[摘要]从1948年底决定“在中国门内留一只脚”，到1949年底决定予新中国以法律承认，历时整整一年。其间英国政府的决策取向经历了从力图与中国共产党政权建立事实联系到走向事实承认再到法律承认的递进过程。而推动英国政府决策递进的主要因素是中国内战局势的发展所引起的英国国内舆情的变化。英国外交部在对新中国承认的决策过程中起了决定性的作用，而驻华外交官、在华商团及其在伦敦的代理人则是推动承认的急先锋。除殖民事务部外，英国政府其他各主要部门都不同程度地支持承认新政权。另外，英国公众舆论、议会下院，甚至是当时在野的保守党领袖丘吉尔等都在其中起了一定的作用，说明英国对新中国的承认政策经过了充分的酝酿并有着广泛的民意基础。在形势推动下不断调整对新中国外交决策也体现了英国现实主义外交的基本属性。
[关键词]英中关系；承认新中国；决策分析
1950年1月6日，英国正式承认新中国，打破了美国在承认新中国问题上苦心经营的共同阵线，成为率先承认新中国的西方大国。在当时全球冷战的高峰时期这无疑是一件非同寻常的事件。截至目前为止，有关英国承认新中国政策的基本内涵、原因及其与美国的冲突等等方面的研究已较为深入并已形成诸多共识。然而外交政策分析的核心是决策分析，从总体上看，已有研究对推动和制约英国决策出台的深层背景着墨不多。而且，关于英国承认新中国的决策分析也多限于外交部的范围，对其它部门的参与较少涉及。限于篇幅，本文将集中探讨英国承认新中国之决策出台的背景因素。
一
战后英国工党政府一直遵循1945年12月英、美、苏莫斯科宣言的基本立场：承认国民党政府为中国合法政府、不干涉中国内政，因而在中国国共内战期间英国基本保持中立。直到中国内战形势发生根本转折，重新审视对华政策才真正提上英国决策部门的议事日程。
1948年，中国内战进入决战关头。是年年底，辽沈战役取得决定性胜利，东北全境解放。1949年1月15日，人民解放军进入天津，2周后解放北京。2月份，国民党政府吁请美、英、法、苏调停内战的努力失败后迁往广州，北部中国已在共产党的控制之下。中国内战局势的急速发展引起英国各界的极大关注，如何使对华政策跟上形势的变化成为当务之急。
首先提出从根本上修订对华政策的是对中国局势变化最为敏感的驻华外交官。11月18日，代理驻华大使蓝姆公使（LionelH.Lamb）致电外交部指出：“共产党控制整个中国将不可避免”，明智的做法当是面对现实以待时机而不是去努力支撑一个苟延残喘的政权或者通过武力在南方新建一个政权①。他的建议很快得到了负责远东和中国事务的外交部助理次官丹宁（EslerDening ）的积极回应。23日，丹宁在外交部宣称：“我认为支撑国民党政权已没有价值，因为它太腐朽。我也不相信美国有这样一种手段，即便是这种手段切实可行。”②丹宁的立场得到其上司、当时的外交部常务次官萨金特（OrmeSargent ）和外交大臣贝文（ErnestBevin）的认同。这标志着英国外交部在放弃支持国民党政权，修订对华政策方面已达成基本共识。
能否通过与新的共产党当局和解来保全英国庞大的在华利益，则是英国对华抉择的关键问题。据统计，1941年英国在华商业总资产估计为3亿英镑，尽管经受了战争的打击，战后的总量仍相当可观。而且他们推测，正常情况下中英之间潜在的贸易和战前水平相比可能翻番[1]（P.142）。这些对于以重振经济和实现充分就业为头等大事的工党政府来说意义重大，更何况，英国在华商业资产的绝大部分为不动产。
