摘要:  基于财政事权行为所具有的行政行为属性，我国央地财政事权划分动态调整理应通过不同财政事权行为的多种作出方式予以实现。国务院和省级政府通过抽象财政事权行为和具体财政事权行为能有效动态调整两级政府间不合理、不规范的财政事权，优化央地财政事权格局，防范系统性财政风险，进而构建权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。这种动态调整机制具有经常性、局部性和行政性的特征，必须遵循依法调整、合理调整、正当程序、信赖保护等四个基本原则，通过对财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效、委托等七种方式实现预期效果，不断提升我国现代财政治理水平。

关键词:  财政事权划分；动态调整机制；抽象财政事权行为；具体财政事权行为；现代财政治理

央地财政事权划分动态调整机制，是优化我国财政事权格局，防范系统性财政风险，推进现代财政治理不可或缺的一环。2016年8月国务院通过了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称“《指导意见》”）提出了“十三五”期间推进财政事权改革的总体方案，要求“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整”，并决定“建立财政事权划分动态调整机制”。从分税制改革后的财政法治进程来看，动态调整是中央顶层设计和地方探索实践相结合的产物。央地财政事权划分动态调整机制与重大立法机制、争议裁决机制共同形塑了我国当代财政事权格局。根据《指导意见》的预期，“2019-2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”。然而，从实际进展来看，当前的财政事权划分改革已然滞后，以央地财政事权划分动态调整机制为代表的财政法治建设亟待加强。诚如有论者指出，（当前应）赋予地方政府充分的自主权，并根据公共风险的变化，建立中央与地方财政事权划分的动态调整机制（刘尚希等，2018）。这一动态调整机制的建立，既是现代财政制度的应有之义，也有力地回应了党的十九届四中全会提出的“国家治理制度体系化”的重大时代命题。央地财政事权划分动态调整机制，是我国现代财政治理的自我完善、自我革新和自我优化，体现了“中国之治”鲜明的制度特色。

一、央地财政事权划分动态调整机制主体

由于央地财政关系涉及国务院和省级政府两个行政主体，这意味着至少一方政府财政事权发生变化便足以影响到央地财政事权格局。因而国务院和省级政府都应作为央地财政事权划分动态调整的主体。

（一）动态调整与非动态调整

《指导意见》潜在区分了“动态调整”与“非动态调整”，尽管二者都作为我国央地财政事权划分调整的路径而存在。根据《指导意见》，结合财政法治建设实践，“非动态”调整路径主要依赖两类渠道：财政事权划分重大立法机制、财政事权划分争议裁决机制。前者旨在划清政府间财政事权基本界限，后者旨在解决政府间财政事权划分重大争议。显而易见，前者主要指全国人大及其常委会行使国家立法权的权力机关立法以及国务院制定重要财政行政法规的行政立法，如《预算法》的制定与修订、《指导意见》和《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）的出台等；而后者是一种政府间财政事权划分争议的裁决机制。基于这两类调整方式都并非适时的动态调整，因而《指导意见》强调了专门的动态调整机制的重要性。相形之下，央地财政事权划分动态调整机制具有下述特征：

第一，动态调整是经常性调整。“动态”意指持续且高效的活动或变革。[1]这意味着“动态”一词含有时间和效果两层意涵。首先，在时间维度上，调整应即时完成。其次，在效率维度上，调整应属于有针对性的、能产生预期效果的调整。因而，这种调整必然是经常性的，甚至是临时性的.[2]作为经常性调整，动态调整能适时调整不合理、不规范的财政事权格局，包括已有事权、新增事权及尚未明确划分的事权，并对其不断优化。动态调整意味着财政事权改革的渐进性，即沿着不同层级的财政事权成熟一项、划分一项、固定一项的路径推进现有改革。

第二，动态调整是局部性调整。根据《指导意见》，动态调整的对象必然是一级政府部分事权，而非整体事权。这意味着动态调整是一种局部调整，而非全局性或根本性调整。后者的示例常见之于财政事权划分重大立法活动。当然，在现代财政制度即将建立之际，财政事权划分争议裁决环节也可能产生类似根本性或全局性调整的效果。

