摘要

超大规模城市治理，就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学，对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握，从而对症下药，形成对超大规模城市的良法善治，这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目，也是必须做好的一道大题目。

一

中国城市的分化与超大规模城市的崛起

目前来看，四十多年改革开放所带来的一个非常重要的历史效果，就是中国正逐步变成一个超大规模的复杂社会。如果“三千年未有之大变局”之说成立，这恐怕就是中国正在经历的。往前追溯三千年，中国一直是一个超大规模国家，有着辉煌的文明，但很难称得上是超大规模复杂的国家和社会。按照德国社会学家尼克拉斯・卢曼的观点，复杂性包含三个维度，分别是要素的数量、要素的异质性以及要素之间链接和沟通的频率与可能性。以复杂性的这三个维度来说，虽然这三千年的中国也是广土众民，但各地之间，限于交通、通讯等技术，以及户籍制度等各种制度性障碍，彼此之间的交流是非常有限的，因此，虽然要素的数量乃至彼此之间的异质性都不少，但各要素之间的沟通和交流却并不活跃与频繁。唯有经历了改革开放，尤其是中国加入世界贸易组织，逐渐成为世界工厂之后，东南部等经济发达地区产生了巨大的劳动力需求，加之中国交通通信等基础设施的多轮进化和普及，中国国内才产生了巨大的人员、信息、物资的大流动和大转移，从而使得复杂性的三个方面，在中国都呈现出大规模的活跃状态。

当前中国超大规模复杂社会还呈现出一个特征，就是中国超大规模城市的崛起。这几乎已经变成了一个不可逆的趋势，并且对中国的国家治理和社会发展产生了一系列深远和深刻的影响。中国超大规模城市的崛起，至少包含了如下几个层次：

首先，它是中国城市化发展的缩影。有一组数据很能说明问题。1949年，中国城市人口占总人口的比重是10.64%，到了1979年，中国城市人口比重也不过是19.96%（也正因如此，当时有一个非常流行的说法是“中国人口80%都生活在农村”），到2019年年末，中国城镇常住人口已经上升到60.6%，城市化率首次超过60%。2021年国家统计局公布了第七次全国人口普查结果，其中居住在城镇的人口占63.89%，城镇人口比重进一步上升。

人口由农村向城市流动，并不是中国特有的现象，而是世界范围内的一个普遍现象。例如，在日本，人口大量流向东京都地区，许多农村都呈现出空心化的特征。这是因为相对于农村地区，城市地区基础设施更加完善，生活更加便利，同时更重要的是，城市能够比农村地区提供更多的工作机会和更高的收入。此外，城市人口汇聚八方，往往能够带来多元文化的交融和汇合，形成创新，引领潮流，因此对年轻人口具有更强的吸引力。

第二，它是中国城市化的一个新阶段，体现了中国城市化发展的新特征。这个新阶段的新特征，就是中国城市二元分化的趋势。这一趋势，大致开始于2001年中国加入世界贸易组织前后。在此之前（1978—2001年前后），中国城市发展的基本国策是“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇。”因此，虽然城市化进程加快，但主要体现在中小城市和小城镇的发展。如果往更早前追溯，从1949年中华人民共和国成立后到1978年改革开放前，这个阶段中国城市发展的主要特征是城市化发展缓慢，远远落后于工业化发展步伐。例如，从1952年到1978年，工业占GDP的比重从17.6%上升到44.4%，提升了27个百分点，而同期城市化率仅仅提升了5个百分点。

中国加入世贸组织以后，快速而深度地融入世界贸易体系，并依靠自身的规模优势，逐渐成为“世界工厂”。这也是中国整个城市发展战略发生显著变化的时期。在此之前，中国城市发展战略的重心是中小城镇的发展，此后，中国城市的发展重心逐渐改变为扶持大城市发展。当中国在全球产业链中占据了举足轻重的地位后，随之而来的是全国范围内的人口大流动过程，大量人口不断涌向经济发达地区的重点城市，从而催生了一批超大规模城市的涌现。在农村与城市的二元区分之外，又悄悄形成了一种新的二元分化，即超大规模城市与中小城市之间的分化。

