本文系华夏新供给经济学研究院院长贾康先生在“中宏专家面对面会议”的线上讲座。
谢谢主持人。大家好！很荣幸今天有这样一个机会参加专题会，按照约定我要做一个研究者定位的发言，主题就是我国非税收入的改革与发展方向。在这个大题目之下我大概要讲一个小时多一点儿的时间，后面欢迎今天参加会议的各位朋友提出你们的批评指正和你们关心的问题，我们可以做互动讨论。下面我先把自己准备的内容汇报出来。
说到我们国家的非税收入，它是整个政府收入里一个不可缺少的组成部分，它的改革和规范化发展是非常重大的现实问题。这个问题其实已经在改革开放过程中有过长期的讨论，也有这方面努力深化改革的一系列措施，但现在应该讲，仍然是在改革的“进行时”。我的汇报，首先要从概念上勾画一下所谓税收和非税收入的基本内容。
说到税收，各位都知道它是政府组织收入最主要的一种形式。财政分配，我愿意把它称为一个“以政控财，以财行政”的分配体系，先要解决的是政府履行职能“钱从哪里来，怎么来”这个问题——通过税收为主解决了这个问题以后，财政分配再往后的流程里，还要解决“钱分到哪里去，怎么分，怎么用”这样后续的问题。整个财政分配中的“以政控财”，是说各级政府以社会管理者的公共权力，要控制社会总产品中间的一部分，现代经济生活中都是以财力的形式来表现的，它代表的是掌握了这部分财力就可以调动的一部分资源，而这部分资源在社会再生产全局之中主要代表的是可分配的一部分剩余产品；以政控财之后运用这种财力作为公共资源来履行政府应该履行的职能，就是“以财行政”。税收，就是解决了以政控财这方面“最主要的手段是什么”，这样一个规范化的手段落在税收功能作用上。税收要为政府履行职能筹集必要财力中的主要的部分，同时它也要调节经济和社会生活，这是税收最基本的两大功能。
除了税收之外，我们今天的主题主要聚焦于非税收入。政府要履行自己的职能，也需要以非税收入的方式筹集一些收入和发挥特定的一些调节功能。现实生活中，应该讲古今中外税收和非税收入都存在，当然，通行的情况是税收要占大头，但是对不占大头的非税收入，也绝对不可忽视它怎么样合理化、怎么样发挥应有作用这个问题。
如果最简要地说，我们国家的非税收入大致要提到这样一些具体的分类：一个是我们有公债收入，在传统体制下我们曾经有过一段时间标榜“既无内债又无外债”，在改革开放以后意识到政府的理财里，除了税收之外还要有非税收入方面的一种有偿机制、有偿概念之下的这种公债收入——它的所谓有偿，就是政府发行公债取得资金，使用之后还要还本付息，债权人方面是有偿地让渡了自己手中的货币，这种货币的购买力在让渡期间就不能由原来的所有者使用了，它转到了政府主体手上，政府可以运用这项资金；而按照规范的公债发行条件，到期以后要还本，还要付息。这种有偿的方式，在国家改革开放以后，中央层面很早就有了国库券名义的恢复公债发行的改革措施。一路发展到现在，地方政府也是可以发行公债的主体了，后面我们还会展开一些，专门谈到这种收入。
另外一种就是国有资产收益，按照经济规则，国有资产和其他资产一样，有一个收益的分配问题。国有资产收益分配的主导权，应该归于资产（资本）的所有者，这是按照我们一般所理解的产权规范。作为资产，它资本化了以后，可以理解为一种股权，这个股权的所有者有取得这个股份而产生的收益（也就是人们所称的红利）的分配权。我们国家改革中，在国有资产管理体系形成了一个框架之后，国有资产的收益怎么样规范化处理有一个探索过程。在已经形成的国有资本预算相对规范的管理形式之下，各个预算年度也都要处理国有资产收益的合理分配问题，这也是政府收入的一个组成部分。