令英国决策者非常困惑的是截止当时为止，还没有任何有说服力的迹象表明中共可能对外资采取的态度。不过，外交部一方面基于其对中共的马克思主义属性的基本认识，对英国在华利益的前景不抱乐观态度，另一方面，他们依据从东欧获取的经验及其对中共未来经济、政治形势的判断，又偏向于认为英国的利益能够在共产党的控制之下维持一个时期。如丹宁预计新中国将面临两大难题：一是将继承国民党政府所有的经济弊端；二是纯粹的、正统的马克思主义一旦传播到整个中国后将遭遇中国人民的抵触，就像在波兰和南斯拉夫所出现的情况那样。因此，丹宁认定中共领导人将缓和他们的立场来适应情况的变化，很可能英国的利益在一个时期内将不会受制于共产主义理论和实践的绝对支配。最后，外交部中国司的意见是，英商留下来以保护他们的在华利益和资产将是明智的选择[2]（P.103-104）。
1948年12月9日，基于外交部中国司对中国时局的基本估计，外交大臣贝文向内阁提交了首份反映英国政府对中共胜利立场的文件[C.P.（48）299].文件认为共产党对全中国的控制只是时间的迟早问题。尽管共产党接管政权后一段时期内外国企业会面临一个低落时期，但随后共产党将会因为经济困难而不得不容忍外资的存在。因此英国在华利益可以维持一个时期。鉴于英国对中国局势的发展无能为力，当时惟一能够为对抗中共提供金融、物质和军事资源的美国可能不愿意采取这一行动，而且即使愿意采取行动也难奏效的情况，英国应在华采取一种积极的政策：“我们最好的希望完全基于在中国门内留一只脚（keepafootinthedoor），亦即如果没有对生命的实际威胁，我们将努力留在原地，与中共保持事实上的接触，并考察与中共贸易的可能性。”③
CP（48）299文件是战后第一份上达内阁层次的有关中国的政策性文件，它提出的在华保持原地不动的精神得到12月13日的内阁会议认可，由此奠定了英国对新中国政策的基调。
二
1949年初，新近出台的对华政策不断面临中国局势急速发展的挑战，对共产党政权的承认问题很快便成为一个不可回避的现实问题。
保持原地不动政策面临的第一个重大挑战是英国在华领事地位问题。根据“在中国门内留一只脚”的既定政策，英国决定在共产党控制下的城市继续开放其领事馆。然而新政权拒不承认外国使领馆及其外交人员的合法地位，而视之为普通侨民，并终止与其一切官方联系。11月底，英国驻沈阳领事馆与驻南京的使馆之间的联系中断。2个月之后，驻天津的英国领事馆又与外界隔绝。这一事态发展迫使英国决策者寻求新途径打破僵局。英国外交部认为中共此举意在向包括英国政府在内的相关政府施加压力以迫使其承认中共政权④。于是围绕领事馆地位问题，对中国华北人民政府的承认问题第一次被外交部法律顾问贝克特（E.Beckett）认为改变现状的有效途径就是承认新政权。他所代表的法律界的基本看法是“拒绝给予一个已事实上有效控制了大部分国土的政权以任何形式的承认，不仅在法律上是错误的，在实践中也会导致每一种可以想象得到的困难”。“如果我们对这个已有效控制了半个中国的政府一点也不承认，我们就没有强有力的法律依据来抱怨中共视我们的领事为普通侨民。而通过接受在承认问题上的法律因素我们就能使一个政治上不受欢迎的行动合理化从而有利于英国的利益。”⑤
外交部远东司虽已意识到不承认带来的诸多实际困难，但是认为现在就予以承认为时尚早。其主要理由一是中共北方政权还是一个过渡中的临时政权；二是不希望“给人以一旦英国的利益处于危险时便会准备牺牲原则印象”；三是还需要与其它相关政府进行充分协商⑥。后来贝文同意了远东司的观点，决定暂缓承认。
