见，大藏省的回复仍是建议中国采用金本位，设立中央银行负责币制改革事宜。同年，按照日方建议，清政府设立户部银行作为事实上的中央银行，以整顿币制、推行纸币。中国采纳了日方设立中央银行的建议，但并未接受改定金本位的意见。此外，日本也利用向中国输出币制改革方案的契机，试图影响中国币制改革方向。
1908年，中国即将实行银本位之际，清政府试图了解日本的贸易银及其与金币和纸币的兑换，以作为采用银本位的参考。1909年2月，受载泽委派，盛宣怀前往日本与日本财政学者松方侯商谈。松方侯建议中国扩充中央银行通行全国纸币，预备改定金本位。同时认为中国应仿照日本，在度支部中设立币制调查局。清政府同意载泽所请，于同年设立度支部币制调查局，负责调查、整顿币制事宜。
1910年，清政府颁布《币制则例》，宣布暂行银本位，但希望将来能过渡到金本位，为此向日方征询改定金本位的建议。1911年2月，大藏省向清政府提供的《日本现行货币制度及沿革大要》介绍了日本改定金本位的五点要项，并对明治时期货币体制的五个阶段进行了说明。同年，清政府向大藏省征询改定金本位的意见，大藏省回复称中国每年须向各国偿还金货，但时下银价低落，中国隐受其亏，宜早日采用金本位，定不动价格之标准。其后，日本大藏省又对中国采用金本位提出22条要领，包括设立金本位币；设立银、铜辅助币；创建圜政局；收购马蹄银等内容。《币制则例》中确立了以银为主币、以铜为辅币的货币体系，这也受到了日本货币体系的影响。日本改定的币制中，金币为本位币，银币和铜币均是辅币。
值得一提的是，既有研究过于强调“精琪方案”在晚清币制改革中的作用，但从币制改革过程来看，“精琪方案”中的币制改革措施多未施行，而日本大藏省和财政界的诸多建议却被清政府采用，对中国的币制改革产生了直接影响，比如日本的主、辅币铸造方案以及设立币制调查局、中央银行推进币制改革的建议均被清政府接受。《币制则例》采用七钱二分银币为主币，也是盛宣怀根据松方侯等人的意见向载泽提出并得以实现。不过也应看到，清政府并非全盘接受日本大藏省及财政界的建议。一方面固然受中国“国力未充”之影响，另一方面也担心完全接受日本的意见，将便于日本控制中国的贸易、财政。
当然，日本帮助中国进行币制改革也有自身考量，即谋求扩大在华利益和进一步增强在华影响力。甲午战争后，日本扩大在华势力范围的野心随之膨胀。而从当时的国际格局来看，中国是美、日在亚洲布局的重要一环。1902年美国击败西班牙占领菲律宾后，在亚洲的影响力与日俱增，美国尤其看重拥有广大市场的中国。日本也要在中国和亚洲其他地区扩大经营，美国、日本在中国的利益争夺日益激烈。
中国也试图在美国、日本等国的激烈争夺中争取回旋空间，希望借力美国、日本完成币制改革的同时，又能保障中国的金融主权。但由于缺乏币制改革资金，清政府不得不向国际银行团借款。各国银行团认为提供币制借款可为本国带来巨大经济、政治利益，因此不仅愿意提供借款，更要求延长借款期限，从清末延至民国时期。各国积极提供借款的背后，乃是意图通过币制借款的附加条件及派遣币制顾问等方式，将中国的币制纳入本国货币体系之下。
四、中外围绕币制借款及币制顾问的博弈
晚清以后，中国需向各国偿付巨额赔款及外债，导致财政入不敷出。加之币制改革所需资金不菲，因此清政府只能向各国借款。晚清政府向各国借款整顿币制可追溯至1908年。是年，奉天巡抚唐绍仪奉命前往美国，并向美国提出借款请求。美国国务院复函表示：“美外部以中国议行改良划一币制，于加税之事当大有效力。宜先遍访各国著名圜法专家聘为顾问……似宜先定以金为本位，订划一完善币制。中国果能实行，美政府甚愿协助。”