第三，动态调整是行政性调整。最根本、最重要的财政事务属于《立法法》第八条规定的法律保留事项，因而决定了动态调整基本不会通过权力机关的财政事权划分争议裁决实现。因而争议裁决机制被《指导意见》视为“保障和配套措施”，并且通过财政财政行政诉讼的司法渠道实现的调整也不属于“动态调整”范围。[3]从肯定性的一面来看，动态调整的行政性是较为明显的。一级政府的财政事权行为属于行政行为范畴，被用以实现动态调整具有天然的正当性与合理性。这种行政性调整方式既能满足动态调整的范围要求，又能满足经常性的时间和效果要求。

（二）动态调整机制由一级政府主导

《指导意见》要求“形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式”，这意味着我国财政事权划分改革基本采用了“中央决策、地方执行”的二元治理格局（赵福昌，2018）。在此一格局之下，财政事权划分改革中央负责顶层设计、下级政府负责层层推进是理所应当。因而《指导意见》明确了“财政事权”属于一级政府的行政事权。这意味着：1.本级政府根本性财政事权是不能进行动态调整的，因为可能危害财政秩序的稳定，引发全面的区域财政危机；2.本级政府基于法定职权有权（部分）调整本级财政事权；3.基于行政领导关系，上级政府有权（部分）调整下级政府财政事权。因此，在央地财政事权划分动态调整机制中，国务院有权（部分）调整国务院本级和下级政府（包括省级政府在内）的财政事权，省级政府有权（部分）调整本级财政事权。

（三）国务院和省级政府的宪制地位

作为央地财政关系博弈的两个主体，国务院和省级政府的宪制地位有待详细考察。

1.国务院。作为中央政府，国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关。国务院由全国人大产生，对全国人大（闭会期间是全国人大常委会）负责并报告工作。国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作，召集和主持国务院常务会议和全体会议，并对讨论的重大问题享有最后决定权（尤其在未能形成多数意见情形下），签署国务院发布的行政法规、决定、命令以及向全国人大常委会提出的议案，代表国务院向全国人大及其常委会报告工作（张千帆，2015）。国务院有权统一领导地方政府工作。

2.省级政府。省级政府是省级权力机关的执行机关，是最高地方国家行政机关。省级政府对省级人大负责并报告工作。省级人大闭会期间，对省级人大常委会负责并报告工作。省级政府是国务院统一领导下的地方行政机关，服从国务院。省级政府是省级行政区划内最高行政机关，实行省长（直辖市市长、自治区主席）负责制。[4]

二、央地财政事权划分动态调整的对象

国务院和省级政府作为央地财政事权划分动态调整机制的主体，以其财政事权行为实现相应的动态调整的效果。财政事权行为属于一级政府行政行为的范畴，是一级政府财政行政行为的下位概念。[5]财政事权行为可划分为抽象财政事权行为与具体财政事权行为。抽象财政事权行为，是一级政府在财政领域内从事抽象行政行为之总称，旨在制定财政事务相关之规范性文件。具体财政事权行为，是一级政府在财政领域内从事具体行政行为之总称，旨在作出财政事务相关之无普遍约束力的决定或命令。

（一）国务院的财政事权行为

1.国务院抽象财政事权行为。作为中央政府，国务院抽象财政事权行为主要表现为全国性财政事权的规范性文件，包括财政行政法规和国务院财政行政规定。

（1）财政行政法规。财政行政法规是央地财政事权划分动态调整机制的重要和主要依据。行政法规由国务院制定，法律位阶仅次于宪法和法律。目前我国现行有效行政法规超过七百件。根据《立法法》第三章的规定，财政行政法规可以就下列事项作出规定：第一，为执行法律的规定需要制定财政行政法规的事项；第二，《宪法》第八十九条规定之国家财政管理职权事项；第三，应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，可以由国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先执行制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，[6]国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。此处需要注意的是：首先，财政行政法规在多数情形下规定的更为具体，是依据上位法而作出的规定，因而执行性（行政性）是首要特性；其次，绝大多数财政行政法规应当围绕国务院的财政行政职权展开，因而其实施也必然借助国务院的财政行政权力；再者，由全国人大及其常委会授权国务院制定的财政行政法规具有临时性，但可以规定《立法法》的法律相对保留事项。这类临时性的财政行政法规具有一定创制性，可以没有宪法或法律作为依据，因而往往作为财政法制变革的先导，如分税制改革启动即是如此。

