新时代中国共产党对社会主义法治文明的创新

柯华庆

党导立宪制理论创立者

十八大以来，中国共产党对社会主义法治文明进行了前无古人后无来者的探索，形成了社会主义法治文明的基本框架，在理论上表现为习近平法治思想。

为了更好地理解社会主义法治文明的基本框架，我们需要深入到社会主义政治与资本主义政治的区别，这些区别曾经阻碍了社会主义国家走上法治道路，由此也可以看出新时代中国共产党对社会主义法治文明创新的重大意义。

为什么社会主义国家长期未能走上法治道路？

社会主义国家之所以未能走上法治道路大体有四个方面原因。首先是无产阶级专政过渡理论的困扰。马克思恩格斯的唯物史观最初将人类社会分为五个阶段：原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会。马克思在《哥达纲领批判》中首次设想了一个从资本主义到社会主义的过渡时期，被称为共产主义社会第一阶段：“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政。”列宁在《国家与革命》中将共产主义社会第一阶段称为社会主义阶段。在马克思列宁主义中，社会主义并非独立存在的国家形态，而是实行无产阶级专政的过渡阶段。毛泽东创造性地将无产阶级专政理论应用于新民主主义阶段，提出了人民民主专政理论。1949年中国人民政治协商会议根据人民民主专政理论建立了新民主主义的中华人民共和国。在1956年的社会主义改造完成后，中华人民共和国进入了社会主义阶段。1975年和1978年，中华人民共和国宪法都将中华人民共和国定位为无产阶级专政的社会主义国家就是根据马克思列宁主义理论来的。1981年十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，中国共产党第一次提出我国社会主义制度还处于初级阶段。由于中国社会主义还处于初级阶段的定位，1982年宪法采取了折中办法，一方面在宪法第一条明确规定中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”，另一方面在宪法序言中明确“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”。按照毛泽东在《论人民民主专政》中的观点，“人民民主专政，或曰人民民主独裁，总之是一样，就是剥夺反动派的发言权，只让人民有发言权。”可以说，人民民主专政就是采取非法治的方式剥夺反动派的权利，相应地，无产阶级专政就是采取非法治的方式剥夺资产阶级的权利。第二个根本问题是党和法的关系问题。现有的资本主义法治模式中政党只是社团，没有特殊地位，因而没有党和法的关系，而社会主义国家是共产党领导人民通过暴力革命建立起来的，建立社会主义国家后党和法的关系无法借鉴西方资本主义法治。第三个根本问题是共产党自身的规范问题。从《共产党宣言》中宣称共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”到《中国共产党章程》中宣示中国共产党“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，都表明共产党是道德性的政党。按照资本主义法治的法律与道德分离原则，无法解决将共产党纳入法治规范的问题。第四个根本问题是社会主义法治的自觉变革性。封建主义的治理和资本主义法治都是以稳定为目标的，以便于保护统治阶级的特殊利益。然而共产党领导人民通过暴力革命建立社会主义政权，不是为了保守自身的利益，而是通过不断自我革命引导社会革命最终实现共产主义。社会主义法治如何主动实现变革也是中国共产党需要考虑的问题。

新时代前中国共产党对社会主义法治的探索

1954年，中国共产党领导中国人民制定了《中华人民共和国宪法》，但因为受人民民主专政或者无产阶级专政理论影响，中国并没有将法治作为治国理政的方式。1978年，党的十一届三中全会决定以经济建设为中心，同时确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本方针。在这次会议上，邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”商品经济或者市场经济的主体是以自身利益为追求目标的，主体之间的冲突在所难免，“市场经济是法治经济”的观念应运而生。可以说，八二宪法开启了中国社会主义法治道路，因为自那时开始，民主和法制逐渐成为全国人民的共识。1997年，党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，把依法治国确立为治国理政的基本方略；1999年，依法治国被载入宪法，从党的意志转化为国家意志；2002年，党的十六大明确提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；2007年，党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”新要求； 2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的全国人大常委会工作报告宣布：以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