中国提出向美国借款，除了出于完成币制改革的目的外，还企图利用美国制约俄国、日本在中国东北的争夺。日俄战争后，日本企图独占东北，这将妨碍美国在华利益，因此乐意帮助中国调和日本、俄国在东北的矛盾。此外，美国总统塔夫脱（William Howard Taft）上台后，积极推行“金元外交”，试图通过资本的力量扩大在中国和远东的影响力，而通过借款参与中国事务即是重要途径。在此背景下，美国以帮助中国改革币制、振兴东北实业的名义与中国商定币制借款。
1910年9月22日，中国正式向美国提出借款5000万两，作为币制改革和振兴东北实业的资金。美国提出两个要求：一是中国要聘请外国专家监督币制改革的过程；二是允许其他国家银行参与此次贷款。美国不满足于此次借款的利息以及相应的物质担保，而是要干预甚至控制币制改革过程。清政府担心币制顾问干预币制改革进程，拒绝聘请外国币制顾问，但同意其他国家参与借款。对于币制改革和东北实业借款，美国银行团要发售一笔数量颇巨的债券，这笔债券有赖于欧洲市场。而英、法、德三国银行团则表示，要以正式成员的身份参加此次借款。随后，美国国务院将拟定的借款条约知会英、法、德等国，三国均同意向中国提供币制借款。
9月25日，清政府度支部与美国花旗银行、英国汇丰银行、德国德华银行、法国东方汇理银行商讨币制借款方案。在借款合同签订之际，日本、俄国两国强烈反对部分内容，如第十六款“大清政府欲请外国资本家与中国合办东三省以此借款兴办之事，或与其有关联者，应先请（四国）银行等承办”。日本驻英大使抗议称，上述规定表明四国银行团将取得在东北的独占优先权，有损日本、俄国两国在东北的权益。日本、俄国以四国银行团妨碍两国利益为借口极力破坏借款合同，并怂恿法国退出四国银行团，实际是对四国参与东北事务的抵制。
美国并未因日本、俄国的反对而退出，而是积极促成借款合同，甚至要求委派币制顾问深度参与中国币制改革。美国公使嘉乐恒（William James Calhoun）要求中国延聘美国专家充当财政顾问官，帮助中国进行币制改革。清政府担心其他几国反对，拒绝聘请美籍顾问，但同意由美国政府举荐。美国政府推荐荷兰爪哇银行经理卫斯林（G. Vissering）为币制顾问，并要求币制一切事宜与卫斯林酌商。清政府回应称，币制顾问须尽到相关责任，且不得随意干预币制改革事宜。其后，美国担心币制顾问有名无实，故要求中国声明“凡其有尽顾问职司之处，中国政府或于币制借款有关之银行等不可稍有牵制”。
1911年4月15日，中国与四国银行团正式签订《币制实业借款合同》，借款金额为1000万镑。四国银行团要求清政府上交有关币制改革和振兴东北实业的文件，包括计划和用款清单等。如此一来，币制改革过程始终处于四国银行团的监视之下。虽然大部分的借款并未落实，但借款合同规定四国银行团有续借款的优先权。辛亥革命爆发后，四国银行团与民国政府商议将借款延期至1913年4月。民国政府因无力承受各国施加的外交压力，全盘接受了借款合同中规定的条款。
1912年底，美国政府要求中国聘请的币制顾问卫斯林入华。卫斯林建议中国首先采用银本位与金汇兑本位并行的货币制度，将来再改定金汇兑本位。不过由于民国初建，财政困窘，卫斯林的建议只能搁置。1913年，北洋政府与四国银行团再次商谈善后大借款，四国银行团要求将1911年支付的40万镑本金及利息，在善后大借款的先期款项中扣还。北洋政府起初并未同意，而后被迫妥协。
1913年3月，美国与英、法、德三国的矛盾无法调和退出四国银行团。随后，英、法、德三国银行通过决议，要求中国在借款债券发行后，立即将币制借款并入善后借款计划。在商讨借款合同细节时，中国政府向三国银行代表表示，要以东北税收作为借款担保，同时要求三国“暂时不要拉入俄、日银行代表”。