（2）财政行政规定。行政规定也是国务院抽象财政事权行为的重要表现形式之一。尽管在法律效力上较行政法规低，但在我国财政行政实践中发挥着重要作用。[7]国务院财政行政规定在部分事权划分尤为重要。财政行政规定可划分为创制性财政行政规定和解释性财政行政规定两类。其中，创制性财政行政规定多为临时性规定，因而大致在条件成熟后为行政法规或上位法所取代，而解释性财政行政规定较为常见，对央地财政事权划分的落实具有更切实的意义。

2.国务院具体财政事权行为。在财政行政实践中，国务院具体财政事权行为为就特定的财政事项对特定的公民、法人或其他组织作出的关于其权利义务的单方行为。事实上，作为中央政府，国务院较少直接面向具体行政相对人，尤其是公民。然而，在行政复议和行政诉讼等行政救济环节，国务院会作出相应的具体财政事权行为。如根据《行政复议法》第十四条之规定，对国务院部门或者省级政府的具体财政事权行为不服的，国务院为最终裁决机关。基于行政复议同一性原则，这一裁决决定的作出也属于具体财政事权行为范畴，[8]因而应纳入考察的视野。

（二）省级政府的财政事权行为

1.省级政府抽象财政事权。省级政府抽象财政事权行为，主要指省级政府对地方性财政事权制定规范性文件的活动，包括省级政府财政规章和省级政府财政行政规定。

（1）省级政府财政规章。省级政府财政规章是地方财政治理体系的重要执法依据，由省级政府制定。根据《立法法》，此处需要注意的是：第一，省级政府财政规章仅能规定：a）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；b）属于本行政区域的具体财政管理事项。第二，应当制定财政地方性法规但条件尚不成熟的，因财政管理的迫切需要，可以先制定省级政府财政规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请省级人大或省级人大常委会制定地方性法规；第三，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，省级政府财政规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

（2）省级政府财政行政规定。行政规定是重要的执法依据之一。省级政府财政行政规定，主要指的是除省级政府规章之外的具有普遍约束力的行政决定和命令。从法律位阶来看，省级政府财政行政规定高于下级地方政府财政规章，而低于省级政府财政规章。从其性质而言，省级政府财政行政规定是除省级政府财政规章以外，承担省级财政管理职责的最重要和主要的行政规范性文件。

2.省级政府具体财政事权行为。省级政府具体财政事权行为，是指省级政府依法行使财政事权对特定的公民、法人或其他组织就特定之财政事项作出的有关其权利义务的单方财政行政行为。这种具体财政事权行为，其主要表现形式为省级政府作出的不具有普遍约束力之行政决定、命令（财政行政合同除外）。此处需要注意的是：首先，省级政府具体财政事权行为之作出主体为省级政府；其次，省级政府作出具体财政事权行为具有单方性，往往表现为省级政府对公民、法人或其他组织的财政事权作出直接干预之决定或命令；再者，省级政府财政事权行为之效力不具有普遍约束力。

三、央地财政事权划分动态调整的原则

基于央地财政事权划分动态调整之经常性、局部性与行政性的特征，这一动态调整机制的实施应遵循依法调整、合理调整、正当程序和诚实信用等四个基本原则。

（一）依法调整原则

此处之“法”既是实指又是虚指。“实指”意味着在当前财政法治建设实践中能落实为具体有形之法律规范。“虚指”意味着对我国当代财政行政实践的历史与现实抽象思考。这一原则至少可从规范性和描述性两个立场予以阐释。1.从规范性立场来看。依法调整之“法”，应当是我国央地财政事权划分动态调整机制运行的法律依据，是国家机关依照法定程序正式制定的具有国家强制力的法律规范。2.从描述性的立场来看。依法调整之“法”不仅可指向有形的成文法，亦可指向抽象意义的“财政宪法”。基于我国目前尚无成文财政宪则体系，因而称之为当代中国隐性财政宪法较为准确。从长远来看，这一隐性财政宪法的指导意义表现为：（1）设定央地财政关系的界限，构建央地财政事权划分动态调整的框架范围；（2）赋予地方财政治理更多特色，让地方财政事权执行更加多元化；（3）指导我国央地财政事权格局的演进方向。

