大陆修宪是为协调党规与国法

《远望》杂志2018年6月号转载

原发于2018年2月28日多维新闻网

北京学者解读修宪：取消任期制只为协调党规国法

中共于近日发布修改宪法的内容以来，取消中国国家主席与副主席任期限制的举动引发舆论巨大关注，虽然大陆官方媒体的纷纷表态支持，但在各个社交平台上有大量争议声音存在，西方媒体也都在谈论“中国政治轨道改变”。

对此，多维新闻记者采访了中国政法大学教授、党导立宪制的提出者柯华庆。柯华庆认为，取消任期限制从根本上着眼于“坚持党的领导”，是协调党规与国法的举动，那些所谓的“终身制复辟”、“开历史倒车”等言论实际是一些人出于想象中的担心而产生的误解。

他同时强调，在坚持党的领导的同时，也需要格外注重规范党的领导权，即如何按照规范行使党的领导。他建议中共在未来的党章中对党的领导人任期做出规范，并在宪法中明确列出党的基本权力，达到规范党的权力的目的。

多维：当年邓小平废除领导人终身制有其特定的历史背景，这次中共修宪取消国家主席与副主席两届任期限制，为什么选在这个时刻？理由是什么？

柯华庆：中国现行宪法是“1982宪法”，关于国家制度、国家主席与副主席的任期都是1982年制定的。当时的背景是，邓小平试图推行“党政分开”，党的领导体系与国家行政领导体系有所区分。

在分开的情况下，党的实际权力依然是最大的，但是又给整个中国民众一种“民主”的观感，因为党内的很多决策与程序在那之前是不公开的，1982宪法实施以后，人大代表投票选举选出来的，国家主席、副主席有任期限制，给人感觉挺好的。

但是在这部宪法中，中国国家军事委员会主席这一职务是没有任期限制的。因为中国的体制下，中共中央军事委员会主席同时也是国家军事委员会主席，而党内职务根本没有任期限制的规定。而且在当时来讲，国家主席这个职务并没有什么实权，属于虚位元首，所以对国家主席规定最多两届的任期限制对中共这个体制不会造成什么挑战。上世纪80年代曾任中国国家主席的李先念、杨尚昆等人，都不是什么强势人物。

在文革之前，国家主席一职是有实权的，甚至在某些方面比党的权力还大，曾经一度出现党主席和国家主席分权之治，晾成文化大革命和刘少奇惨死的悲剧。八二宪法中的国家主席仅仅是形式上的，据说国家主席的公章都是放在中国人大的，大多数时候就是其他国家大使来递交国书的时候用一下，国家主席就是一个虚职。

邓小平当时的想法是，文化大革命发生的重要原因就是毛泽东权力太大，是党的一元化领导导致的，所以有了分权思维。但是后来发现，一分权就出问题了，胡耀邦、赵紫阳等带来的不稳定都是分权表现出来的结果。说实话，咱们都是知识分子，从知识分子的利益看，我也希望分权，但从国家民族的利益着想，中国是不适合分权体制的。

经过试验证明，中国是搞不了分权的。实际上邓小平在改革开放以后的职务只有军委主席，但不影响他第二代领导核心的地位。可邓小平是革命年代出来的，是久经考验的开国功勋，可下面的接班人哪有他这么大的权威？所以才有了最高领导人“三位一体”的政治设计，严格来说是“四位一体”，即中共中央总书记、国家主席、中共中央军委主席、国家军委主席四个职务由一个人担任。

邓小平之后，接力棒交到了江泽民手里，并且邓小平专门召集元老发表了一番谈话：“第一代领导集体的核心是毛主席。第二代实际上我是核心。第三代的领导集体也必须有一个核心，就是现在大家同意的江泽民同志”。江泽民的核心地位是邓小平定下的调子，江泽民自己当时恐怕是不敢说这个话的。

中国确实需要稳定，“稳定压倒一切”，“四位一体”的设计就是为了确保稳定。事实也证明，江泽民时代的中国很稳定，如果江时期中国还要继续搞分权，整个国家很可能要完蛋了，或者是所谓的被“和平演变”了。