因此，中国超大规模城市的崛起，并不仅仅是人口从农村向城市流动这个普世故事的一部分，也具有中国本土的国情基础。一方面，从中国城市发展的历史来看，与欧洲中世纪以来以工商业为基础，以特许状和市民自治为特征的城市不同，中国的城市主要是以中央和各级政府驻所为基础，综合考虑军事、交通和经济等多种因素而发展起来的。行政等级越高、规模越大的城市，往往地理位置越优越，各种政治经济资源越丰富，从而发展机会也越好。另一方面，当前中国国家和社会治理的一个重要特征，就是地方政府之间的竞争。这种竞争的一个重要制度基础，就是中央集中的人事任免和绩效考核体制。在这种地方治理的政治锦标赛体制下，各地往往奉行强省会的体制，集中资源支持省会等超大规模城市，通过超大规模城市的发展抢占国家政策资源，将省会城市作为地方经济发展的火车头，带动整个区域发展。

以上几个因素叠加在一起，不但造成了中国城市与农村之间的分化，同时也造成了超大规模城市与中小城市之间的分化。简单来说，一部分占据有利政治和地理位置、抓住各种历史机遇，在招商引资和经济发展中胜出的城市，进一步融入全国甚至全球的产业链和价值链中，变得更加强大，也吸引更多的人口流入，从而日益发展成为超大规模城市。另外还有一批城市，在政治和地理位置方面并不占据优势，错过了各种历史机遇，同时在地方发展的政治锦标赛中落后的城市，逐渐变成人口净流出城市，或者不断萎缩，或者停留在中小城市的规模。大量处于二者之间的大型城市，根据自身在整个国家社会经济发展的客观地位不同，分别朝这两个不同的方向运动：在这个过程中，有些城市进一步萎缩为中小城市，有些城市则不断成长为超大规模的城市。

笔者最近考察了浙江几个很快就要通高铁的中小城市。这几个城市负责招商引资和人才工作的干部都向笔者表达了自己的担忧。因为随着高铁的开通，这几个中小城市与上海、杭州等超大规模城市之间即将处于一个小时之内的车程。如此一来，中小城市与这些超大规模城市在教育、医疗卫生、城市基础设施等方面的劣势就会进一步凸显出来，很多本地优势产业都有可能将总部和研发中心等权重部门迁移到上海、杭州等超大规模城市，仅仅在本地留下一些比较基础和低端的生产基地。这种担忧不能说是没有道理的。

二

中国超大规模城市崛起带来的机遇

中国超大规模城市的崛起，已经引起了理论界的高度关注。首先，超大规模城市的崛起，带来了更大规模的资源聚集效应、更高的资源利用效率、更大的创新可能性，从而也有利于中国在新一轮的全球产业竞争中维持和扩大现有优势。同时，超大规模城市的发展，还可以形成集群效应，通过相邻超大规模城市的聚集与合作，形成超大规模城市群，从而进一步发挥聚集和创新的优势，带动周边地区中小城市乃至农村地区的经济发展，形成真正意义的城乡融合。

关于城市对乡村地区经济发展和治理的重要作用，中国古代就有非常典型的例子。华人历史学家许倬云曾经写过一本很有意思的书，叫做《汉代农业》。该书中有一个有趣的概念，叫做“Z活动”，指的是在农闲季节，农户将精力投入到与农业无关的活动，又分为供自己消费的F和直接出售的Z两部分。F部分和Z部分之间的比例，是与市场网络的发达密切相关的。当市场发达时，农民在农闲时的活动就更多地偏向Z部分，当市场网络不发达时，农民在农闲时期的活动就偏向F部分，也就是不向市场出售，主要供自己消费的农副产品。而市场网络的发达程度，又往往取决于农民所生活的农村地区与城市之间交往的密切和活跃程度。渭河流域、黄河平原及淮河上游各郡国，也就是畿辅地区（今陕西中部）、河内（河南北部）、河东（山西西南部）、上党（山西东南部）、赵国（山西中西部与河北中东部）及太原（山西中部），都是城市发达和市场发达地区，也是土地兼并最严重的地区，被称作是基本经济区。

许倬云在这本书中收集和列举了西汉和东汉时期的农民起义，列了两张表格，结果发现一个特别有意思的现象，就是这些起义都发生在基本经济区之外的地区，只有三个例外。最容易爆发起义的地区位于今河北、山东、安徽与湖北省，它们都在陕西-河南中心地带的边缘。这是因为，“基本经济区集中了最大的城市中心与最大数量的消费者，由于能利用发达的市场体系，当地农民的生计是能够得到补充的。”