外交部于是另辟蹊径，企图通过与中共事实上的接触来缓解局面。先是驻华大使施蒂文（RalphStevenson）建议由战争后期曾与共产党驻重庆代表团有过友好关系的现任香港公共关系官员哈蒙上校（GordonHarmon）充当与中共建立某种秘密联系的角色。但因香港总督顾虑这可能造成给中共官方承认的印象，加之此时美国就领事地位问题与驻港中共代表的接触遭到中共冷遇，施蒂文的建议最终被搁置。丹宁又建议在共产党控制区内使用“明码邮件”，旨在有意让中共破获那些含有英国政府想与中共打交道的意图的官方邮件，从而起到影响中共立场的作用。此外，英国还尝试了其它官方途径与中共建立事实接触，但都无济于事。就像贝文所说的“我们原指望能通过与中共当局建立日常接触来解决共同关心的问题，遗憾的是所有这些接触都被回绝”[3]（P.13-14）。施蒂文也觉得“试图与中共建立直接联系的徒劳努力，排除了我们可能通过直接接触以影响他们的任何希望”[3]（P.25）。
“在门内留一只脚”政策面临的又一重大考验是4月20日发生的“紫石英事件”。当时英舰“紫石英”号正从上海驶往南京去救援那里的“伴侣”号。正在长江北岸待命的人民解放军认为英舰所处的位置危及渡江行动，于是予以炮击，双方交火。“紫石英”号受到重创并最终搁浅。英国的营救努力遭到更大的损伤。
“紫石英事件”一方面激发了中国人民强烈的反英情绪，使得英国急欲加以改善的与中共的关系陷入困境，另一方面，“紫石英事件”引发了英国国内对对华政策的激烈辩论。首先是一向对中国问题不甚关注的媒体开始出现了关于中国问题的引人注目的报道。这些报道不仅对英国舰只和生命损失表示哀叹，也提出了英国在远东的地位问题。如《泰晤士报》置疑“为什么英国不事先与中共取得联系？”。大量评论政府中国政策的报刊文章和社论也几乎一致认为在坚持欧洲第一的同时，也该是在中国有所作为的时候了。而为了捍卫英国的在华利益，至少有必要与中共建立接触[4]（P.47）。
与此同时，在议会下院辩论日程中中国问题也一时成为焦点。从4月26日开始，议会下院围绕这一事件进行辩论。5月5日关于英国在华事务的议会辩论更是超出了“紫石英事件”本身而开始考虑对中共的承认问题。保守党和工党议员都认为如果英国想维持其在华贸易及其在远东的影响，并充当中国和西方之间的调停人，与中共保持友好关系非常必要[5]（P.309）。同时外交部也普遍觉得“与中共建立联系比以前显得更有必要”。如4月29日的一份备忘录中，外交部官员科茨（P.D.Coates）评论说，如果英国与中共有日常的联系，“紫石英事件”就不会发生[3]（P.13）[4]（P.36）。
尽管这次辩论以艾德礼提出的现在对承认问题做出决定为时尚早而结束，但对政府的对华政策的广泛关注、批评及其要求与中共接触的建议，加之因为“紫石英事件”所显示的中国人民对英国炮舰政策的强烈反感，无疑对后来的历史发展起了重要的作用。就像作为“紫石英事件”的见证人康矛召所说，紫石英事件可能促使英方炮舰观念的幻灭并孕育着中英平等友好关系的新芽[6]（第47页）。
总之，中共不承认西方国家外交代表的现实难题以及由“紫石英事件”引发的对英国政策的辩论一方面使英国痛感与中共当局建立联系的必要性，另一方面也使得英国原来设想的通过与中共仅仅保持事实联系来保全英国利益和影响的想法开始变得不切实际，英国政府亟待寻找新的途径来发展与中共的关系。所以时至5月，英国外交部开始考虑给予中国共产党政府以事实的承认，并就此向美国政府试探。5月12日，贝文即引人注目地谈到承认中国共产党政府的可能性问题。他称南京的西方外交使团已就承认中共政府的可能性达成一致：在一个中央政府建立之前将不会采取这一步骤。但这样的政府一旦建立，事实上的承认问题将要求予以迅速答复[7]（第17页）。
三
1949年夏秋之交，中国人民解放军已横渡长江，以摧枯拉朽之势向南挺进，逼近英国势力集中的上海、香港及东南亚英国殖民地。形势发展使承认问题更趋紧迫。
