一、构建新发展格局的意义
党的十九届五中全会的基本逻辑是，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。新发展阶段就是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，是我国发展的历史方位。新发展理念就是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是我国发展的理论指南。新发展格局就是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国发展的基本思路或基本路径。
新发展阶段的奋斗目标是到2035年基本实现社会主义现代化，其中的核心目标是到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。实现这一目标，到2035年经济总量或人均收入应该比2020年翻一番。要翻一番，今后15年经济总量或人均收入年均就需要增长4.73%。我国市场空间广阔、产业门类齐全、劳动力充裕、储蓄率高、制度优势明显，有条件实现年均4.73%的增长，但要把潜在增长变成现实，需要做出一些改变，最主要的就是改变旧发展格局。
我国经济增长已从2010年的10.6%降到2019年的6%，若以基本走出国际金融危机冲击的2012年为基年，年均下滑了0.2个百分点。若今后仍年均下滑0.2个百分点，到2035年我国经济增速将下滑至3%左右，经济总量比2020年增加90%，难以确保实现翻一番。因此，必须改变旧发展格局，调整经济自我减速变量，扭转增速持续下滑的局面。
二、构建新发展格局的内涵
构建新发展格局，简单说就是改变旧发展格局，要把握好“六个关键词”：
一是格局，就是构建适应新阶段、新目标、新理念，不需要外在的刺激就能实现内生发展的新格局，实现与潜在增长率相匹配的增长速度。重点在“新格局”，不在“双循环”。
二是循环，就是要畅通生产、分配、支出以及生产与生产、生产与分配、分配与支出、支出与生产之间的循环，打通各环节之间的堵点、清理各方面的淤点。重点在循环，不是单纯的物流、供应链问题。
三是开放，就是要促进开放的国内国际双循环，继续当好“世界工厂”，还要当上“世界市场”。重点是“双循环”的相互促进，不是“单循环”“内循环”；以国内大循环为主体，要在部分“卡脖子” 领域实现自立自强，也不是什么技术和产品都要自己干、从头干。
四是整体，构建新发展格局是就全国经济整体而言的，一个地区、一个行业、一个企业本来就是全国发展格局的组成部分，各地区要更好地参与构建新发展格局，也不是都搞芯片，都发展 “高大上”的产业。
五是构建，就是政府要积极主动作为，通过努力工作来构建，新发展格局不会自然而然就能形成。怎么构建，关键在改革，政府要推动对形成旧格局的体制机制改革，减少对发展什么、发展多少等的干预。
六是系统，就是要坚持系统观点，把扩大内需战略和深化供给侧结构性改革统合到构建新发展格局的基本思路中。构建新发展格局，需要扩大内需，但不等于扩大内需；不是不搞供给侧结构性改革，相反，需要持续深入推进供给侧结构性改革。
三、构建新发展格局的任务
（一）加快培育完整的内需体系，构建更有韧性的供需格局
目前中国的供需格局呈现出国内总供给大于国内总需求的特征。这样的格局从静态看没有什么问题。从动态看，若国际环境没有大的变化，也不需要调整。但在国际环境充满不确定性的条件下，国际环境变化导致出口增速放缓时，就要用国内需求的增加来弥补出口需求的减少，否则，就会带来产能过剩和经济增长速度下滑。构建新发展格局，需要优化供需格局，但重点不在于内需比重提高多少。2018年，我国出口相当于总需求的16%，进口相当于总供给的15.5%，内需占比已经很高。我国资源禀赋决定了发展经济的能源和基础原料（如石油、铁矿石、有色金属等）必须进口。资源型产品不可能通过提高创新能力来解决。而要进口这些资源型产品，就必须出口。作为一个资源不足的大国，很难判定内需究竟占多大比例合适。
构建新发展格局，要把重点放在增强供需体系的韧性上，既要增强需求体系的韧性，也要增强供给体系的韧性。国际环境有利于出口时，尽可能多出口；出口减缓时，国内需求能填补出口放缓带来的需求缺口。供给体系要能适应需求的快速变动，有出口订单时，供给体系能满足出口需求；出口减缓时，能迅速转向满足国内需求。这需要一系列的改变，比如，产品标准要与国际通行标准对接，使更多产品既符合国内标准，又满足国际标准等。
（二）扩大居民消费，构建以居民消费为主体的内需格局
国际金融危机以来，我国实施扩大内需战略取得明显成效，外需占中国总需求的比例大幅下降，经济发展越来越依靠内需拉动。但从需求结构来看，投资需求和政府消费需求二者增长快于居民消费需求增长，中国尚未形成以居民消费为主来拉动经济发展的格局。
构建新发展格局，要坚持扩大内需，但扩大内需的战略重点是扩大居民消费，而不是政府消费和投资需求，居民消费才是我国经济发展的“软肋”。要把城镇化的重点真正放在人口城镇化上，让更多的人口真正融入城市，这不仅有利于扩大居民消费，也有利于消费结构的升级，并带动供给结构升级。加快建立多主体供给、多渠道保障，租购并举的住房制度，在外来人口较多的特大城市和超大城市，应该建立租购并举、以租为主的住房体系，大幅度增加租赁住房供给数量，减轻城镇居民高房价高房贷压力，稳定或提高居民的消费率。增加优质教育医疗供给，降低教育医疗价格，减轻居民扩大消费的后顾之忧。党政机关过紧日子的重点是降低公共管理行业就业人员的增长速度，公务人员人数可以增长，但其增长速度不应超出全社会城镇就业人员增长速度。
