没有农业农村现代化，就没有国家的现代化。而现阶段农业农村发展现状是制约我国实现现代化的最大短板和短腿。“十四五”期间，我国乡村振兴战略能否取得重大进展，乡村建设能否取得重大突破，关键在于补齐农业农村这块短腿短板，而实现这一目标关键在财政和金融对农业农村的投入。然而，现阶段国内财政、金融支持乡村建设还存在着诸多问题，具体而言：
1.乡村振兴对资金需求量巨大，资金需求与供给不足的矛盾十分突出，加大财政对乡村振兴战略投入面临着严峻的挑战。
按照国家印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，国内一些权威研究单位测算，五年内全国乡村振兴投资规模至少在7万亿元以上，主要用于乡村基础设施建设和乡村产业兴旺。其中，弥补乡村基础设施建设和公共服务的历史欠账占有相当大份额，这个资金需求量与现有的财政收支状况不相匹配。
然而，目前仍然过多地依赖于财政资金，没有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用更多的社会资金。公共财政支出面临着城镇化和乡村振兴战略的双重压力。一方面，城市公共基础设施和公共服务仍需大量财政投入。另一方面，乡村振兴战略要求农村公共基础设施和公共服务从“有没有”向“好不好”提升，由于农村点多面广、规模效应不强，必然需要大幅增加公共财政投入。
在不断增加“三农”投入的前提下，财政保障机制能直接调动的资金规模十分有限。随着经济发展进入了新常态，经济增长速度放缓，进入中低速增长阶段，中央财政农业四项补贴总额从2013年以来已经连续出现下降，第一产业固定资产投资（不含农户）的绝对量虽然持续增加，但其年增长率自2014年开始出现大幅下降趋势，其占全年固定资产投资（不含农户）总额的比重也始终保持在3%左右的低位。特别是近两年，在国内整个经济下行、疫情防控和中美贸易战的影响下，国家所采取的“六稳”“六保”政策，进行大规模减税降费，使得中央和地方财政遇到前所未有的困难，财政紧平衡压力巨大。在这个大背景下，持续加大对乡村建设投入已经变得不太现实，这使得全面实施乡村振兴战略遭遇到了资金瓶颈。
2.财政支持乡村振兴的投入保障机制尚未建立起来，相关涉农部门的政策设计与实际需求存在一定脱节，财政支持重点不突出。
党的十九大提出了乡村振兴战略，“三农”工作的重心发生历史性转移，实现农业农村现代化成为发展新目标。农村现代化所涵盖的范围包括了整个乡村的政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，这就涉及党委和政府各个部门，客观上也要求财政支农资金的投向和管理体制也要进行相应的调整。特别是2020年我国脱贫攻坚任务已经完成，亟待需要研究出台脱贫县统筹整合使用涉农资金政策，完善和明确具体政策措施，修订资金绩效评价办法和资金管理制度。
虽然十九大以后党和国家机构又进行了一次重大改革，涉农部门进行了调整，相关职能部门进行合并，从中央到地方先后成立了乡村振兴局，但从目前机构改革实际情况看，围绕乡村振兴战略的财政投入保障制度并没有真正建立起来，乡村建设的政策体系正在形成过程中。目前，涉及农村的产业兴旺、生态宜居、乡风文明与治理、农民生活富裕的支农资金依然分布在政府的各个职能部门，包括发改、国土、工信、教育、卫生、环保、人社、交通、水利、林业、民政等。这些部门都有涉农的投资项目，彼此之间职都有相互交叉重叠的地方，但由于支农政策之间相互衔接的协调机制尚未建立，相互之间缺乏协调，导致投入农村的资金使用比较分散，造成财政资金使用的低效和负面效应。尽管有些部门出台了不少支持乡村振兴的政策，但因相关政策设计与实际需求存在一定脱节，政策的针对性较差，且已出台的一些政策也未随着农业发展形势的变化及时调整，包括新设项目和建设试点存在概念重合、特色不足等问题，在规划上没有突出各自的侧重点和各自特有的优势，从而导致资金使用效率、投入重点和精准度不高。