（二）合理调整原则

在财政行政行为中，合理调整仅适用于具体财政事权行为而非抽象财政事权行为。原因在于，国务院和省级政府的抽象财政事权行为，其行为主体、程序、权限和内容上没有自由裁量空间，因而难以适用。当然，也并非所有具体财政事权行为都能作合理调整。具体来说，合理调整仅是适用于具体财政事权行为中的自由裁量行政行为，而非羁束行政行为。[9]通常这种合理调整原则要求国务院或省级政府就相应财政事权行为作适当调整，使其符合法律的宗旨或精神，符合公平正义的法律价值。

（三）程序正当原则

程序正当原则是行政法的一项基本原则，也是所有行政行为都应遵循的原则。国务院或省级财政事权行为的作出，包括抽象财政事权行为和具体财政事权行为，都应予以遵循。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求“恪守程序正当等依法行政基本要求……在法治轨道上全面推进政府各项工作”。这表明程序正当原则正在被逐渐落实到我国财政行政实践。程序正当原则的基本含义是指行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当的法律程序，采取包括告知、说明理由、听取意见等方式，通过规范行政行为从而保障相对人的合法权益（姜明安，2015）。就央地财政事权划分动态调整机制而言，程序正当原则要求国务院或省级政府的财政事权行为过程应当注重公开、公正和民主参与。

（四）信赖保护原则

信赖保护原则，是指受行政权力支配之相对人或利害关系人，如果因信赖行政机关的行政行为而有所规划或举措，则其信赖利益应予保护。正如有论者指出，当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则的基本涵义（[德]毛雷尔，2000）。一般而言，信赖保护原则在行政相对人为公民或社会组织的具体财政事权行为中适用较多，但应扩展适用至抽象财政事权行为。

四、央地财政事权划分动态调整的方式

从引起央地财政事权格局变动的原因来看，央地财政事权划分动态调整方式大致分为两类共七种，一类是实质调整，包括财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效，另一类是形式调整，主要是财政事权行为之委托。[10]

（一）财政事权行为的授权

财政事权行为的授权，指的是由法律、法规、规章直接赋予行政机关或管理公共事务职能的社会组织以财政事权的制度。在我国，财政事权的获得是基于法律规范，还是基于事实行为，决定了这种获得行为的性质是行政授权，还是行政委托。从财政法治实践来看，财政事权行为的授权伴随着三个发展趋势：一是在财政事权行为作出依据上，从法律、法规授权扩展至法律、法规、规章授权。根据《行政诉讼法》（2017）第二条之规定，得到三者授权的组织都有权作出财政事权行为。二是在财政行政行为作出主体上，从对行政机关授权扩展至对具有公共管理职能的社会组织授权。三是从对财政事权的设定权授权扩展至对财政事权行为的实施授权。[11]

财政事权行为的授权需要具备以下条件：第一，授权必须通过法律、法规、规章进行，否则将被视为财政事权行为的委托，而非授权；第二，授权的对象既可以是国务院，也可以是省级政府。第三，授权的内容必须合法，必须有上位法的规定作为依据，且不与上位法的禁止性规定相冲突。第四，授权的内容必须明确。这是授权成立的必然条件。鉴于概括性授权违反了财政法治的要求，因而财政事权行为的授权往往是单项授权。第五，授权的结果必须公开，如此才能产生公定力。

从实践来看，财政事权行为之授权应遵循“一次性授权原则”。即被授权之国务院或省级政府在得到法律、法规和规章授权之后，不得将相应的财政事权再行授予或委托给其他组织或个人行使。

（二）财政事权行为的撤回

财政事权行为的撤回，指的是财政事权行为主体在作出该行为后，发现有不符合作出的法定条件的情形，依职权收回该财政事权行为，使政府间财政事权格局恢复到该行为作出之前状态的制度。基于财政事权行为作为一级政府行政行为所应具有的确定力、公定力和拘束力，因而财政事权行为之撤回应当受到严格约束以维护行政机关的权威。这种撤回应受到以下五个原则的约束：固定原则、事由法定、程序同一原则、责任原则、救济原则。

