做好保基本民生、保工资、保运转的“三保”工作，历来是政府工作和财政管理的首要任务。近年来，受多重因素影响，基层“三保”压力不断加大。省一级政府上承中央、下接市县区，是做好基层“三保”工作的关键主体。建议结合新一轮省以下财政体制改革，统筹省级财政资源，用好财政资金直达机制，加强指导，进一步做好基层“三保”工作。
近年来我国基层“三保”成绩显著
近年来，我国各级政府通过制度创新、管理创新、技术创新，较好地完成了基层“三保”工作，有力地维护了基层安宁与社会稳定，成绩比较显著。
“三保”项目、标准、范围规定明确。“三保”是保基本民生、保工资、保运转三者的简称，包括的内容十分广泛，既包括公教人员的工资福利、津贴补贴，也包括基础养老金、医保补助和困难群体救助等，还包括各级政府运行的公用经费。得益于多年来中央政府的高度重视和财政管理的不断加强，各级政府都出台了明确的“三保”保障清单，纳入保障的事项、标准、范围、设立或取消的程序等都有明确的规定，制度比较健全，基础比较扎实。
中央与地方支出责任比较清楚。纳入“三保”范围的各支出事项，大多有明确的中央地方责权划分。以县级基本财力保障机制而言，既有国家统一制定的工资政策、民生政策，也有因地制宜的机关事业单位公用经费、地方津贴补贴等。中央财政每年按照标准收入、标准支出来确定对各地的财力补助标准，地方根据本地实际安排支出，各司其职，事权和支出责任比较清楚。
技术管理水平比较高。近年来，随着数字技术在全社会的广泛应用，各级政府的财政管理水平显著提高。纳入“三保”的各项支出，都有从预算编制、预算执行到绩效评估、审计的全流程管理，形成了日常监测、定期评估、应急处置的完整监管机制。特别是2020年中央推出了财政资金直达机制以后，“三保”范围的多数事项均被纳入，资金可以直接到达企业和居民的账户上，信息全过程留痕，上一级政府可随时随地监控，极大地提高了“三保”的稳定性和财政资金的使用效益。
受多重因素影响，基层“三保”压力正在不断加大
尽管取得了很大成绩，社会和老百姓对“三保”工作总体上是满意的，但是必须看到，近年来受多重因素影响，基层“三保”压力正在不断加大。
经济下行，对财政增收造成影响。近年来，受国际国内多重因素影响，特别是2020年以来的新冠肺炎疫情，对我国经济正常运行、财政增收造成了较大影响。根据经验值，一般情况下一个百分点的GDP对应着20000亿元—30000亿元的税收收入，2019年我国GDP增速为6.1%，2020年下降到2.3%，2021年为8.1%，经济运行的波动幅度异乎寻常，财政收入随之剧烈波动。
疫情持续，需要纳入救助的事项和人数显著增加。由于经济下行，特别是疫情发生以来我国产业链、供应链受到冲击，相当部分的中小微企业陷入经营困难，需要政府出手救助的事项较前几年显著增加。“三保”本身所涉及到的是一个极其庞大的群体，疫情发生以来，我国失业率抬升，大量小微企业和个体工商户现金流中断，家庭生计出现困难，需要政府救助的人数不断增加。
多重压力，影响基层财政的风险因素恐“水落石出”。主要有：一是债务还本付息的支出压力。2015年—2020年，我国政府债务的付息支出从3552亿元飙升至1.35万亿元，年均增速在20%以上，已成为新的财政刚性支出。二是“土地财政”消退之后的减收压力。土地财政风光不再，一些原来对此依赖度过高的地方正步入减收困境。三是近年来减税降费的政策性压力。“十三五”期间，全国累计减税降费达8.6万亿元，2022年预计为2.5万亿元，这在大幅度为市场主体减负的同时，也带来了明显的财政压力。四是地方国库流动资金紧张的周转压力。相对于中央，地方国库的资金体量、流动性、调度能力明显偏弱。对于一些债务负担沉重、财力薄弱、腾挪空间狭窄的基层财政而言，稍有不慎，上述冲击就可能转变成现实的风险。