当前我国城市发展和市场经济发达的广度与深度，当然已经远非汉代所能比拟。当时农村的工商业，主要局限于农闲时期生产的多余农副产品。改革开放之后，中国农村的乡镇企业则远远突破了这个限制，变成了专业化和产业化的工业生产。以北上广深为核心各自形成的超大规模城市集群，例如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，都相对有效地整合和带动了周边的中小城市和农村地区，从而形成区域化的经济圈和市场网络，形成区域性的市场化资源整合和配置机制。

更进一步说，中国近几十年新涌现出来的超大规模城市，几乎都是深度参与经济全球化，与中国世界工厂地位密切相关的城市。相对于中小城市，这些超大规模城市事实上既是国内周边广大区域的经济枢纽城市，同时也深嵌在整个国际经济体系之中，并发挥着日益重要的作用。由此造成的结果是，中国超大规模城市的工业生产不再仅仅是满足周边本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利润，扩大再生产，并不断通过各种方式拓展市场的边界和范围，直至深入全球产业链和价值链之中。这意味着，超大规模城市由规模所带来的经济发展和繁荣并不局限于城市及其有限的周边本身，而是着眼于整个国家的发展和繁荣。

三

中国超大规模城市崛起带来的风险治理挑战

中国超大规模城市崛起，既带来了重要的发展机遇，也带来了全新的挑战。2020年新冠肺炎疫情国内最初暴发地武汉，2021年7月发生特大暴雨灾情的郑州，都是最近十多年加速发展的中国新型准超大城市。

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发2014第51号文件）的标准，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。根据2020年住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》，我国总共有6个超大城市，分别是上海、北京、重庆、广州、深圳和天津;特大城市总共有9个，其中人口规模最大的是武汉，其他的包括成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳和青岛。一方面，我们看到，这9个特大城市的经济活跃程度特别高，最近十多年，城市规模扩张的速度特别快，体量也非常大。另外一方面，我们也发现，无论是疫情的暴发还是防控，这9个特大城市和6个超大城市的防控压力都特别大，防控形势也非常复杂。在新冠肺炎疫情防控过程中，南京、郑州、青岛和沈阳都曾经出现过较为严重的疫情扩散事件。相对于北上广深等老牌超大规模城市，这9个目前处于特大城市，但正加速成为超大城市的新兴准超大城市，不但面临着重大的发展机遇，同时也在治理层面面临着艰巨的挑战。这种机遇和挑战并存的局面，同时也适用于人口处于500万以下100万以上、发展势头良好的100个大城市。有鉴于此，本文所谓的超大规模城市，也将人口500万以上、经济和创新活跃的城市考虑在内。

中国城市治理的传统源远流长。在漫长的历史发展中，逐渐形成了相对稳定的治理模式和传统，并延续至今，主要呈现出如下特征：依托整个国家的官僚体制，通过组织化或者网格化治理的方式将人口固定在适当规模的封闭空间之中，并以行政压制型法的手段进行管控和治理。例如，在宋代之前，中国城市实行严格的里坊制，所谓里坊，其实就是封闭式街区，以便政府实行网格化管理。同时，像唐代的长安城，晚上还实行宵禁，以确保城市治安。商业活动必须在专门的区域进行，例如东市和西市。虽然在宋代以后，随着城市工商业的发达，里坊制的封闭性被打破，出现了《清明上河图》所呈现出来的工商业繁荣兴旺的市井图景，但里坊制所象征的一整套城市网格化封闭式治理的理念和手段并没有消失，而是随着城市的发展和演变，不断转化为许多新的具体城市治理措施。

即便在当代中国城市治理中，许多常见的措施中都能够看见传统中国里坊制城市治理理念的身影。例如，我国城市社区基本上以封闭性社区为主，随处可见各种通过围墙、路障等围成的各种类型和性质的城市社区。我国超大规模城市普遍存在的交通拥堵状况，与中国城市社区的此种封闭性很难说没有关系。为了缓解交通拥堵，许多城市曾一度提倡打开封闭式社区，形成城市交通循环的毛细血管，但类似的改革最后都无疾而终。