3.财政支农资金管理体制改革不到位，财权、事权和支出责任不相匹配，财政资金整合机制仍不完善。
财政支农资金管理体制改革不到位表现在中央、省与市县支出责任不够明确，现行省级财政支农专项转移支付资金的支持范围与分配因素等还未能完全符合“合理划分政府与市场支出边界”的要求，乡村振兴主战场在乡村，主体责任在县、乡政府。县乡政府事权多、责任大、财力小，但县级政府处于分税制的最底层，乡镇财政不是一级独立财政，无稳定财政收入。长期以来，地方县乡政府推进“三农”发展的财力主要来源于中央和省级的转移支付，在中央和省一级转移支付中可由县级自主安排用途的一般性转移支付比重低，而专项转移支付多、散、乱的问题依然存在。
2015年以来，虽然国家发改委、财政部陆续出台支农项目资金的整合相关意见，国务院专门出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）文件，积极推进统筹整合涉农资金实施脱贫攻坚，以及农业领域实施“大专项＋任务清单”等改革，促进涉农资金统筹整合使用，这些举措在实际工作中效果并不明显。中央和省级财政系统整合力度比较大，但涉农部门的实质性整合并不彻底。由于涉农工作存在多部门管理，受体制约束，财政支农资金使用分散在各涉农部门机构手中，资金分配中存在着多头管理，使有限的资金不能集中使用，无法形成合力。
尽管这次机构改革农口系统改革力度较大，分布在其他单位的涉农部门都划归为农业农村部（厅、局），各部门支农资金得到一定的集中，但在省级层面使用仍然比较分散，呈现部门化、条块化、碎片化等问题，不少项目在支持方向、扶持对象和用途上相同或相近，一些部门不按要求下放项目审批权或明放暗不放，制约了县级统筹整合使用涉农资金。加之，涉农资金退出机制落实不到位，部分到期专项资金、绩效过低项目资金、不符合公共财政支农方向或已完成既定目标的涉农资金未及时退出，不利于市县统筹资金，集中财力办大事。
4.金融对乡村振兴的资金保障供给总量不足，增长速度呈现出下降趋势，且投资结构不合理。
金融供给既是乡村振兴投融资保障机制中最重要的组成部分，又是乡村振兴所需资金的主要来源。但相对于乡村振兴日益旺盛的资金需求，信贷资金供给总量明显不足。从近年来农村金融机构人民币贷款余额和金融机构“三农”贷款投向比例看，总量虽连年持续增长，但农村金融机构人民币贷款余额占全部金融机构人民币各项贷款余额的比重自2014年以来开始出现连续下降，金融机构农村（县及县以下）贷款占比和农业贷款占比同期也出现明显下降，农户贷款占比仅有微弱上升，金融机构农村（县及县以下）贷款同比增长率、农业贷款同比增长率和农户贷款同比增长率更是10年来持续明显下降，农业贷款占比在低位中保持下降趋势。
从投融资结构看，涉农信贷中的长期大额信贷供给严重不足，结构不合理。随着乡村振兴战略的全面推进和农村一二三产业的融合发展，农村各类经营主体的资金需求越来越呈现多样性、多层次性的特点，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体对长期大额信贷的需求日益旺盛，而政策性金融、商业金融与合作金融的协同配合机制和信贷、担保和保险的风险分担机制仍不完善，金融产品创新不足，涉农信贷资金供给和需求不能有效对接。在农业企业获得的贷款中，短期贷款占全部贷款的比重达到80%，中长期贷款占比仅为20%.受制于缺乏合格的抵押物和担保人，涉农经营主体的长期、大额信贷需求无法得到满足，导致流动资金紧张，甚至经营困难。与此同时，政策性金融在某些非必要领域的不当使用导致农村金融市场的正常秩序被扰乱，原本能够发挥作用的商业性金融与合作金融被挤出，金融资源被低效配置，社会信用环境在一定程度上遭到破坏。
5.农村金融产品创新不足，投入形式单一，地方风险担保体系尚未形成，风险分散机制不完善。