中方的要求引起了日本的警觉，日本外相声称以东北税收作为借款担保，严重危害日本利益。同时，日本威胁将保留此前根据条约获得的单独向中国借款的权利。日本外相表态后，俄国公使库朋斯齐（Basil N. Kroupensky）会晤中国财政总长孙宝琦，抗议币制借款以东北税收为抵押。日本、俄国的强硬态度迫使英、法、德三国作出妥协，邀请日本、俄国银行团加入，组成五国银行团。
1913年9月，熊希龄内阁组成币制委员会，并于1914年2月公布《国币条例》。《国币条例》基本沿袭1910年颁布的《币制则例》，继续实行银本位。北洋政府并未改定金本位或金汇兑本位，虽然银价的变动可能带来更多的贸易和财政损失，但此时军阀割据，中央政府既无资金，也缺乏强有力的国家能力推行金本位。因此，沿用银本位为维系民初的金融、财政体系提供了一定的保障。
为了摆脱日本的控制，北洋政府要求将借款额减至800万镑，用于偿还内外短期债款。但日本和其他四国均拒绝这一提议，各国认为中国既已将善后借款与币制借款合并，即承担了与五国银行团缔结币制借款的义务。随后，第一次世界大战爆发，欧洲各国无暇顾及，五国银行团活动暂时中断。日本为了扩大在华利益，借机提出“二十一条”，并先后与英国、法国、俄国等国缔结了秘密条约。美国意识到日本对其“门户开放”政策造成了严重挑战。因此，在华盛顿会议上，美国迫使日本放弃独占中国山东和部分权益。同时，美国意图重返国际银行团。
1917年7月，梁启超担任北洋政府财政总长后，拟以缓付庚子赔款和向各国借款进行币制改革。此次币制改革分为两步，首先统一银币，其后发行金券，作为采用金汇兑本位制的预备。北洋政府拟借款2000万英镑，日本率先行动，派遣其驻华公使林权助与梁启超就币制借款进行商谈。英国、法国等国不愿日本捷足先登，坚持要求中国履行1911年的借款协议，即四国银行团享有借款优先权。其后，中国向四国银行团商议借款，并由日本银行团先行垫借日金1000万元，但此次借款只用了币制借款的名义。因四国银行团中，英国、法国占据主导地位，日本表示强烈不满，要求中国将此次借款分作二途，一为币制改革所需，二为行政费用。英、法与日本在银行团内部的矛盾及争夺，为美国重返国际银行团提供了机遇。
四国银行团本由美国倡建，但新的银行团并不包括美国，因此美国提出重新加入五国银行团。1917年10月，美国驻华公使芮恩施（Paul Samuel Reinsch）称，美国从未放弃向中国借款改革币制的权益，中国政府自1903年开始求助美国，其后美国派遣精琪入华帮助中国进行币制改革；1910年，中国单独向美国提出币制借款，这些事例均表明美国政府有权过问任何有关中国币制改革的方案。美国加入新的五国银行团旨在与日本争夺国际银行团的话语权，“因为日本正在极力剥夺中国财政上的独立自主……中国政府必须保证美国在中国领土上有同等的经济和商业机会”。同时，芮恩施认为美国应帮助中国摆脱日本在财政方面的引诱，但形式上美国不再坚持单独行动。
由于银行团内部矛盾重重，1917年底，北洋政府拟单独向日本借款，遭到美国反对。芮恩施称中国尚未与日本达成币制借款协议之前，其询问中国财政总长梁启超是否有借款计划，梁启超加以否认，但数日之后即签字借款，美国对此表示强烈不满。英国银行团代表也对中国单独向日本借款的举动提出抗议，声称币制借款属于英法银行团的专有权。英、美两国激烈反对，担心日本单独向中国借款后，两国将失去对中国金融、财政的影响力。