国务院或省级政府对财政事权行为之“撤回”本身就构成了一个新的财政事权行为。若当事人对国务院或省级政府的“撤回”行为不服，则适用原行为（即被撤回的财政事权行为）的救济途径。如果原财政事权行为可以适用行政复议和行政诉讼等行政救济渠道，则原财政事权行为之相对人也可以依法申请行政复议和行政诉讼。

（三）财政事权行为的改变

财政事权行为的改变，是指财政事权行为作出后，因主客观情势发生变化，由本级政府或上级政府对该行为中不适当的部分予以变更的行为。[12]就央地政府间财政关系而言，省级政府有权改变省级政府财政事权行为，国务院有权改变本级政府财政事权行为和下级政府财政事权行为，包括省级政府。根据《宪法》第六十八条第十四项之规定，国务院“改变”财政事权行为之权力并不包括财政事权行为之“撤销”权。[13]受信赖保护原则的约束，财政事权行为之“改变”应受到严格限制。因所处领域和环节不同，财政事权行为之“改变”的含义也不同。就目前来看，除行政组织法中的“改变”是作为职权的概括性规定之外，大多数的财政事权行为之“改变”含义因环节不同而发生变化。

（四）财政事权行为的撤销

在财政行政实践中，“撤销”的含义有两种，一种是财政事权行为之“撤回”意义上的撤销，[14]另一种指的是导致财政事权行为无效的“撤销”。财政事权行为之撤销主要指的是第二种含义上的“撤销”，即国务院或省级政府针对违法但尚未达致无效程度的财政事权行为，依职权或依申请通过法律程序，消除该财政事权行为的全部或部分法律效力的活动。

（五）财政事权行为的废止

财政事权行为之废止，是指财政事权行为主体作出原财政事权行为后，由于客观情势的变化，使得原财政事权行为不再适应新的情况，便依职权决定停止该财政事权行为的往后效力。财政事权行为的废止主体应当是作出废止决定的行政主体或其他有权行政机关。“废止”的对象应当是抽象财政事权行为，主要是部分行政法律规范性文件，包括行政法规、省级政府规章、国务院行政规定、省级政府行政规定等。“废止”不适用于具体财政事权行为。 “废止”并非因为原财政事权行为不符合作出条件，而是因为原财政事权行为违法或者行政相对人违法所引起的。“废止”决定做出后，被废止之财政事权行为往后失去了法律效力，但不溯及既往，也不会影响废止前的财政事权格局。“废止”仅适用行政程序法，而不适用行政实体法。

（六）财政事权行为的确认无效

财政事权行为的确认无效，是指财政事权行为因为不具备有效的条件而部分或全部处于无法律效力的状态，且这种状态得到有权机关的确认。确认无效是国务院和省级政府通过法定程序认定财政事权行为无效的法律救济手段。财政事权行为仅在被“确认无效”之后，才会产生无效的法律后果。这种“无效”意味着自始无效、当然无效和确定无效（章剑生，2008）。自始无效是对财政事权行为时间上的溯及力，意指该财政事权行为自成立之初就不具有法律效力。当然无效是对财政事权行为效力的界定，意指该财政事权行为自始自种不具有拘束力、确定力和执行力的法律效果。确定无效是对财政事权行为补正的限制，意指该财政事权行为不能通过补正等方式转化为有效的财政事权行为。

（七）财政事权行为的委托

财政事权行为的委托是行政委托的下位概念。如果说前六种方式会产生财政事权划分的实质性动态调整，那么财政事权行为的委托则产生了形式性的动态调整。作为财政事权行为之主体，理应亲自行使财政事权作出相应财政事权行为，但由于受某些条件限制而无法亲自作出，需要由其他组织或人员来行使该项财政事权。在央地财政事权划分动态调整机制中，无论是国务院将财政事权委托给下级政府（包括省级政府），还是省级政府将财政事权委托给下级地方政府，都旨在解决财政事权行为主体的行为权能问题。