支出增加，基层财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。“三保”支出多涉及到职工和老百姓的切身利益，是刚性很强的支出，往往能升不能降。当前宏观经济大盘不稳，政府为了稳增长，或连年出台减税降费政策，或将财政资金更多用于基础设施投资等方面，财政在“吃饭”与“建设”之间左右兼顾周全的难度不断加大。一旦那些连续多年都有所提高的“三保”支出——如基础养老金、医保补助资金、最低生活保障等出现停滞或下降，就可能引发社会不满。
强化省级政府责任，有力有效做好基层“三保”工作
基层“三保”关系基层政府有效履职和人民群众切身利益，是促进地区经济协调发展的基础，是保持社会稳定的“压舱石”。省一级政府上承中央、下接市县区，对本地区“三保”工作负有辖区责任，是做好基层“三保”的关键主体。
统筹好省级财政资源，进一步推动财力下沉。研究发现，分税制以来，以一般公共预算计算的中央与地方收入分成比例大体在50∶50，但以一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算“四本账”计算的中央地方收入比例则大体在30∶70（不考虑今年刚启动的基础养老保险统筹）。换言之，在我国现行财政体制下，省一级政府有较好的财力调控空间。应结合新一轮省以下财政体制改革，合理划分省以下各级政府之间的事权、财权和支出责任，进一步优化省内横向、纵向财力分配格局，积极下沉财力，推动财力向困难地区和基层倾斜，支持做好基层“三保”工作。
适当增加地方“三保”支出的灵活性。大多数的“三保”支出都既有统一的国家标准，也有因地制宜的地方标准。在国家标准之外，各省区市对于列入本地区“三保”保障清单中的项目，要加强标准和范围等方面的审查，防止不切实际的承诺和寅吃卯粮的透支。特别是在一些经济发达地区，地方标准通常高于国家标准，可考虑对这部分支出设置前提——如经济增速、财力水平等或明确期限，适当增加一些后期调整的灵活性，避免因标准固化而难以应对后期可能出现的财政收入波动。
用好财政资金直达机制。财政资金直达机制是近年来卓有成效的管理创新，要将其融入推进预算管理一体化系统的建设工程之中。各地可以此为抓手，建立和完善“三保”资金管理的长效机制。要继续用好财政资金直达机制，将符合条件的省级财政资金纳入直达范围，更好地发挥常态化财政资金直达机制的作用。要将“三保”的相关制度和规则嵌入预算管理一体化系统之中，硬化预算编制、执行、评价的各个环节，借助现代技术手段提升“三保”管理的质量与效益。
加强对基层“三保”工作的分类指导、分类管理。我国地域广大，即使在一个省的范围内，也多有经济发达地区和落后地区之分。要加强对基层“三保”工作的分类指导、分类管理，省级政府可根据各地经济发展程度、财力状况等，对本地履行“三保”工作情况进行分类，就不同类别地区用于“三保”保障的财力倍数、库款倍数等指标下达指导性标准，并纳入检查考核的范畴。要进一步优化省级国库管理，扩大资金调度范围，提高资金调度能力，为做好基层“三保”工作保驾护航。
及时有力处置基层“三保”风险。面对经济下行、风险隐患增多的实际情况，各级政府要进一步提高风险意识。要加强对本地区财政状况特别是流动性资金的经常性评估，努力保持财政健康。要结合收入、债务、支出情况，加强对本地区“三保”风险点位的研判，对可能出现的“三保”风险早发现、早处置。要进一步建立健全“三保”应急机制，对出现“三保”支付困难的地区及时实施救助或财政整理，防止酿成影响社会稳定的恶性事件。
（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）