新时代中国共产党对社会主义法治文明的创新

2012年，中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国战略和全面从严治党战略确立，社会主义法治真正起航。首先是，党的十八大报告明确提出“全面推进依法治国”，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。十八大报告同时提出了更高层次的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新理念。更为重要的是，2014年党的十八届四中全会研究全面依法治国战略，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。全面依法治国战略必然涉及到党和法的关系问题。1954年第一次全国代表大会上，毛泽东同志就庄严宣布“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”邓小平同志多次强调“办好中国的事情，关键在党”，十八大以来，习近平同志多次强调“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。1978年12月13日,邓小平在中央工作会议闭幕会上就明确提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”因为党在中国特色社会主义中的领导地位，如果不把党纳入到法治规范之中，中国社会主义就永远不可能走上法治道路。然而，2011年全国人大宣布已经建成的中国特色社会主义法律体系不包括党规。新时代中国共产党之所以在社会主义法治上有重大创新就在于全面依法治国战略，全面依法治国比十五大提出的依法治国进步的地方在于“全面”，全面依法治国意味着党也要被纳入到法治规范之中。如何解决党和国家法律的问题就摆在党中央的面前。习近平同志指出，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”习近平同志将党和法的问题提高到社会主义政治区别于资本主义政治的战略高度：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。……我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”所以，《决定》明确第一条法治原则是“坚持中国共产党的领导”：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。……坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”首次明确提出中国特色社会主义法治体系包含完善的党内法规体系。十八届四中全会实现了社会主义法治理论的重大突破，就是明确了党内法规在社会主义法治体系中的重要地位。党的十八届六中全会研究“全面从严治党”，通过了两部重要党规《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。十八届六中全会后不久，中共中央通过《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确提出 “治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”。习近平同志就《关于加强党内法规制度建设的意见》做出重要指示：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”可以说，党中央实质上提出了全面从严治党必须全面依规治党，全面依法治国和全面依规治党并行，简言之就是党规国法并治的社会主义法治结构。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党、依规治党，党内法规制度建设取得了重要进展。2012年，中共中央发布实施《中国共产党党内法规制定条例》；2013年中共中央发布首个党内法规制定五年规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》；2018年再次发布第二个党内法规制定五年规划。近十年来，党内法规的废改释工作取得了巨大的成就，为“完善的党内法规体系”奠定了基础。党的十九大报告确立了社会主义法治的两个基本原则：依法治国和以德治国相结合原则和依法治国和依规治党有机统一原则。党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，这是自1982年宪法颁布实施以来最重要的一次修宪，最重要的修改是在现行宪法第一条加上了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，由此，党中央领导的遵循党的全面领导原则的党和国家机构改革具有了宪法依据。

社会主义法治的三个基本原则

新时代中国共产党对社会主义法治的创新是全方位的，在我看来，最重要的是突破了长期以来困扰社会主义走上法治道路的资本主义法治理念，奠定了社会主义法治的三个基本原则：依法治国和以德治国相结合原则、依法治国和依规治党有机统一原则、动态法治原则。

首先是依法治国和以德治国相结合原则。资本主义法治将法律与道德对立起来，认为法律是公开的规范公民的行为规则，而道德只是公民自觉遵守的内心规范。《决定》中明确提出“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。……既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”依法治国和以德治国相结合原则的核心在于解决了党内法规比国家法律要求更严的理论问题。中国共产党的党员是工人、农民、知识分子等各个领域的先进分子自己主动提出申请和组织严格考察通过的。党员在申请入党时就提出了更高道德标准的自我约束要求，党内法规对党员要求比国家法律对公民的要求更高就具有正当性。美国法学家富勒在《法律的道德性》中将道德区分为义务的道德和愿望的道德。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。义务的道德确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。富勒假定了每个人的义务的道德和愿望的道德相同，然而事实上每个人的义务的道德和愿望的道德并不是完全相同的，同一个人在不同时期的义务的道德和愿望的道德有可能不同，一类人的义务的道德可能是另一类人的愿望的道德。国家规定所有国民必须遵守法律（也就是义务的道德），这样的法律是国法，同时国家提倡国民遵守道德（也就是愿望的道德），这样的道德可以称为“国德”。国德是国民自愿遵守的，但并不排除其中一类人自我选择必须遵守其中部分国德，此时国德就成为部分人的法律（所有人的愿望的道德成为了部分人的义务的道德），党内法规就是这样的法律。一般党内法规对于一般国民来说是愿望的道德，但对党员来说则是义务的道德。党内法规又可以区分为党法和党德，党法是所有党员的义务的道德，是必须遵守的，党德是党员的愿望的道德，是自愿遵守的。对于党员来说，《中国共产党廉洁自律准则》中规定的四条“党员廉洁自律规范”都是党员必须做到的，是党法。对于一般党员来说，四条党员领导干部廉洁自律规范是愿望的道德，是党德，但对党员领导干部来说，则是义务的道德，是党法。由此社会主义法律体系是一个从最低义务的道德到最高的愿望的道德的金字塔结构，越往上愿望的道德性越强，对所规范主体的要求越严，规范的柔性也越强。从历史发展的视角来看，社会主义政治是要部分恢复古典政治的德性。无论是古希腊的柏拉图和亚里士多德还是中国的孔子都强调政治家必须是有德性的，自马基雅维利的近代政治颠覆了这个传统，将追求私利的经济学思维用于政治，改变了政治上的德性传统。卢梭在《社会契约论》中倡导公意，开启了恢复政治的德性运动，黑格尔的“政治国家高于市民社会”要解决的就是在市场经济条件下如何实现政治上追求公共利益的尝试，马克思的《黑格尔法哲学批判》揭示了资本主义国家是由私利政治决定的，不可能有公意性。马克思主义的共产主义是人类完全超越私利的有道德的理想社会。中国进入社会主义阶段以来，曾经倡导“六亿神州尽舜尧”和“狠斗私字一闪念”，事实证明这不可能实现。现实可行的社会主义政治只能是由共产党通过章程契约形成公意，通过具有道德性的共产党来领导追求权利的人民，逐步实现共产主义社会。社会主义政治决定了社会主义法治必然要求党内法规严于国家法律。