此时英国决策者面临的一个突出问题是在华，特别是在上海的经济地位问题。他们估计中国共产党控制下的中国特别是上海将因为亟须外国贸易和技术援助而对外商采取默认态度。然而在上海的共产党控制区，英资企业虽继续运转，但是很快面临严重的工潮和沉重的税收问题。而更使英国在华商业利益雪上加霜的是5月下旬上海易手后，国民党为了阻止共产党有效控制上海而对上海实施的封锁。上海是英商投资重地及英侨聚集区，英国在此所面临的困境对英国对华决策取向产生了深远影响：首先，它使政府面临来自商界要求通过承认中共政权以改善处境的压力剧增。由于国民党的封锁及税收和工潮的压力，使得在上海的英国公司每月要靠伦敦拨付巨额英镑来维持企业的正常运转。举步维艰的英国商人不得不向本国政府求助。7月下旬，英美烟草公司的代表向外交部远东司司长斯卡尔特（PeterScarlett ）陈述了他们面临的困境，建议政府与中共当局谈判以改善英商的处境⑦。外交部常务次官斯特朗（WilliamStrang ）不无担忧地说，国民党的封锁以及共产党没有采取适当有效的措施正在使得英商的处境日益艰难，因而可以预见的是要求政府采取行动来改善我们商人处境的压力将会不断增加⑧。
其二，它使英国政府对国共之间的取舍更趋明确。英商所处困境一方面说明英国外交部先前对中共可能对外资采取的立场估计不准确，但是另一方面中共在解决国民党封锁的危机中所表现出的灵活性又让他们看到了新的希望。出于打破封锁及离间英美关系的策略考虑，中共对英商进行了一些有意识的安抚工作。如7月底，在中共最高当局已事先指示“如‘紫石英号’逃走，我沿江部队可不予拦截，而在事后发表声明予以谴责”[6]（第44页）的情况下，“紫石英号”得以逃出由解放军严密布防的长江，从而解决了双方关系中的一个难题。8月26日，上海外事局负责人章汉夫破例召见了英国驻上海总领事厄克特，28日和30日，又允许上海英商会主席凯塞克先后会见章汉夫及陈毅市长，并向他们转达了中共希望与外商保持正常联系以及中共不准备将外国人排除出去的信息[3]（P.61）。所以，英国外交部决定继续鼓励其在华商业团体尽可能长久地呆在那里。与此同时，国民党的封锁使英国深受其害，对国民党的痛恨尤为强烈。如施蒂文称英国不欠国民党任何东西，该组织一直敌视英国，而且支持它也不足以遏制有助于遏止亚洲的共产主义潮流⑨。
最后，促使英国在对华问题上独立性明显增强，美英加紧协商。由于英美在上海的经济处境不同：英国在华利益不仅大于美国，而且主要投资于银行、贸易和工业这些极易受到当局政策及封锁影响的行业，加之美英两国在利用经济手段制裁新政权方面的看法不同，结果导致美英之间对封锁问题的立场严重分歧。英国政府考虑采取救援措施，以防止上海局势进一步恶化，并希望美英等国联合向国民党施加压力。但美国暗中支持国民党的封锁，企图借此迫使共产党政权改变对外商的态度，所以拒绝参加英国提议的救援行动。而且，英国想在中国坚持下去而“美国人更关心的是撤离上海”[3]（P.60）。美国的态度令英国非常不满，迫使英国决定在承认问题上独立行事。8月17日英国外交部将内阁新近批准的关于中国问题的备忘录正式提交给美国国务院。该备忘录明确指出，任何阻止中共建立全国政权的外部企图不仅将注定失败，而且还将把中共进一步推向苏联的怀抱；对一个已有效控制其国土大部分的政权不予承认不仅从法律上说不通，而且还会增加保护西方利益的困难。不能指望要求中国以任何条件来换取承认，因为中共不会因为它的不被承认而感到不便[8]（P.56-61）。在此基础上，英、美两国在8、9月间，举行了一系列正式会谈。尽管英国未能说服美国接受英国的观点，但艾奇逊还是勉强同意应力促中苏分裂，并表示理解英国政府因为其在华广泛得多的利益而与美国不一致的行为，还表示同意英美政策的差异只是因为处境的不同而不是政策的差异[8]（P.81-84）。艾奇逊的表态实际上减轻了英国在承认问题上最大的后顾之忧。