现行财政保障机制在促进了金融机构涉农信贷资金和社会资本参与乡村振兴中发挥一定作用，但与建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元化立体型支农政策体系的目标还存在一定距离。目前，农村金融发挥作用的主要还是政策性金融机构和商业性金融机构发放的涉农信贷。近年来许多地方都成立了农商银行，但因实力有限，能够提供的小额贷款等扶持性贷款规模较小，很难满足基层农业项目或农业经营主体对资金和金融服务的需求。一些地方成立了带有金融服务的农业合作社，但因没有合法地位，或缺乏金融监管，无法发挥应有的作用。
从农村金融产品创新看，一是资产证券化、保险、产业基金、融资租赁和互联网金融等机制创新较多，但大多仍处于发展初期，支持乡村振兴的作用十分有限。二是涉农证券市场基本没有发挥作用，风险投资、上市融资等直接融资案例较少且融资规模很小；农产品期货涉及的品类少，期货市场机构投资者较少。
从农业保险市场看，农业保险市场发育尚不完善，保障水平较低，保险产品单一，农业保险险种开发滞后，产品创新不足、特别是在农业产业方面，农业政策性保险的作用发挥有限，承担市场风险类的保险覆盖面太小，不足以为遭受经营风险的社会资本企业提供有效保障。部分农业政策性保险对农业种植面积有一定的要求，也影响散户参保意愿；还有部分险种赔付条款和定损原则都有特殊要求，因而在实际保障过程中存在保险覆盖面窄、定损难度高、赔付水平低等问题。
此外，农村金融保障机制的配套服务机制仍不健全，农业风险保障缺失，导致农村金融创新落地存在诸多阻碍。由于金融机构的风险防范意识和风险门槛较高，大多数农业经营主体的融资资质较弱，缺乏有效的担保抵押物和第三方担保，在缺少地方风险担保体系的情况下，农业经营主体普遍存在融资难度大、融资成本高的问题。
6.乡村产业发展和金融对接机制不完善，农村信用环境较差，农村融资担保服务缺位。
农业产业发展和金融对接机制不完善表现在：一方面，农业“融资贵”“融资难”问题依然突出，农业企业贷款年利率普遍在8%以上，高出基准利率3个百分点以上，即使这样，受限于银行信贷审核要求还难以贷到款。另一方面，银行存贷比偏低，有钱放不出去。其原因是：一是农业产业投资周期长、见效慢、利润低，面临市场风险和自然灾害双重风险压力。近年来受经济增长放缓影响，一些农业企业运行困难，甚至个别企业老板因无力偿还贷款而跑路。二是农业企业在担保中缺乏有效的抵质押物，虽然开展了两权抵押贷款试点，还存在诸多需要配套和完善的制约条件，农村产权抵押登记流程不便利、价值评估体系不完善、评估费用偏高、变现困难等问题，产权难以有效抵押。三是农业产业与金融精准对接不够。体现在供需双方的信息不对称。尽管近年来中央和各省陆续出台惠农政策，但农业企业和农户对农村金融服务还不够了解，对诸如农发行期限长、利率低的政策性资金贷款等优惠金融资源的利用率较低。由于农业产业项目缺乏有效宣传，金融机构在对现有优质项目的投放处于一个相对饱和状态的情况下，寻找不到更好的项目。四是农村社会信用体系建设滞后。农村有些地方存在严重逃赖债现象，不良贷款清收难度比较大，有些贷户由于利息较多一时又还不起，干脆赖债不还。企业无法规避农户违约风险，很多企业在与农户合作中都是采取“利益共享，风险独担”的方式。五是农村融资担保服务缺位。目前，农村产权登记交易服务覆盖范围有限，业务规模较小，乡村各产业领域的社会信用信息登记和查询服务系统仍在逐步建立完善中，财务管理服务、内部经营管理咨询和法律服务等更是只有少数经营主体才有能力获取和使用，这在一定程度上导致了隐性壁垒的产生，从而阻碍了金融保障机制作用的有效发挥。加之，担保公司普遍担心代偿风险，担保非常审慎，导致担保放大倍数明显不足。
7.财政资金在引领和有效撬动金融、工商社会资本投入乡村振兴作用不明显，社会资本参与乡村振兴环境条件欠缺。