社会主义法治要求对于国民及其组织进行全面依法治国和对于党员和党组织进行全面依规治党，党内法规严于国家法律从而可以从法律上保证党的先进性。然而，社会主义的党规国法并治并非类似于封建社会礼法并治的两个一层楼结构，而是通过党导法规将党内法规和国家法律连接起来的两层楼结构，党导法规这个楼梯从法律上保证党的全面领导与人民主体地位的统一，真正使得依法治国和依规治党有机统一起来。党的领导是一种关系，涉及领导者和被领导者，中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等都是领导与被领导的关系。礼法并治是完全将两个群体的治理分离开来，“刑不上大夫，礼不下庶人”，也就是说，适用于诸侯、大夫等贵族的规则与适用于黎民百姓的规则是两个不同的系统。党规国法并治中党员同时也是公民，所以除了适用国法外还要适用更严格的党内法规。党规国法并治之所以不同于礼法并治的根本原因在于社会主义是人民主导的民主社会，而封建主义是贵族主导的专制社会。党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系，党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作，规范党的对外领导的法规即党导法规，从法律上保证党组织与非党组织之间是领导关系，而非主仆关系；规范党的对内治理的法规即党内法规，保证党的先进性和纯洁性。党导法规既是保证党与人民群众血肉联系的规则，也是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。区分党内法规和党导法规有利于构建以宪法为统领的完整统一的中国特色社会主义法律体系。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国，依规治党是依据党内法规治党，依规领导是依据党导法规领导。依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一，党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。

依法治国和依规治党有机统一原则要求为“党导法规”概念正名。1938年召开的党的六届六中全会上，毛泽东首次提出“党规”概念：“从中央以致地方的领导机关，应制定一种党规……一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。”（中共中央文献研究室 中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(一九二一——一九四九)》第十五册，中央文献出版社，2011年。第646页）刘少奇在这次会议上做了《党规党法的报告》，六届六中全会通过了三部党规：《扩大的中央第六次全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》； 《扩大的中央第六次全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》； 《扩大的中央第六次全会关于各级党委暂行组织机构的决定》（《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社，1991年。第45-64页）。正如上文所述，邓小平也是使用“党法党规”概念，而非党内法规概念。现在普遍使用的“党内法规”概念来源于1951年《毛泽东选集》第二卷中对毛泽东1938年“党规”概念的修改（《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版。第528页）。如果我们从1951年中华人民共和国是新民主主义国家，强调几个阶级联合执政的背景来看，就能理解为什么毛泽东将“党规”修改为“党内法规”，同时也意味着在社会主义阶段，“党内法规”概念再次恢复原貌改为“党规”概念的必要性。《中华人民共和国宪法》序言中一直说的是“中国共产党领导”，而非“中国共产党执政”；2018年修宪后的宪法第一条是“中国共产党领导是中国特色社会主义最基本的特征”，而非“中国共产党执政是中国特色社会主义最本质的特征”。当前党内法规概念的变化也反映了将“党内法规”概念再次修改为“党规”的趋势。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定的党内法规定义是：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规仅仅规范党组织和党员，名副其实。2019年修订发表的《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定的党内法规定义是“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”党内法规已经包括党的建设类党规和党的领导类党规，党的建设类党规被称为“党内法规”名副其实，但党的领导类党规被称为“党内法规”则名不正言不顺。2020年开始“党内规范性文件”已经被“党的规范性文件”所替代也说明了党中央已经意识到这个问题。2018年，习近平同志在第一次全面依法治国委员会上强调“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障。”党的领导法治化正是党导法规的内涵，党导法规是正当化、规范、改善和加强党的全面领导的必然选择。《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党统一战线工作条例》和《中国共产党政法工作条例》、《中国共产党农村工作条例》等都是典型的党导法规，但都被称为“党内法规”，需要正名，名正才能言顺，言顺是国际话语权争夺的基本要求。