香港是1949年中期困扰英国对华政策的又一个重大问题。在紫石英事件后的一次内阁会议上，香港被描述为中国沿海遍布的混乱中的一片稳定的绿洲；如果没有香港，英国将无以阻止日本取得在远东的商业统治地位；除了作为贸易港和潜在的要塞外，更重要的是，它还是亚洲民主和资本主义存在的标志[5]（P.308）。所以，参谋部决定坚决守住香港⑩，并开始大规模增援香港。但是考虑到向香港提供进一步的增援“将会严重减少在英国本土以及在德国和中东战略储备区的军事力量”[2]（P.120），而从英联邦国家和美国获取对英国捍卫香港的道义与物质支持的希望又很渺茫的情况下，香港殖民当局、英国外交部和殖民事务部一致认为英国政府应准备与“一个友好的、民主的稳定的全中国的政府”讨论香港的未来。8月29日，内阁通过了这个新方案，而且特意去掉“民主”一词，旨在不想让这种措词束缚英国与中共政府讨论的事宜。1949年8月29日的内阁决定成为随后30年英国对香港政策的基础[2]（P.122）。
由此可见，在新中国成立前夕，英国已明确一旦中国新政权成立即予以承认的立场。
四
1949年10月1日中华人民共和国正式宣告成立。在新中国成立当日，英国驻华大使施蒂文即建议英国政府采取主动，向新政权示好。他提议英国使馆官员与中央人民政府控制下的地方当局建立非正式关系，以更有利于两国政府的交往和促进两国间的贸易○11.施蒂文的建议在10月3日得到首相认可，并于5日递交给周恩来外长。因为内含中央人民政府的称谓而未加引号，业已构成对新中国的事实承认。但是没有得到中国政府的任何反应。对此施蒂文的看法是新政府可能对法律承认之外的其它方式不会满意，故建议政府应在承认问题上采取进一步的果断行动。
新中国成立后，英国国内主张尽早承认的呼声高涨。10月中旬，“中国协会”转交了上海英国商社致外交部的一封电文，敦促政府尽快承认新中国。他们认为，英商在华面临的两大问题———高额税收和桀骜不驯的劳工力量如果没有中国当局的协助根本无法解决。他们只能寄希望英国承认新政府后会得到上海当局的同情○12.由于“中国协会”代表着主要的在华商业企业，是一个联系密切、凝聚力强的社会团体，加之拥有第一手的对华信息，一直是政府高度重视的压力集团。他们强烈要求承认中华人民共和国的立场无疑对政府决策产生相当的影响。
议员们的注意力也再次转向中国问题。10月至11月期间，议会围绕承认问题激烈辩论。虽然也有议员因为忧虑承认新中国可能对东南亚产生的副作用而反对承认，但大多数议员支持承认。最著名的是反对党领袖丘吉尔。他在11月17的历史性演说中指出“建交的理由不是为了获得一种嘉许，而只是为了获得便利”。“当广大民众被强有力地组织起来并成为这块广袤土地上和大部分人口的主人的时候，我们有必要与之建立关系。”“在我们与莫斯科的苏联政府保持全面关系的同时，却与其在中国的产儿甚至没有事实的联系，这是很难令人信服的”[9]（P.28-30）○13.经过辩论，两党在承认问题上基本达成共识。
此时，对承认问题疑虑最大的殖民事务部的立场也发生了变化。在东南亚有直接利益的殖民事务部一直就对外交部的对华政策思路持批评态度，特别是当时正致力于反共行动的马来亚和新加坡殖民当局极不希望政府承认新中国。担心如果承认中共，将使中共在马来亚、新加坡和婆罗洲这些有大量的华人的地区任命总领事和领事，这将极大激励反英华人民族主义。最后，1949年11月2-4日，外交部官员和英国驻东南亚殖民当局的代表汇聚新加坡的武吉时罗（BukitSerene ）来解决他们的分歧。会议最终认可了英国驻华大使和香港总督的观点，即英国在华和香港的利益需要尽早给中共以法律承认○14.