那么再往下，还要说到政府履行社会职能必须支持我们社会保障体系的运转。和中国已经形成的社会保障体系密切相关的，有实际生活中间大家都很关注的“五险一金”，这涉及养老、失业、医疗、工伤、生育这样五方面的保险——是作为社会保险，有这样一种社会化特征的社会保障功能。还有就是我们改革中间借鉴国际经验（主要是来自新加坡的经验）设立的住房公积金。五险一金怎么样合理化，也有很多问题要讨论，我们后面会涉及。
再有，就得说到中国特色更明显一些的实际生活中还存在着多政府级次上都有的多种行政性收费，目前这种行政性收费还有几百种，是从过去相当大的数目减下来的。历史上曾经统计各级政府合在一起的收费，至少是四千种以上，经过这些年的一系列改革措施，现在种类已减少到几百种，但在国际上做横向对比的话，别的经济体很少有这样如此名目繁多的行政性收费。实际生活中间，它可以称为基金，可以称为什么建设费，或者证照费，或者管理费，或者手续费，或者检测费，等等，名目是非常多的。这也是一个在非税收入里必须纳入视野、而且要特别注意怎样处理好它应有的改革和规范化发展问题的重要方面。
还有，是我们已经多年运行的彩票这个机制之下形成的彩票公益金，这也是政府可支配收入的一种具体形式。
另外，政府还有各个年度都必然会形成的一些罚没收入。像我们现在机动车的行驶中，可能一般人都会碰到道路交通违章罚款，还有现在很多经济案件里有对犯罪人的一些收入依法没收这样的情况，这些也归入政府收入，成为大的概念之下的一种具体的类型。
以上这些政府非税收入，怎样能够符合政府更好履行职能和服务于整个经济社会健康可持续发展的要求？这是需要探讨很多的制度建设问题的。我们说的改革，就是要在制度建设中寻求创新和进步。多年以前，在研究政府非税收入改革方向的时候，我就形成了一个基本的思路，表述为应该使各类政府非税收入按照规范化取向实现“分流归位”，不要简单混在一起，造成很多的紊乱、很多模糊地带里的扭曲和不良效应。各个非税收入的定位如果有合理性，就不是简单取消某一门类政府非税收入的问题，而是让它们按照客观规律的要求、按照政府合理发挥自己职能作用的要求，把制度建设推到归位的状态——合理了，那就叫归位了。当然这整个的发展过程中，我们也要意识到随着中国经济社会转轨，所谓归位也有一个动态优化的必要，但首先还是要在通盘框架下，解决各个种类的政府非税收入应该怎样按照自己的功能作用、明确合理的属性，而形成一个统筹之下的各自定位这样一个基本问题。这个大的框架确定之后，动态的优化是跟着大框架再做一些更细致的工作。
按这个思路，下面我们就要专门地来分别讨论一下已经列举的这些政府非税收入了。
还是从公债说起，这方面我们要重点讨论一下地方债的问题。早已经在历史上就有的公债形式，在现代市场经济中间，是几乎必选的一种政策工具。具体可以区分为国债和地方债，应该讲都是政府发挥自己功能作用必要的筹集资金的工具和调节的手段（但有些国家仅有国债，无地方债）。公债的特征是什么呢？就是前面提到的有别于税收和其他很多政府收入无偿形式的“有偿”。税收所谓的无偿就是从纳税人那里把资金收上来以后，再没有对应的什么“返还”这种直接的联系。当然，我们从大的资金循环上来说，也有过去一个很久以来被人们所提到的概念，叫税收“取之于民，用之于民”，但是税收的取和用并不是严格一一对应的，一般情况之下，纳税人感受不到这种对应性，比如我们现在都有体会，交了个人所得税，税金政府拿走以后，没有任何政府方面具体的对应性承诺和政府方面我们可理解的义务，是这个钱要再回到我们头上来。所以税收直观地看，它有无偿性。但是公债就不一样了，我们无论是买国债还是买地方债，都有非常明确的条款，说清楚这个债什么时候还本，付息是什么样的规则。