又例如，无论是城市规划、市政市容管理、户籍人口与民政管理、工商税务管理、社会治安管理、文化教育管理，城市治理者都更倾向于用行政性法令的方式进行管制，其中许多法令的内容以及起草和修改的过程，都较深地印刻着中国传统官僚体制的影响。经过几十年的法治建设和发展，我国城市治理的法治化取得了巨大的进步，这是有目共睹的事实。但我们仍然看到，城市治理过程中出台的各种各样的地方性法规、行政规章和命令，在很多方面仍然存在着与法治精神相违背的地方。例如，一些超大规模城市颁布地方性法规、行政规章和命令，其核心内容并非是对公民个人权利和利益的维护，也不是对公权力行使设置各种资格、条件和程序性的限制，而是出于管理的需要和考虑，规定各种针对城市居民和私人的禁止性规定，包括针对城市居民和私人的各种资格、条件和程序的任性而恣意限制，体现出国家对个体和私人的各种形式的管控与约束。

此种城市治理的思路着眼点是治安，主要的方法论是通过降低城市人口活动的活跃度和相互之间接触交往的频率，尽量将城市人口装进某种相对封闭的空间进行隔离和控制，从而实现城市治理的安全与稳定。例如，通过户籍制度在教育、医疗、保险等方面对外来人口设置制度性门槛和障碍，尽量将这些人群排除在城市生活之外，并最大限度地免除城市治理者对这部分城市居民的责任，从而降低城市治理的复杂性与挑战。

不可否认，传统城市治理的这些思路和举措，对于实现城市的治安来说，是较为有效的。从改革开放到2001年中国加入世贸组织这段时期，中国奉行抑制超大规模城市、重点发展中小城市的策略，在很大程度上也是受了此种以治安为优先的城市治理策略的影响。控制城市的规模和流动性，尽量降低城市人口的多元复杂性，就能够降低城市治理的复杂性，从而以较低的成本，较为原始的手段实现城市治理的安定。

但是，这种城市治理的思路和举措，是与2001年中国加入世界贸易组织以来中国城市发展的现实和趋势不相符的。在这个阶段，由于深度融入全球经济秩序，中国成为世界工厂，并且随着产业链沿着各种交通枢纽不断向内陆迁移，部分大城市不断向特大城市发展，特大城市不断向超大城市发展。人口是否净流入以及城市人口规模的发展速度，变成衡量城市经济实力和发展前景的关键指标。如何有效提升城市扩张的速度和程度，成为绝大多数城市治理者都必须考虑的问题。

由于不能突破传统以治安为核心考虑的城市治理思路和举措，中国许多大城市的治理者不得不通过各种自相矛盾的政策和措施，走钢丝似地在严格管控和放松管制之间摇摆，从而导致城市治理的混乱和失序。为了抓住历史发展机遇，促进城市经济发展，就必须尽量投入各种资源重点建设各种区域中心城市，尽量使得这些城市发展成为大城市和特大城市，甚至最终发展成经济活动和创新活动活跃、具有巨大体量和能量的超大城市。只有这样，才能在地方的政治锦标赛竞争中取得领先地位。一旦传统的各种以治安为目的的管制措施限制或者阻碍了这一点，在城市治理最高决策者的直接干预下，这些城市管制措施往往要被灵活处理，形成各种例外和突破，其实质就是被规避。当然，这样处理也是存在风险的，因为这些临时的举措往往处于政策模糊地带，虽然能够暂时绕开一些不合理的陈规陋习，但同时也隐含着许多新的风险与隐患。当城市发展到一定程度，规模和复杂性达到某种临界点时，这些风险和隐患也会被随之放大，并且形成某种风险蔓延的规模效应，最终酝酿成事故和灾害。

四

中国超大规模城市治理范式的更新

中国超大规模城市治理过程中出现的一系列治理病症、难题和挑战表明，传统以治安为核心价值，以将城市人口进行网格化分解和控制的方式，将城市治理进行各种去复杂化处理的治理思路，已经很难适应当前日益涌现的中国超大规模城市治理的现实需要。传统的这种追求的城市治理思路，乃是基于小规模生活共同体的生活经验和实际总结出来的治理经验和举措。这种治理的实质，是希望通过对空间和人口的分割，将大规模城市化整为零，从而实现城市治理的去复杂化，以降低治理的难度。

由此造成的代价，就是失去城市规模聚集所形成的创新和资源更有效配置方面的优势。这是因为创新的本质其实就是一种对常规的偏离，创新所带来的收益，也就是偏离常规所带来的收益，或者更准确地说，创新的优势，就是通过各种高密度的网络化，迅速放大偏离所形成的规模化收益。而任何偏离或创新，其首要条件就是赋予个体更大的选择空间和选择可能性。而这恰恰是传统治安式城市管理模式所力图防范和避免的。因为任何的偏离，就意味着对既有秩序的挑战，意味着新风险的释放。这也是人们为什么经常把创新称为“创造性颠覆”的原因。