财政事权行为之委托应遵守以下规则：第一，被委托人以国务院或省级政府名义作出被委托的财政事权行为，行为效果归属于国务院或省级政府。第二，被委托人不得超越委托权限行使财政事权，否则应当自行承担受托财政事权范围之外的责任。第三，被委托人不得对受托财政事权进行再委托。第四，国务院或省级政府应当适时收回被委托之财政事权或进行正式的法规、规章授权。

五、央地财政事权划分动态调整之结果

财政事权是一级政府作出财政事权行为之基础。央地财政事权划分动态调整之结果必然体现为对央地财政事权格局的重塑，在中央、地方（省级）、央地共享财政事权之间直接调整划分。从《指导意见》可以看出，决策层对央地财政事权划分秉持着“事权与支出责任相适应”原则，将财政事权范围变动与支出责任承担直接关联。由于动态调整是一种微观层面的适时调整，因而我们很难精确描述每一次动态调整的即时结果。然而，结合现有财政事权改革进程，我们仍然能描述这一机制运行效果的轮廓。从财政法治建设的历史趋向来看，央地财政事权划分动态调整的结果体现为：

（一）中央财政事权的上划

《指导意见》要求，将体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责。将信息比较容易获取和甄别的全国性基本服务宜作为中央的财政事权。根据《指导意见》，中央财政事权动态调整后的总体目标为：要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央财政事权。

从当前情形来看，央地财政事权基本格局业已成型。总体而言，中央财政事权上划是央地财政事权划分动态调整的一个趋势。这一点也因应了《指导意见》“适度加强中央的财政事权”的要求。《指导意见》指出，坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平争议、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。特殊情形下也可委托地方行使。正如《指导意见》所指出，为了实现权、责、利相统一，在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划。

中央财政事权的上划主要表现为两方面：一方面，在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础型、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。[15]另一方面，在政府与市场关系中。对新增事权和尚未明确划分事权，根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应当由中央政府承担的事务交由国务院承担。[16]再者，在中央政府与地方政府关系上，将新增事权和尚未明确划分事权中应当由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。[17]从总体情形来看，中央财政事权的上划主要以国务院为主体的抽象财政事权行为实施居多，包括行政法规、国务院行政规定的立、改、废、释等方式。

（二）省级财政事权的优化

《指导意见》指出，将地区性基本公共服务由地方负责，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方财政事权。省级政府财政事权划分改革的总体目标在于：要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与地方居民密切相关的基本公共服务确定为地方财政事权。根据《指导意见》，省级政府应参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。

基于省级政府在央地关系中至关重要的地位。省级政府财政事权范围既受中央财政事权变动的影响，也受市县政府财政事权变动的影响。从财政法治建设来看，省级政府财政事权不断得到双向优化：一是省级财政事权的上移。《指导意见》指出，为实现权责利的统一，在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。二是省级财政事权的下移。根据《指导意见》，将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

省级财政事权的上移和下移都是优化央地财政关系的重要体现。《指导意见》对地方（省级）财政事权的总体态度是“保障地方履行财政事权”，即赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需要。目前在财政法治建设中紧迫的任务依然是“在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础型、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权”。这一任务的实现有待于国务院和省级政府的协力。[18]同时，《指导意见》也指出，省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。

正如笔者所指出的，权责内洽是当前财政体制改革的核心（赵福昌，2018）。权责内洽不仅调整着央地财政事权划分，也指导省以下政府间财政关系的调整。基于权责内洽的角度，省级财政事权的上移和下移是省级地方权责的自我调整。基于财政决策权和执行权的分离，省级财政事权中应归属于中央自然应该上移，而相应执行权中归属于市县的自然应该下移。在此基础上，基于事权与支出责任相适应原则，省级财政事权应重视执行事权，这也是中央赋予地方财政自主权的重点内容。在中央总体决策的框架内，增加（省级）地方在财政执行权（如支出自主决策）的空间，增加省级政府自求财政平衡的空间，应切实打破支出结构固化的种种限制，体现出省级地方因地制宜的特色。