这是一种有偿的政府筹集资金的政策工具；同时，也会发挥调节的作用。过去我们传统体制下那种既无内债又无外债的方针，在改革开放以后迅速被领导层、管理部门意识到是已经明显不能够适应现实生活的需要了，因为从国际经验来看，也在我们自己推进现代化建设可以观察的现实必要性角度来看，无论是借鉴国际经验还是自己考虑更好支持现代化建设，都很明确地需要冲破原来既无内债又无外债那样一个思维框子，这也就是现在所推崇的“与时俱进”认识财政分配，那么就要把有偿筹集资金的公债方式，确立为一个我们要用的、放在制度建设依托之上的政策机制。实践中，是1980年代初我们就开始以国库券的形式来发行国债。国库券按照国际的一般说法，是短期国债，我们借用了这个说法，实际上不是局限于短期，一开始发行都是按年度计算的，三年，五年，以后还有更长的。再往后，我们就不再简单称为国库券了。每个年度要有国债的发行计划，多少期，每期国债具体相关规则是什么，是在整个预算规划安排里，要讲求事先向社会把信息公布出去的。公债概念下以更多形式在实际生活中稳定地年年筹集政府资金的功能，显然是在我们市场取向改革中，跟国债市场的建设对应在一起的。一开始国债发行，行政手段的色彩相当明显，老百姓那时候也没有这方面的意识，很多人并不愿意购买国债，曾经是以工资里面代扣的方式，带有强制性色彩的行政性发行，把国债摊派出去的。到以后老百姓慢慢认识和适应了这种政府有偿的取得收入的形式，国债的市场也一步一步建立和完善起来了。在上个世纪到了90年代以后，这种行政性的发国债的方式就基本退出历史舞台了。我们现在大家知道，国债在市场上被称为“金边债”，它的安全性是最高的。所以，有非常好的市场上的口碑。我们现在国债发行过程中一般是要借鉴国际经验，有承购包销等等这些机制去对应市场，在实际生活中的发行，大都比较顺利。在市场上如果讲国债的利率水平，因为它安全性最高，也合乎逻辑地和其他金融资产相比，利率水平就比较低，这种情况当然有利于政府以相对低的成本来筹集资金。但客观地讲，我们国家的国债如果做横向比较，筹资成本一般还是要高于国际上的发达市场经济国家的，这有种种客观原因，还有主观上我们管理水平有待提高这方面的原因，需要再做进一步努力，去提高我们国债的综合绩效水平。
在我们的经济、社会发展中间，千年之交之后，有一个特别明显的中国特色，就是要重点讨论的地方债：它是怎么样发展起来的？一开始更多的表现，是地方政府层面面对预算法的规定，是不能够自己决定发债的，必须在国务院特殊批准之后才能够发债，但是这个国务院特殊批准的情况，在实践中地方政府都意识到只是有这么一个说法，实际上走不通，国务院是不会批准你的。这样的一种非常现实的对于地方债发行的限制，也就表明在那时的制度规则条件之下，地方政府不能够堂而皇之通过发行地方公债来筹集收入。但现实生活中间，他们又有迫切的筹资需要，这就使后来出现了越来越普遍的“潜规则强制替代明规则”的隐性负债问题。地方政府要贯彻自己的发展战略，无一例外都是带有追求超常规发展特征的战略思维。对中国的地方政府层面，已有学者总结，有“争先恐后”的“地方政绩锦标赛”式的竞争。在地方都争先恐后要努力在自己的辖区出政绩、动机很强烈地贯彻发展战略的过程中，他们都迫切需要更多得到资金支持来投入自己发展战略中的一些重点事项，涉及的基础设施建设、经济增长点的工程建设等等。考虑怎样得到资金支持时，如果说不能够按照规范的渠道发行地方公债的话，地方政府纷纷注意到，他们可以绕个弯子，就是在自己发展战略意图贯彻实施考虑之下，通过自己地方可动用的一些财力，来注资形成地方平台公司，这类地方融资平台公司的名目也是五花八门的，有地方的路桥公司、城建公司、信托投资公司，等等名目下这些公司一旦成立，就可以用公司法人的身份来考虑发行项目债和公司债，后来被人们称为市政债，或者说平台债，而且他们也可以用公司法人的身份去和银行、金融机构打交道争取得到贷款。无论是自己发的公司债、项目债，还是取得的贷款，拿来以后实际上是贯彻地方政府的发展战略意图，去支持地方政府的重点建设事项，那么实际上形成的，是地方政府的隐性负债。