习近平总书记在上海浦东开发区30周年庆祝大会上指出：“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民幸福安康。我国经济社会发展比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，更加需要增强创新这个第一动力。要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加强基础研究和应用基础研究，打好关键核心技术攻坚战，加速科技成果向现实生产力转化，提升产业链水平，为确保全国产业链供应链稳定多作新贡献。”

习近平总书记在上海这样一个中国创新最活跃、经济最发达的超大规模城市，在这样一个特殊的场合，谈论创新的话题，意义深远。真正能够增强中国在全球竞争中优势地位的重大基础性和前沿性创新，往往是在创新人才高度聚集的超大规模城市中产生的。这是因为，城市人口规模越大，城市人口的异质性越强，城市个体化的自主选择空间和选择能力越强，各种各样的组织化网络越密集，从整体上就越可能汇集更多的创新/偏离可能性，也越可能以更快的速度将这些创新/偏离放大成规模效应，从而在全球竞争中形成创新优势。但同时，偏离并不总是意味着收益的扩大，同时也确实意味着风险的扩大，意味着更大的流动性，更大的秩序不安定性。

中国超大规模城市治理过程中所凸显出的种种问题，都在提醒我们，城市创新发展与城市治理安全二者不可偏废，必须同步发展。这就需要一种能够同时兼顾二者的城市治理新思路。20世纪新兴的复杂科学理论，为此提供了许多重要启发。

根据专门从事复杂性研究的美国学者米歇尔的总结，复杂系统有两个核心特征。第一个特征是自组织，也即复杂系统的有规律行为不受内部和外部控制者的控制。例如，无论是蚁群中的蚂蚁还是大脑中的神经元，或者是免疫系统中的免疫细胞，它们都不受任何内部和外部的控制，几乎都是自发和本能地自主做出行动。但大量的这些自主和简单的行动之间最后产生了极为复杂的系统。第二个特征是涌现（Emergent）。涌现是一个与还原论完全相反的思考方向，指的是从简单的个体行为中根本就无法预测出由无数简单个体连接而成的整体复杂系统的行动，更不用说理解整体复杂系统的特性。例如，在蚁群的例子中，“蚂蚁受遗传天性驱使寻找食物，对蚁群中其他蚂蚁释放的化学信号做出简单反应，抵抗入侵者等。但是，......虽然单只的蚂蚁行为很简单，整个蚁群一起构造出的结构却复杂得惊人。”通过考察大脑中的神经元与大脑之间的关系，以及免疫系统中免疫细胞与免疫系统之间的关系，我们都能够观察到类似的现象。

如果我们用复杂科学的眼光和方法论来观察和分析中国超大规模城市治理所呈现出来的新现象和新挑战，就会产生新思路和新方法。复杂系统理论启发我们，在城市治理的过程中，城市治理者更应该注重从宏观上总结城市生活的各种现象和规律，运用类似于宏观经济学中的利率等宏观手段进行调控，而非在微观层次上通过行政性命令和各种禁止性规定，通过对个体的不合理控制来治理城市。在微观层面，法律的核心内容是保护个体的基本权利和正当利益，以及基于个人合法权利保护而对公权力的行使，在资格、条件、程序等各方面进行约束，从而最大限度地保证个体的自由选择和行动的可能性，最大限度地促进个体的创新。城市治理者应该加强对于大量城市自由个体选择之间频繁互动和接触所形成的系统效应的研究，从而将超大规模城市理解成一个由超大规模异质人群之间超高频率的接触所形成的一个超大规模的复杂系统。

这样一个超大规模的复杂系统，事实上已经具备了智慧城市的基本特征。因为智慧城市中的所谓智慧，就是能够对环境中出现的各种激扰，形成某种非自动生成的反应。而这恰恰是传统管控式的城市治理措施最终难以实现预期目标的核心原因。这意味着，要调控房地产市场，并不仅仅是下一道行政命令，将房价冻结就可以实现。要调控校外教育培训，也并非是简单出一道行政命令，一禁了之，而是必须将超大规模城市的房地产市场和校外培训体系当作一个复杂系统来观察和理解，抓准它们的规律，摸准它们的脾性，才能真正实现良法善治的目的。

超大规模城市治理，就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学，对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握，从而对症下药，形成对超大规模城市的良法善治，这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目，也是必须做好的一道大题目。