目前，各级财政都在力图通过以奖代补、贷款贴息、基金引导等多种方式，吸引撬动金融和社会资本投向农业农村，但因政策不活，办法不多，弱化了财政资金的导向性作用和杠杆作用，使得财政资金引导和撬动社会资本的作用没有发挥出来，从而导致工商社会资本投向农村基础设施和公用事业领域资金不足。
要看到，工商社会资本投入乡村的产业项目往往涉及资金规模较大、投资周期较长、产业回报较慢，对长期大额信贷有较强的需求。但由于工商社会资本参与乡村振兴保障机制尚未建立，社会工商资本参与乡村振兴存在一定的制度障碍，很多社会资本企业面临融资难题，常常靠民间借贷或其他产业利润勉强支撑，导致不少地方出现社会资本下乡“烂尾”“跑路”事件，使各方蒙受利益损失。其原因：
一是农村要素市场改革相对滞后，农村要素供给保障机制不完善，工商社会资本投入乡村所需要配套的土地、资金和劳动力要素条件都无法得到有效满足，流转基本农田发展设施农业的社会资本企业往往难以获得设施农用地用于产业项目。二是农村集体资产产权不明晰，权能受限，农村集体经济组织以集体产权入股与社会资本合作产业项目时，也面临潜在的法律风险。可用于建设用地的宅基地和农房也常常由于产权不明晰、长期闲置损坏严重等问题难以被用于发展乡村产业。三是大量农村青壮年劳动力外出务工，工商社会资本投入乡村产业项目难以找到稳定的劳动力，技术管理人才也严重不足，政府部门制定出台的支持市民下乡、能人回乡、企业兴乡的政策措施公开不够，社会知晓面不广。四是农村公共产品供给不足、基础设施不完善阻碍了工商社会资本的进入，不少工商社会资本由于乡村基础设施条件太差、需要投入大量成本进行改善而中途放弃投资乡村产业项目。
8.现行税收政策与乡村振兴要求还有差距，社会工商资本参与乡村振兴的配套支持政策不够完善，面临诸多制度性障碍。
乡村振兴作为国家战略，目前尚未就此制定专项投资优惠政策，已有的相关优惠政策分散在不同时期、不同税种的法条和规范性文件中，大部分属于普惠性政策，一定程度上影响了项目的实施。一是乡村旅游税收政策不全面。在乡村旅游方面，在激励城市市民下乡、个人乡村旅游消费方面的税收政策还有很大的空间，特别是在民宿改造上，投资巨大，目前只有奖补政策没有税收优惠。二是乡村养老服务税收政策未形成。未来乡村养老将是一个庞大的市场，但是现行扶持乡村养老服务税收政策仅限于试点城市的试点机构，仅对养老机构经营环节进行税收减免，养老机构的筹资、投资、回报等环节缺乏明确的政策扶持，大多数还没有破题。三是工商社会资本参与乡村振兴的融资、配套设施建设补助、税费减免、用地等政策不足。在市场经济条件下，市场主体的唯利性只会将有限资源投向非农业农村领域。四是相关配套机制不完善导致社会资本投入乡村产业后面临较大风险。由于农产品价格形成机制尚不完善，农业产业化经营时常面临市场价格周期性波动带来的风险。社会资本企业往往缺乏农业产业化经营的经验和对经营风险的认识，这进一步加剧了其从事农业经营的风险。
一些地区地方政府为了吸引社会资本投入乡村，通过行政命令或优惠政策大力扶持特定产业项目，导致社会资本在政策驱动和补贴激励下不经科学规划就急于投资建设，对项目风险估计不足，最终面临经营困难、仅靠补贴艰难度日的局面。还有些地方政府出于各种原因设置了准入制度、土地流转规模限制制度、强制分红制度等一系列门槛，导致社会资本进入乡村时遭遇隐性壁垒，或需要支付较高的交易成本，极大影响了工商社会资本进入乡村的积极性。
针对上述存在的问题，我们必须要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局的要求，进一步深化财政支农资金管理体制改革，着力破解发展中难点和困难，充分发挥财政和金融职能作用，着力完善财政支农惠农强农政策，积极创新财政金融支农体制机制，不断完善财政金融支农资金管理体制机制，加快推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，以此推动乡村的全面振兴。
作者： 中共吉林省委党校（吉林省行政学院） 李军国 来源： 《中国发展观察》2021年第22期