这种隐性负债在一段时间里客观地讲，正面效应是对接市场化取向改革，给地方政府提供了有偿融资、调度市场资源的这样一种政策手段，来加快基础设施建设，加快自己发展战略的贯彻，也给事关老百姓的民生和辖区的经济发展，提供一些非常有利的支持条件。但它的问题是什么呢？就是隐性负债的规范性很低，越来越多、普遍大行其道的隐性负债，积累的风险使各个方面越来越感觉有威胁因素了。虽然在2008年世界金融危机发生之后，有那么两三年的时间，我们中央层级的一些管理部门曾经对这种地方融资平台实际的筹资行为有过一些政策引导和鼓励，但在2011年以后，也就是中央层面明确表述“认识、适应和引领新常态”的这个新的阶段上，越来越多各个方面关注的，是地方隐性负债的风险因素如何控制。有了防范风险这样的考虑之后，中央也下发一些文件，采取一系列措施。到2014年前后，按照中央政府的具体部署，由国家审计署专门做了地方所有负债情况的一个全面审计，摸清基本情况之后，中央给出的指导方针，就是在地方债概念之下，要“开明渠堵暗沟”。所谓开明渠，是在前面已经有所试点以后，让地方债能够登堂入室，采取阳光化、规范的发行程序来发挥应有的地方债功能。堵暗沟，就是非规范的原来种种潜规则形式，都要加以杜绝。总的哲理，我认为即为古时候大禹治水所揭示的“堵不如疏”的古老智慧。总体来说，搞市场经济必须在政府筹集收入多样性的考虑里面，包括有偿筹资，公债在我国不应只限于国债，而且应该包括地方债，这也是很多发达经济体共同的经验。我们借鉴了国债经验以后，也要借鉴其他国家地方债的经验，做好约束。堵不如疏，就是光讲堵塞不利于真正处理好防范风险问题——那时已经普遍以潜规则强制替代明规则，我们作为研究者的观察，就是想堵也已经没法操作了，遍地开花的地方融资平台都在隐性负债，怎么堵？实际生活中间已经很难做到了。那么堵不如疏是什么呢？开明渠，堵暗沟，来疏导这样一种机制，让它健康发展。后来我们作为研究者，在这方面表述就更细了一些，我用了四句话，每句话三个字，叫“开前门，关后门，修围墙，治存量”。这个思路里说的开前门，跟开明渠是一个意思，要在法律文件里正面规定地方的公债怎么借，怎么用，怎么还等相关的规则。
开前门后面的关后门，我自己的解释是说，也承认有一些特事特办、急事急办的特定程序、特定通道，也就是说一般情况之下，后门不开，但特殊情况下是允许经过规范的程序有前门又有后门来处理一些急事特事问题的——国际上有这种情况，我们自己也碰到这种案例（在某种意义上讲，像2020年大疫之年，大考之年，我们发行特别抗疫国债，那在整个国债概念之下，它不是走的前门的常规途径，它是急事急办，特事特办的，可以这样理解）。在地方这个层面机制设计上，从理论认识框架来讲，也是应该考虑，既有前门一般来说都是开着的这样一个常规渠道，又有一个一般情况下关着、特殊情况下可以特事特办开通一下的后门这样一个渠道。
除此之外，后面两句话，一个叫修围墙，即不能再像原来那样到处穿墙打洞，各个地方政府八仙过海在隐性负债情况下大量发生那种非规范的举债行为。非规范隐性负债的风险表现是什么呢？在各个方面难以知情的情况之下，一些局部的风险累积会很难得到遏制，而一旦这种风险过了某个临界点造成局部的危机之后，那你就得救火式地去解决问题，而救火的社会代价是极高的。所以，必须修围墙，把所有其他的非规范的办法，都排除掉。