胡温时期为什么政治上比江泽民时期多出了不少事端？就是权力移交的时候没移交干净，军权实际上不在胡锦涛手里，外界也称中共高层是“九龙治水”。等到胡锦涛把权力移交给习近平的时候，因为移交的彻底，额外的事端就很少。

江泽民在位的时间实际是两届多，胡锦涛是两届，慢慢的就在人们心目中形成了两种宪法惯例：一是“四位一体”的惯例，尽管中间有一些小波折，但人们已经认同了这个惯例；二是“任职期限两届”的惯例。但实际上，在中共党内根本没有任职不超过两届的说法，党章里没有相关规定。

由于中国的体制是党领导国家，这里就发生一个冲突：党的领导职务没有任期限制，而国家主席最多限任两届。这个冲突该怎么解决？很多人心里想的是，要用国家的限任制来倒逼党的限任制。可你想想，这怎么可能呢？在中国，共产党是领导核心，也就是最高政治领导力量。在认同“四位一体”的情况下，想从国家主席的任期限制来推导出党的最高领导也只能干两届，本身就是一厢情愿的想法，何况习近平上台后，尤为强调的党的全面领导，现在是“党政军民学，东西南北中，党领导一切”，怎么可能会让你这么干？

所以这一次修宪，取消国家主席与副主席的任期限制，其实就是要保证党的领导地位，而且还在宪法第一条第二款中加入了“中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征”的表述，这其实是比国家主席限任制修改更为重要的一种宪制改变，充分说明中国共产党对自身领导的自信。而且，我还认为，中共应该自信地明确党的中央委员会是最高领导权力机关。何谓自信，就是敢做敢说敢当。做了不敢说就是不自信。

多维：中国现行的政治体制，各级官员的任期基本都会明确限定在“同一岗位不得超过两届”。这次修宪，唯独废除的是国家主席和副主席的任期限制，因此有舆论声音质疑这是为习近平量身定做，甚至有人认为这是对邓小平遗产的毁灭性打击，是开历史倒车。

柯华庆：说句不好听的，习近平如果要“极权”，是否取消国家主席任期限制是没什么关系的，只要在两届之后继续担任中共总书记、两个军委主席的职务就好了，国家主席谁来当都无所谓。但如果不是“四位一体”，单从国际事务来说就有很多麻烦。随着中国国际地位提高，国家元首需要参与的重要国际事务也很多，而且很多时候没法让虚位元首出席亮相，因为可能涉及现场做出决定，况且国际交往中也要讲究身份对等，所以要求国家主席与党的最高领导保持任期一致是理性的选择。

很多人对于宪法中取消国家主席任期限制有那么大的反应，核心问题在于，他们的观念当中依然没有认同共产党的领导地位。其实底层老百姓大多是希望习近平能干的时间长一点；对于很多知识分子来说，习近平干三届并不是问题，他们怕的是，习近平本身能力强，看上去又比较强势，如果像毛泽东那样一直干下去怎么办？

这其实都是人们在发挥想象。从法理的角度看，这次修宪取消国家主席与副主席的任期限制，实际上要解决的是党规与国法的协调一致。强调党的领导也很正常，现实本身如此，咱们不能掩耳盗铃吧。

说什么开历史倒车，哪里有开倒车？邓小平当年担任军委主席一直到1989年。一些知识分子想象中的东西，并不符合学理分析。想象中的担心怎么解决？我认为将来可以通过修改党章解决，规定党的总书记、党中央军委主席只能干几届。

我一直认为中国的法治道路首先要从党开始，先从党章开始规范党的建设和党的领导，然后在宪法里专门写一章，把党的基本权力列出来，并做出具体规定，比如党的总书记同时担任国家主席，党中央军委主席当时担任国家军委主席，任期不超过两届或三届。这样既能够解决党的领导的正当性同时又能解决党的领导的规范性，真正走上宪治的道路。