（三）央地共同财政事权结构性调整

央地共同财政事权过多，支出责任划分不清晰是当前央地财政事权格局面临的主要问题。《指导意见》指出，跨省的基本公共服务由中央与地方共同负责。要明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责，将财政事权履行涉及到战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在中央与地方作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程序、区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。央地共享财政事权结构性调整的总体目标在于：减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

至于具体改革方向，《指导意见》指出，要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图，跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

沿着上述调整方向，2018年1月国务院出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，目前暂定为八大类18项，中央与地方之间按比例分担支出责任。随后，国务院又先后出台了医疗卫生、科技、教育和交通运输领域的央地财政事权与支出责任划分改革方案。这些方案作为国务院抽象财政事权行为的结果极大地推进了央地共同财政事权的结构性调整，提升了央地财政事权与支出责任的匹配度。

值得注意的是，《指导意见》将新增事权和尚未明确划分的基本公共服务列入动态调整的对象。新增事权主要是指伴随着政府与市场关系的厘清而逐渐出现的新财政事权（欧阳天健，2017）。新增事权划分通常采取“一事一议”，在很大程度上与动态调整的精神是一致的。然而，需要注意的是：随着财政法治建设进程的加速，对于住房、养老、医保等涉及重大国计民生的财政事权划分可能通过高阶财政立法的形式，而非现行的动态调整方式。至于尚未明确划分的基本公共服务，则可理解为财政事权划分基本完成，而具体支出责任的承担方案尚未达成共识出台的财政事权。如《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中提及的基本公共文化服务即是如此。财政法治建设的总目标是：争取到2020年，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。

结语

财政事权划分动态调整机制是现代财政制度的重要组成部分，是现代财政治理的应有之义。央地财政事权划分的动态调整与央地财政事权划分重大立法、央地财政事权划分争议裁决共同构成央地财政事权格局形塑的三个重要环节。财政事权行为，包括抽象财政事权行为和具体财政事权行为，是国务院和省级政府实现央地财政事权划分动态调整的基本手段。国务院和省级政府在财政治理过程中都应严格遵守依法调整、合理调整、程序正当和信赖保护等四个基本原则。相应地，在财政行政实践中，两者也通过财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效、委托实现形式调整与实质调整的制度功效。就目前财政事权划分改革进程来看，这一央地财政事权划分动态调整机制运行的结果，必然是中央财政事权的上划、省级财政事权的优化以及央地共享财政事权的结构性调整。唯有这种动态调整与“非动态调整”的有机结合，才能实现财政事权划分改革进程理论与历史的统一。

注释:

[1]MerriamWebster.dynamic[OL].https://www.merriamwebster.com/dictionary/dynamic.2020.3.27.

[2]紧急状态下的财政事权动态调整未在《指导意见》中体现，这一不足在2020年初新冠肺炎疫情等重大公共卫生安全事件中体现尤为明显。

[3]从当前财政行政实践来看，短期内，通过财政行政诉讼（包括税务行政诉讼案件在内）的司法路径调整财政事权格局的可能性并不大。原因在于：（1）包括税务行政诉讼案件在内的财政诉愿往往指向具体的财政事权行为，很少涉及一级政府的财政事权、支出责任、财力和财权，因而这一可能性极小；（2）财政事权是一级政府事权。这意味着即便发生了财政行政诉讼，作为被诉对象也是财税部门，而非一级政府（即上级行政机关），即便财税部门基于司法裁决而改变自己的部门行政行为，也难以构成《指导意见》界定的财政事权行为；（3）除税务行政诉讼外，其他财政行政诉讼类型尚未引入国内司法实践，因而难以作系统性的制度考察。

[4]特别行政区和台湾省不在论述范围之内。特别行政区实行独立的财政体制，台湾省尚未纳入统一治理。

[5]有论者指出，事权、支出责任、财力、财权构成政府间财政关系的基本要素。见楼继伟. 坚持现代财政制度主线 完善中央地方财政关系[J].财政研究,2020(2):3.财政部分别在2016年和2020年的行政规定中使用“财政行政行为“这一概念。财政行政行为涵盖了财政部门在事权、支出责任、财力、财权等四个面向的行政行为，是财政事权行为的上位概念。见《关于印发<法治财政建设实施方案>的通知》（财法[2016]5号）及《关于深入推进财政法治建设的指导意见》（财法〔2020〕4号）。

[6]所谓“制定法律的条件成熟”，指的是：第一，行政法规所规范的社会关系已经比较稳定，不是在急速的变化调整中。第二，行政法规所规定的措施和制度，经实践检验是可行的，也是必需的。第三，改革的方向比较明确具体。第四，各方面的意见比较一致。武增主编.《立法法》解读[M].北京:中国法制出版社,2015:239.