最后的治存量，是说原来已经形成的为数相当可观的地方债的存量，要得到消化，这也是国家治理里面一种必须要做的工作。把原来已经形成的地方隐性债通过适当的消化途径，化解它们的风险因素，再以后对应的，当然就是前门为主、有望长治久安的地方债运行了。
这方面制度建设最关键的节点，是我们国家终于完成了预算法的修订，走了四读四审才完成。非常简要地说，在一读（初稿）的情况下，是要给地方债以“开前门”这方面的一系列制度设计，表述到法律文本上。到了二读的时候，应该讲这个文本看着就大体像样子了，但是伴随着激烈的争议。我印象很深的，当年这个争议的结果是到了三读的时候，出乎意料，整个文本基本又回到原来的预算法上去了，近乎于没有国务院特殊批准，地方不能发债，那这个立法进步就没法体现了。又拖了好一阵终于到了四读四审，把预算法修订这个问题解决了。地方债可以通过开明渠登堂入室，同时规范着堵暗沟防范风险，这样的预算法修订以后的文本，首先解决了地方债怎么发——基本特点就是由省一级政府（在我们国家省和省以下都叫地方）在它的预算里边，经过中央协调取得各个年度的发债总规模，类似于一种额度，在预算安排规范性轨道上发行。发了地方债取得的资金怎么用呢？发的时候分两类，一类叫做一般的地方债，另一类叫做专项的地方债。专项地方债是清晰对应着已经确定的项目来筹集资金，由这个项目本身竣工以后产生的现金流为主来还本。而一般地方债的用途也有一个规定，虽然没有具体戴帽的项目，但是资金只能用于基础设施、公用设施的建设，而不能用于所谓过日子的“人吃马喂”，也就是说经常性的支出不能够用地方债这个来源筹集资金去安排，地方债必须用于具体的建设项目，一般地方债资金拿来以后，放在地方预算里通盘安排，也只能用于基础设施、公共工程等这类支出项目。怎么还，那也是非常清楚的，在预算程序里由省级牵头来还本。省一级发债筹得的钱要往下做分割，分到市县，对应到预算安排的项目上，但是还本的时候，仍然是归拢到省一级，体现为省一级预算里安排的这些地方债的本金得到归还。付息，也是按照国际规范，在经常支出里解决付息的资金来源。怎么借、怎么用、怎么还，就都有了一个在法律依据方面比较清晰到位的制度进步。依据新的修订后的预算法，已经有地方债常规运行流程和运行中间的阳光化特征了。
但是最近这几年我们还得承认，仍然不时地会听到，各个方面担心地方仍然有隐性债务的风险，特别注重的，是地方债的总规模似乎还是感觉颇有压力，在很多地方债存量得到了按照中期债券在中央安排之下置换、消化掉了大部分以后，似乎又有新的一些地方隐性债发生。这里面分析起来，一个是一些平台按照中央所要求的转型做得不到位，仍有些地方平台隐性地形成了一些新的地方债。另外，也有一些人认为近些年作为创新事项重点之一的PPP（政府和社会资本合作），在实际推进过程中，也有一些值得人们担心之处，因规范化程度明显不够，把地方隐性负债因素加进去了。具体的分析还相当复杂，我们今天不能展开谈得太细致，但是已知道在中国政府非税收入里地方债这个概念之下，怎么样防范相关风险，现在各个部门、政府各层级，还有研究者，都是给予高度关注的。所谓“防范系统性金融风险”作为中央所说的三大攻坚战之一，很多人把其中防范财政相关的风险，就重点落在怎样注意处理好防范地方继续发生隐性负债的风险上了。