多维：从威权国家政体上讲，我们不知道这次修宪是否有足够的推动力量和潜在的反对力量。从现象上来观察，中共十八大以来，从反腐到全面深化改革，再到修改党章、修改宪法，确实取得了很大的成绩，但同时，这种毫无有效阻碍的情形，是否值得警惕？

柯华庆：中国不太可能走向美国那样的制衡体制。在中国的体制下，“党”这部分不能分权，一些人希望党内分派，这也是不可能的，因为一旦分派就成了西方国家的多党制。

如何理解“党的领导”？美国政治学家伯恩斯（James Burns）区分变革型领导和交易型领导。他对“变革型领导”有个定义：“领导者引导追随者为了某种共同的目标而行动，这些目标体现着他们共有的价值观和动机”。这里面有“引导”和“道德提升”的含义。资产阶级政党是交易型领导，中国共产党是典型的变革型政党。“共产党的领导”本身是一个民主体制，就是我说的“党导民主制”，但很多人把“领导”一词理解为统治，甚至是“专制”。

实际上在社会主义理论中，共产党不是西方社会中那种仅仅为了竞选的大众型政党。按照伯恩斯的说法，共产党本身就是一个“领导体制”，而不是西方政治中的某一个党派。社会主义国家就是由共产党领导人民，通过革命取得成功的，是先有党后有国，共产党怎么可能是像西方政治中的一个社团呢？！

我自己有地方政协委员的经历，所以我知道，中共在执政过程，确实是需要协调各方利益、做各种各样的平衡，尽管有时候做的不是很完美——任何体制也不可能做到完美。中国的知识分子习惯于把西方那一套体制想的很完美，看到中国有不如意、不好的地方就把它放大。

从秦始皇时代到今天，中国的体制有内在的连续性，中国是走不了西方那种道路的，中国原来是“家国体制”，现在是“党导国体制”，大一统是中华民族的基因，区别在于是否民主，旧中国是君主制，新中国是民主制。

在我看来，中共需要坚持“党的领导”，而不是把党变成“主人”，“党老爷”，必须始终强调党与人民之间的血肉联系：党要反映人民的愿望，同时提升人民的道德追求。所以我特别讨厌有些人将我提出的“党导立宪制”说成是“党主立宪制”。

在党的规范问题上，习近平非常清楚，十九大上说的很明白，“坚持依法治国和以德治国相结合”和“坚持依法治国和依规治党有机统一”。这是一个二元的立体法治结构，而不是西方的一元法治，通过党规把共产党规范好了，中国就有希望走出一条比资本主义法治更优的社会主义法治道路。

我个人是比较乐观的态度，我相信未来党章中会加入对于党的领导人的限任制。最近刚刚颁布了党内法规的第二个五年规划，这方面做好了，中国完全可以做到制度自信。

多维：此次修宪的内容中，监察委占据了最大的篇幅，监察委会是那个防止中共变成“主人”的制度设计吗？

柯华庆：监察委绝对是一个非常重要的制度设计，要实现对所有公职人员的监督全覆盖，原来的纪委只能管党员，但在党导体制下，很多民主党派人士、无党派人士也会担任公职人员。那些公知为什么不多说说此次修宪中的监察委？他们只在意自己想象当中不好的那一部分。

多维：刚才你也提到了宪法中将加入了“中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征”的表述，有观点认为新表述形成了完整的逻辑链条，从根本上解决了中共作为执政党的合法性问题。你怎么看？

柯华庆：起码在宪法层面上肯定了中共的领导。以前只在宪法序言里用陈述句的方式提到了党的领导，现在放在了正文的总纲当中，解决了中共作为领导党和执政党的正当性。

当然我认为，不光要解决党的领导的正当性，还要对党的领导进行规范。“党的领导”到底是怎么领导的？现在的很多做法是好的，但老百姓不知道，我们需要放在明面上，所以需要把党的基本权力在宪法正文中列出来。有了明确的规范，中国的“党导国体制”在国际上就谁也没什么可说的了。我乐观的相信，将来一定会走到这一步。中共要想实现长期领导、长期执政，也只有走这一步。