日本不仅谋求单独向中国借款，还意图迫使中国采用金本位，直接与日元挂钩。在曹汝霖提出币制借款时，日本要求中国发行金券，并由日本朝鲜银行提供8000万日元借款，作为发行金券的准备金。金券作为可兑换纸币，是一种挂靠日元的金汇兑本位货币。金券计划甫一出台，即遭到美国、英国、法国、德国的集体反对。中国驻美公使顾维钧指出，美国政府与银行均甚注意中国与日本签订的8000万元借款协议，并询问以日钞充当准备金留存东京，试发金币钞票是否属实。美国此时意识到日本成为币制借款的主要竞争对手，对于日本的举动格外留意，而第一次世界大战后的英、法等国对于中国事务已显得力不从心，英法银行团已经不再重申两国自1910年以来一直拥有的币制借款的选择权，日本有了可乘之机。此后，有关币制借款的争议逐渐停息，而美国、日本围绕派遣币制顾问的争夺日渐激烈。
1918年，北洋政府拟聘请日本财政专家阪谷芳郎为币制顾问。美国担心日本主导中国币制改革方向，以中国政府曾允诺在币制借款未成立之前，不能单独聘请外国人为币制顾问为由加以反对。美国公使芮恩施提出，早在清末美国已派遣专家帮助中国进行币制改革，美国不愿此项关系中断，中国应优先聘请美国顾问。芮恩施强调美国政府率先发起借外款进行币制改革的计划，因此美国作为友谊之国享有共同参与的权益，中国聘请阪谷芳郎为顾问应与美国政府商议。因美国激烈反对，加之借款合同仍具有法律效力，聘请阪谷芳郎之事就此搁置。
1922年，美国要求中国聘请美国人韦罗贝（William Franklin Willoughby）为币制顾问，日本公使小幡酉吉提出抗议，声称中国如聘用韦氏，则须聘用日、英、法等国顾问。小幡酉吉认为，中国整理币制财政，日本不惜加以援助，但中国单采一国一人之意见，未免偏袒不公。由于美国、日本互不妥协，反对中国单独聘请对方专家作为币制顾问，北洋政府处在夹缝之中进退失据。在两国的激烈争夺之下，币制改革也难有更大进展。中国政府不得不改变策略，不再坚持单独聘请外国顾问，避免币制改革受到任何一国的主宰。
自1910年中国向四国银行团借款以来，银行团经过多次调整，各国企图利用借款影响或主导中国币制改革进程。中国政府也意识到通过向各国借款实现币制改革难以成功，因此于1925年7月照会美、英、法、日四国公使，要求取消1911年4月与四国银行团签订的整顿币制及兴办实业借款合同。照会中提到，此项借款合同屡经展期，仍无确实办法实现币制改革，因此根据合同第十七条规定将原合同作废，借款合同中的全部内容注销。针对中国政府放弃币制借款的计划，日本公使芳泽谦吉认为中国财政部已与四国银行团代表联名在该合同上签字，中国单方面宣布取消合同无效。日本坚持延续1910年以来的币制借款及附加条件，这与其试图将中国纳入“日元货币圈”、推行“日满支经济一体化”的政策密切相关。中国坚持取消借款合同，加之英法等国同意，1925年9月，四国银行团承认原合同注销，而中国试图通过借款实现币制改革的计划也告失败。
从币制借款的进程来看，参与银行团的英法美日等国始终强调借款的优先权，美国、日本甚至要求派遣币制顾问，实际上是要争夺对中国币制和金融的控制权。各国虽表面支持中国完成币制改革，但无意帮助中国解决长期存在的财政、经济问题。币制借款也日渐异化成各国为了维护本国利益，在华斗争或合作的外交工具。美国曾表示：“美国政府作此建议，并无任何具体的贷款打算，但力求为今后各方面可适合中国的财政需要和机会的活动订下一个一般规则。”
中国自1910年提出币制借款计划后，在各国的干涉下逐渐丧失了币制改革的独立性，加上赔款、外债等问题缠绕，始终难以摆脱欧美各国持续施加的政治、外交影响。因此中国希望借助外力改革币制的计划最终未能实现，而关税、财政等问题亦迟迟无法解决。
结语