我在自己的认识思路上，也做过一些分析，愿意特别强调，地方融资平台的转制转型，必须有适合各个具体地方辖区和各个公司特定情况的分类的定制化解决方案。PPP的规范化发展，强调的无非就是法治化、专业化、阳光化，为把这一要领掌握好，总体的指导精神仍然是堵不如疏，更多地要通过制度建设，对地方政府发展经济、实施超常规现代化战略的政府职能发挥，在积极性的概念上，还是要加以鼓励，但这种积极性应该是纳入健康可持续发展的通盘安排的，还是应当按照“疏堵结合，但堵不如疏”的这种指导思想，处理好平台转型问题和PPP规范化发展问题。
接下来要说说国有资产收益。这是另外一个重要的非税收入形式。历史上，我们在传统体制之下，早就有那时候称为国营企业的利润上交，曾经占了中国财政收入的一半还出头儿。但改革开放以后这个情况不得不改变了，有80年代前期的两步利改税，这是很有必要的，就是对所有的国营企业（后来称为“国有企业”），不是国家直接经营了，而是国家具有所有权，下放经营权，这些企业在法律地位上和其他的非国有企业放在一个平台上，都要依法纳税，不仅要依法缴纳流转税，而且要依法缴纳企业所得税。两步利改税解决的就是这个问题，使国有企业和其他非国有企业，首先在直观形式上都作为独立或相对独立的物质利益主体、有经营自主权的独立的商品生产经营者，在市场上开展公平竞争。这样的公平竞争所要求的制度环境，就是所有的企业都应该面对税法一律依法纳税，在完税之后按照产权规范处理资产收益。我们曾经在两步利改税之后，概念上不再讲资产收益的分配了，但是遗留了一个国有企业的“调节税”，那就是一户一率的，还是延续利润上交的翻版。这种翻版后来规范的形式叫什么呢？就是应上交的资产收益。所以，在利改税之后，我们又有了“税利分流”这样的认识进步，对接到分税制改革，是在1994年里程碑式的改革。有了这个改革以后，在中央和地方、政府和企业、公权体系和公民关系处理上，我们有了一个终于适应市场经济建设客观需要的、与间接调控这个大框架相内洽、相吻合的财政税收总体制度安排：所有的企业依法纳税，该交国税交国税，该交地方税交地方税，不再区分企业的行政级别、经济性质、隶属关系、或大或小，不做这些区分而就是依法纳税，这样就刷出了各类企业“公平竞争的一条起跑线”；而中央和地方之间，也没有了过去所说的那种“体制周期”了，分权以后的分灶吃饭，实际上始终也没能够稳定形成一种合理的处理中央地方关系的制度安排，到了分税制，则以后就没有什么一定三年不变、一定五年不变了，就是长此以往都是划清国税和地方税，不得已的处理为共享税，共享税怎么分也是阳光化的、非常清晰的，全国一率杜绝“跑部钱进”。有这样一个规范的中央和地方的关系，也就大大有助于以后中央地方之间阳光化地来进一步的处理中央调节区域差异的转移支付制度。税种怎么样分，共享税怎么样切块，都是对所有的地方一视同仁，没有什么吃偏饭的可能性，后面的转移支付，就要用来特定地发挥中央政府维护国家统一、民族团结、支持欠发达地区的中央级政府功能责任。这就合成了一个比较合理的制度体系了。
由于有分税制这样一个重大的制度变革，要处理很多过渡性的问题，1994年以后一段时间内，是为了让方方面面可接受，包括原来一些更多愿意给企业说话的部门（比如原来的经委）表示同意，这方面对于改革方案，是做了一个让步，即把国有企业的资产收益全留给企业，名义上说用于扩大再生产，不用上交，实际上用于扩大再生产的同时，也可以支持这些国有企业自己的福利待遇，乃至发放奖金。一直到了千年之交以后，我们有了国有资本预算这样一种规范的形式，开始在国有资本预算的管理框架之下，推出了对于石油这个行业里代表性大型企业的石油特别收益金制度，实际上就是他们由于特定的垄断条件而形成的超额利润要上交到中央国库的一种新的制度安排。以这个为契机，以后又明确地扩大到国资委下管的开始有200家出头、逐渐缩小到一百多家、现在有希望缩减到一百家以下（都是强强联合，总的数目在减少）的这种实体经济类型的国资委下管国有企业，在里面区分不同的档次，按照5%、10%，一直到25%，30%，来对中央金库上交年度资产收益。