11月份，英国其它各部门的综合意见也反映出来。交通部认为，从航运的观点看，越早承认越好，但英国政府有必要单方面宣布，新政府应承担中国现有的国际义务。商务部“赞成承认，但不强求”，希望尽可能恢复与中国的传统贸易关系，并最大限度地保留在中国的大量投资，国防部从军事战略上分析了承认的利弊，认为承认可以减少与中共发生冲突的可能性，从而在一定程度上减轻香港的外来压力，但将对印度支那和整个东南亚产生不利影响，其结论是应选择对印度支那和东南亚影响最小的时候承认新中国[10]（第125页）。
至此，英国政策最后出台的条件成熟。12月12日，外交部正式向内阁建议尽快给予新中国以法律承认。外交部认为，如果延迟承认，新中国将对英国在华利益施加影响或要求英国官员撤退，在这种情况下，英国或者在不情愿的状态下给予承认，或者作为一种对抗的姿态而永久撤退。在外交部看来，这将使政府陷入一种两难的境地，因为如果采取前者，将削弱英国在远东的尊严和地位，如果采取后者，将牺牲政府所期望维持的英国在华利益○15.15日，内阁批准给予新中国政府以法律承认。至此，英国政府在承认问题上艰难的决策过程才最终完成。
结语
纵观全文，从1948年底外交部的“在中国门内留一只脚”政策的提出和得到内阁认可到1949年底外交部提议给新中国以法律承认的提案在内阁获得通过，历时整整一年时间。其间英国政府的决策取向经历了从建立事实接触到走向事实承认再到法律承认的递进过程。推动英国决策迈向法律承认的支配因素是中国局势的发展引起的英国国内舆情的变化。在形势推动下不断调整的英国的政策反映了英国现实主义外交的基本属性。其间，英国外交部在决策中起了决定性的作用，但英国政府其它各部也在不同程度上参与了这一决策。其中英国驻华外交官与驻华商团及其在伦敦的代理人是推动承认的急先锋。除殖民事务部以外其它各部门基本赞成外交部意见，不同程度地支持承认共产党政权。另外英国媒体，议会下院，甚至是英国的反对党保守党党首丘吉尔等都在其中起了一定作用。这些因素说明英国对新中国的承认政策经过了充分的酝酿并有着广泛的民意基础。
*徐友珍（1964-），女，湖北京山人，武汉大学历史学院副教授、博士生，主要从事现代国际关系史研究。
注释：
①LionelLambtoForeignOffice ，18Nov.1948，FO.371/69542F16258/33/10，藏于伦敦公共档案馆[Public Record Office（PRO ），London].
②MinutebyDening，23Nov.1948，FO371/69527F16258/33/10，PRO ，London
③CabinetPaper，C.P.（48）299，9Dec.1948，CAB129/31.PRO ，London
④⑤⑥F.O.MinutebyMrScarlett，17thFebruary，1949，FO371/75810F3305/1023/10.PRO，London
⑦MinutesbyPeterScarlett，26July1949，FO371/75866F11173/1153/10.PRO，London
⑧MinutesbyStrong ，29July，1949FO371/75866F11494/1153/10.PRO ，London
⑨StevensontoBevin，1Sept.1949，FO371/75814F13102/1023/10.PRO ，London
⑩AidememoireonpolicyforShanghaiandHongkong ，25Apr.1949，F.O.371/75750F6218/1015/10G，PRO ，London
11StevensontoF.O.，1Oct.1949，FO371/75816F14782/1023/10.PRO ，London
12ChinaAssociationtoFO ，14October1949，FO371/75817F15516/1023/10.PRO，London
13HouseofCommonsDebates，Vol.469.col.2225；cols.2225-6；col.2226
14FromSingaporetoForeignOffice ，4th ，Nov.1949，PREM8/964.PRO ，London
15C.P.（49）24812Dec.1949.CAB129/37PRO，London