（三）扎实推进共同富裕，构建以居民收入为主体的收入分配格局
分配格局决定内需格局。现在中国之所以形成政府消费和投资需求为主的内需格局，主要是因为居民收入占国民收入的比重相对较低。因此，在推动发展的指导思想上，要以增加居民收入为重点，而不是以GDP增长为核心，否则很难改变以投资和政府消费为主的需求格局，以及与之相适应的投资型产业和政府消费型产业占比较高的供给格局。
“十二五”规划建议提出努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，即“两同步”，这既是针对当时居民收入增长持续低于经济增长的实际情况提出的，也是“十二五”规划建议提出扩大内需战略的大逻辑所决定的。在“十四五”规划建议提出构建新发展格局的大逻辑下，应该比“十二五”时期更进一步，制定目标可以留有余地，实现居民收入增长和经济发展同步，但在实际工作中、在年度工作中，要努力争取实现居民收入增长快于经济增长。
缩小收入分配差距，是扩大消费的重要措施，也是最终走向共同富裕的要求，但要找准重点。城乡之间居民收入的差距、地区之间人均收入的差距，应该继续缩小。但要考虑城乡之间、地区之间的生活成本（特别是房价）不同，单纯比较城乡、区域之间的收入之差，不能真实反映城乡、区域之间的生活水平之差。要把行业之间的收入分配问题放在重要位置，重点解决金融和房地产如何按市场化机制“让利于民”问题，减轻居民高房价高房贷负担，从消费端增强居民的消费能力。
（四）深化供给侧结构性改革，构建不断适应需求变动和消费升级的生产格局
生产格局是需求格局的结果，但生产反作用于需求格局，影响需求结构。若需求侧是“三多一少”，即出口需求、政府消费、投资需求多，居民消费少，供给侧必然形成出口型产业、政府消费型产业、投资型产业为主的生产结构。
构建新发展格局，在坚持扩大内需这一战略基点的同时，更要深化供给侧结构性改革。但深化供给侧结构性改革的重点要转变，不应再单纯以“去产能”为重点，要从生产与生产、生产与支出、生产与分配的循环中，找到供给侧结构性改革的重点。
国际金融危机前，我国经济发展很大程度上 是需求端的投资和出口及生产端的工业带动。金融危机后，出口增长减速，最终传导到供给端的工业增幅减弱，并带来经济增长减速。此时，需要扩大服务业和城市化对经济发展的带动作用。但在具体实施中，由于相应的体制机制没有到位，城市化不是以人为中心的，而是以城市建设为中心的，结果是政府主导的投资扩大，房地产过度繁荣，金融对政府债务和房地产的支持力度较大。最终在一定程度上扭曲了经济结构，形成了地方政府靠债务建设城市，银行购买地方政府债务，政府卖地还钱，房地产企业拿地并抵押贷款，银行资产扩张和收益高的循环；以及居民靠扩大负债购房，银行增加面向居民的房贷，居民购房支出大幅增加，对居民消费形成挤压，居民消费率下降，生产端消费品行业增长放缓，制造业减速的循环。同时，在分配端，由于房价上涨和银行业资产扩张，成就了房地产和银行的高利润，又在生产端促进了生产要素的“脱实向虚”，并从供需两端对制造业形成挤压。
优化生产格局，首先要在认识上分清什么是结构优化，不能简单地认为服务业比重高了，结构就优化了。在工作中，要从生产、分配、需求端“三管齐下”，打破政府、房地产、银行的“三角循环”。生产端要保持制造业比重基本稳定，大力发展国内供给不足的高技术产业、消费品产业和生活性服务业，特别是满足消费升级的文化旅游产业，推动金融、房地产同实体经济均衡发展。分配端要优化分配格局，适度降低金融和房地产收益率，严格控制地方政府隐性债务，改变政府靠卖地增加收入的逻辑。需求端要减轻居民消费负担，稳定居民消费率，扩大居民消费。
（五）坚持扩大高水平开放，构建国内国际双循环相互促进的开放格局
中国经济已经深度融入全球经济，国际循环离不开国内循环，国内循环也离不开国际循环。经济发展一定意义上是用国产替代进口的过程，形成今天的“双循环”格局既是技术进步和竞争力的进步，也是经济全球化深化和资源禀赋变化的结果。
构建新发展格局，重点在于国内国际循环的相互促进，因为我国经济本来就是“双循环”的。要做强做大国内市场，特别是居民消费品市场，增强国内市场对国际循环的磁力。提高自主可控技术的比例，针对“卡脖子”的技术进行攻关，加强从0到1的创新，同时继续实行从1到N的技术扩散，提高制成品的技术含量，构建自主可控技术与引进消化吸收再创新“双轮驱动”的技术进步格局。要提升制成品的质量，在一些行业保持高出口、高进口相互促进的格局。保持部分行业生产能力大于国内需求的格局，通过这些行业的出口换回国内供给不足的资源产品和高技术产品。要推动绿色发展，做好碳达峰和碳中和工作，降低化石能源和资源消耗强度及其进口依存度。要通过体制机制创新，增强国内部分消费品的供给能力，降低部分消费品和文化旅游等服务产品的对外依存度。
总之，构建新发展格局，意义重大、内涵深刻、任务繁重，需要加强研究，找准“切口”和突破口，积极主动加快构建。
来源：《中国经济报告》杂志2021年第4期