   社会主义法治的第三个原则是动态法治原则。共产党与资产阶级政党不同在于它不仅是为了执政，而且是为了通过不断自我革命引导社会革命。共产主义远大目标决定共产党既不能保守自己的利益也不能停滞不前，只有通过不断的自我革命来逐步消灭阶级差别。所以社会主义法治不同于资本主义法治以保持稳定为特征，而是适度的动态法治原则。按照与时俱进的精神，当前党内法规的修改相对比较频繁，每一次党的全国代表大会都会修改党章，这是符合社会主义法治理念的。通过党导法规，党内法规引导国家法律的变化，但国家法律的修改应该相对稳定一些。打个比喻，党内法规相当于快马，国家法律相当于慢牛，党导法规就是快马与慢牛之间的缰绳，通过这样拉拉扯扯的结构，社会主义法治实现以追求共产主义为目标的变革。

人民民主法治与自由民主法治的较量

2021年3月25日，美国总统拜登提出“21世纪民主与专制较量”，自诩美国是“民主”，贬斥中国为“专制”。事实上，以美国为代表的的西方资本主义自由民主仅仅是简单多数人民主，而中国社会主义人民民主是绝大多数人民主，人民民主比自由民主更加广泛和健全。毛泽东同志在建立中华人民共和国前夕的重要理论文章《论人民民主专政》中“人民民主专政”的内涵是对最广泛的人民实行民主和对极少数敌人实行专政，正式发表的《论人民民主专政》及其手稿中，“人民民主专政”等同于“人民民主独裁”和“人民民主专制”，至今为止，中华人民共和国宪法和中国共产党章程中，“人民民主专政”仍然是国体，因此，“专制”“独裁”“专政”的帽子是中国人自己带上去的。1848年，马克思提出无产阶级专政是指无产阶级应该通过暴力革命夺取资产阶级政权，而且在无产阶级政权建立之初的过渡阶段应该继续采取专政方式，而非民主和法治的方式。列宁1917年写的《国家与革命》继承了马克思的无产阶级专政理论，而且将其用于十月革命后苏维埃政权的建立。毛泽东发展了马克思列宁主义的无产阶级专政理论，提出新民主主义革命应该是人民民主专政，毛泽东1949年建国前发表《论人民民主专政》是对中国共产党领导中国人民推翻三座大山的总结，同时为建国初期政权提供理论基础。总之，无论是“无产阶级专政”还是“人民民主专政”中的“专政”仅仅指在革命时期和政权建立之初对阶级敌人进行非民主非法治的方式镇压，“专政”并不适用于社会主义政权已经稳固时期。事实上，毛泽东主持起草的1953年宪法就删掉了“专政”二字。在中国社会主义政权稳固时期，特别是1982年宪法制定以来，中国事实上一直是以民主的和法治的方式对待人民内部矛盾和国内外敌人的，包括对香港的暴乱分子也如此。任何国家政权都是以暴力做基础的，人民民主法治是以人民民主专政为保障的，但没有必要写在宪法和党章之中，因为这样只会授人以柄，在国际话语权竞争中处于劣势。中国共产党有必要进行话语权更新，将“人民民主专政”话语转换为“人民民主法治”话语，在国际话语权的竞争中，主动出击，赢得优势。中国与美国的较量是人民民主法治与自由民主法治的较量，因为人民民主比自由民主更加广泛，人民民主法治比自由民主法治更加符合人性的提升，人民民主法治战胜自由民主法治也是可期的。

说明：该文为2021年7月22日柯华庆教授受邀参加深圳市委宣传部举办的“深圳市庆祝中国共产党成立一百周年理论研讨会”的文本版，2021年7月29日定稿。节选版《中国特色社会主义法治基本原则》发表于《深圳特区报·理论周刊》2021年8月24日。