[7]行政规定不是行政法治的负资产，而是行政法治的重要环节，具有不可替代性。在行政法难以兼顾实质公正的情况下，行政规定能够有效地缓和形式公正与实质公正之间的紧张关系。陈骏业.重新定位行政规定的功能[J].法商研究,2006(5):86.

[8]根据《行政复议法》第三十条之规定，根据国务院对行政区划的勘定、调整或收回土地的决定的行政复议，国务院作出最终裁决。此一裁决为具体行政行为。其他的行政复议情形此不赘述。

[9]据较为权威的法学教材《行政法与行政诉讼法》的区分，羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有或很少灵活处理空间的具体行政行为，裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有较大灵活处理空间的具体行政行为。见姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2015:192.

[10]值得注意的是：1.财政事权行为的自然失效不应列入央地财政事权划分动态调整的方式。因为尽管失效意味着法律效力的丧失进而引发了财政事权格局的变动，但这并非一级政府主动予以调整的结果；2.财政事权行为的协助也不应列入动态调整的方式。尽管财政事权行为的协助属于行政协助的范畴，性质上也属于一级政府的财政事权行为，但由于要求协助的另一方主体是无隶属关系的行政机关，因而这种协助不可能发生在国务院与省级政府之间，且如果协助发生在国务院或省级政府与其他具有公共管理职能的社会组织，同样由于不能引起财政事权格局的变化而被排除在动态调整方式之外。对财政事权行为协助的这一观点源自《上海市行政协助管理办法（试行）》（沪府发〔2017〕17号）。

[11]值得注意的是，并非所有的财政事权行为的授权都应当列入央地财政事权划分动态调整方式，尤其是财政事权的设定权。鉴于本文将财政事权格局的形成划分为三个环节：财政事权划分重大立法、财政事权划分动态调整、财政事权划分争议裁决，因而作为动态调整方式之一的财政事权行为的授权应当排除由中央进行的全局性调整或根本性调整。随着现代财政治理逐渐走向制度化，财政法治化程度逐步提升，这三个环节之间相对独立性会越来明显，动态调整机制的设计理应考虑这一趋势。

[12] “不适当”在行政复议和行政诉讼中被表述为“明显不当”，是对法治政府建设中依法行政基本要求的“合理行政”的违反。有论者指出，“明显不当”的审查要素和标准在于：第一，在事实根据上，主要证据不足，达不到“事实认定应当清楚、有足够根据”的标准；第二，在行政程度上，违反了法定程序，不符合正当程度的要求；第三，在行政职权上，不满足相应的管辖权限、使用条件和处理方式的要求。见何海波.论行政行为“明显不当”[J].法学研究,2016(3):77.

[13]同样的情形可见之于宪法性法律《立法法》第九十七条第三项、第六项之规定。

[14]《行政许可法》第六十条规定中，作出行政许可决定的行政机关可以撤销行政许可。此处的“撤销”实质上即为“撤回”。

[15]如《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）；《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）；《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》（国办发〔2015〕56号）等。

[16]此一方面的财政事权划分动态调整结果表现为一系列区分政府与市场边界的抽象财政事权，如《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号）；《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）；《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）。

[17]如《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）；《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）；《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）。

[18]如《国务院办公厅关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕87号）；《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发〔2016〕31号）；《北京市人民政府办公厅关于印发《北京市污染防治攻坚战2020年行动计划》的通知》（京政办发〔2020〕8号）等。

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作者简介：吴园林，法学博士，经济学博士后，外交学院国际法系讲师；赵福昌，经济学博士，中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任。

文章来源：《财政科学》2021年第11期。