清末民初中国的币制改革在资本主义全球化及国际金本位体系广泛实行的背景下展开，19世纪中后期，国际贸易规模与日俱增，黄金、白银的价格深受世界市场和货币制度的影响，构成清末民初中国改定金本位或银本位的制度性动因。就清末民初的国内外环境而言，中国面临各国要求整顿币制以疏通对华贸易的吁求，以及偿付赔款、外债带来的财政压力和对外贸易巨大逆差引发的贸易危机。此外，农业经济贫弱，手工业破产，加之关税、盐税、路矿等财政收入均已作为外债抵押，财政来源大减，支出剧增，财政赤字不断扩大，币制改革迫在眉睫。
清末民初的币制改革由中外各方势力共同促成。赔款、外债引发的财政压力以及各国修订商约等因素，成为币制改革最初的推动力。值得注意的是，虽然欧美各国及中国都主张币制改革，但各方对于币制改革的意图不同。英、美、日等国要求中国统一货币，以便扩大对华贸易、减少交易成本。清政府则希望改变货币发行权分散和下移的局面，完成对外生性货币的控制以及收回地方货币发行权，实现货币发行乃至财政权力的集中和统一。进入民国以后，各方立场和利益出发点发生了变化，美、日等国不再关心中国货币是否统一，而是希望将中国置于其货币体系之下，进一步攫取在华经济和政治利益。此时正值北洋政府时期，军阀割据局面形成，中央政府成为弱政府，难以完成全国性的币制改革。
从币制改革结果来看，中国在寻求美、日等国帮助后，逐渐丧失了币制改革的独立性和自主性。晚清以后巨额的赔款及外债支出，导致中国国力空虚，无力筹集资金进行币制改革。中国政府意图向各国借款完成币制改革，但各国在提供借款的同时，提出了诸多附加条件，企图深度参与中国币制改革，获取更大的经济、政治利益。尤其是要求中国聘请外籍币制顾问，给了美、日等国干预中国内政的空间。从晚清精琪入华，到民初卫斯林的建议，再到20世纪30年代英籍顾问李滋罗斯（F.W.Leith-Ross）、美籍顾问杨格（Arthur N.Young）参与法币改革，无不昭示着这一点。各国围绕中国币制改革主导权的长时间争夺，也给中国维持银本位带来了一定的转圜余地。尤其是1929年世界经济危机爆发后，“大萧条”给使用金本位的国家带来了严重的通货紧缩，而中国仍采用银本位，银价虽严重下降，却未带来大规模的物价下跌，这使中国避免了“大萧条”初期带来的剧烈冲击和严重影响。
清末民初的币制改革，对于近代中国经济、政治的转型具有重要意义。明清以后，中国的货币发行权与主导权逐渐下移，外部提供的白银货币以及各省局铸造的铜钱形成了“银钱并行”的货币格局，中央政府极少干预，而是将货币交给市场，不同地域的货币本位有所差异。19世纪中期，不同货币竞相争取信用的局面开始改变，政府开始尝试同时控制货币的发行和管理。而控制货币是建设强力政府的重要一环，货币的发行权由政府主导的中央银行承担，清政府和民国政府均试图塑造在中央权威下政治经济一体的国家。清代的货币体制被民国政府继承，在辛亥革命后依旧运转，由于严重依赖金本位国家的外债，银本位汇率的下降给中国带来沉重的财政负担，这也成为清末民初多次币制改革难以成功的重要原因。此外，清末民初的币制改革是要建立货币本位制度，放弃多种货币并行的体系，改革的计划意图使多种形式的货币（白银、铜钱、纸钞）相互之间绑定，依托于统一的金／银本位。这一币制改革方向，也与欧美各国前近代“多种货币并存”向近代“一国一货币”的转变是一致的。
进而言之，清政府和民国政府均意图通过币制改革实现币制、关税乃至财政制度的现代转型。但从改革过程可以看出，处在列强环伺、国际干预下的中国，无论是币制、关税还是财政制度的改革均举步维艰，难有所成。由此也可看出，只有具备强有力的国家能力和国家信誉，才能真正抵御外部因素的影响。只有独立自主地进行系统的货币、财政体制改革，才能实现本国利益的最大化。