比例上规定最高的，是烟草企业，要按照30%的上交比重。国有资产收益的上交，从经济关系来说当然是合理的，因为国有资产应该使它的资产收益充分体现怎样服务于全国整体概念下的公共利益，整个社会成员（我们过去所说的全民所有制）的资产，实际的体现是国有资产，应该有人格化的代表来专注于行使出资人职能，这就使我们建立了从国资委到地方各级的国资局、国资办，他们下管的国有资本预算里，就应该罩着资产收益上交这个问题，来把它处理好。过去由于种种原因不上交，变成上交一部分，又变成分类的上交，以后到了十八届三中全会，“60条”这个文件上非常明确地说，到2020年国有资产收益集中上交的比重要达到30%。当时这个话说得比较原则，也没有人再继续去澄清细则上到底是怎么样一套规定。以我的理解，国资委下管企业的国有资本预算里面罩着的所有企业，算总账，他们的资产收益里应该有30%在2020年集中到中央金库。以后这方面没有听到进一步的信息，2020年也已过去了。那么从前景展望上来看，我的说法，是按照全面依法治国这样的原则性要求，应该在深化国有资产管理体系改革中去一步一步完善不同类型国有企业的资产收益怎么处理的相关法案。国际经验就是要通过规范程序，有这种法案依据以后，来更好地稳定地处理各个类型国有企业每个年度资产收益怎么样对公共金库上交这个问题。我觉得我们国家未来也应该充分借鉴这样的国际经验，在我们的制度建设上把这个法案化的事情做到位。全面依法治国，应该包括这一部分政府非税收入怎样规范的筹集、使用、追求绩效这个问题。
再往下，要重点再讨论一下五险一金。这个内容相当丰富，今天想侧重于两个热点和敏感问题。一个就是“五险”里最代表性的养老：这个基本养老金的统筹，说了多年，要统筹到全国层面，我愿意把它称为“全社会统筹”，但显然很有难度，“十二五”、十三五”都有明确的要求，没有做出来，“十四五”再次明确要求，我们要看这个事情到底应该怎么认识，怎么样把它解决好？我们国家的社保体系里，五险中最大的块头就是这个基本养老金，企业和员工需要按照相关的法规制度缴纳，然后进入一个统筹的蓄水池，这也被称为现在养老体系里、社会保障养老功能发挥体系里的“第一支柱”。这个养老体系里还有第二、第三支柱，一般认为企业年金、职业年金是第二支柱，商业性的养老保险（现在更愿意称为个人账户或者说个人养老金）形成第三支柱。在统筹这个方面，基本养老第一支柱有非常鲜明的特征，就是要把各个企业、各个职工个人所缴纳的这些资金，放在一起发挥互济和共济的功能。因为大家的年龄不一样，需要得到养老金来支持自己过晚年生活的时候，时间上是错开的。这些钱进入蓄水池，是有规则的，先后投入蓄水池的资金到了有先有后要用的时候，也按照规则。大家在一起，是有了这个蓄水池里水量的调节机制，不是一起把钱放进去一起拿出来用，而是先后地把钱放进去，先后地把钱拿出来用，这样一个互济共济的功能，可以给我们应对人口老龄化和保障社会成员到了养老阶段，生活中得到一定资金来体现他们应有福利和权益，形成一个很好的支持。统筹这个概念之下，我们过去是要求，除了市县统筹，还要做到省级统筹，但是多年做下来，省级统筹迟迟没有全铺开。如果说，就算都做到了省级统筹，那么我们现在是全国加上计划单列市接近40个地方政府辖区，这三四十个小蓄水池，相互之间是不能连通的，那么就很遗憾，他们的互济共济功能在发挥方面，就受到了明显的限制。比如说我们东北老工业基地由于历史原因造成的老职工多，退休职工多，到了养老支付的时候，要从这个蓄水池里拿的钱就很多，而我们南边比如新兴的深圳，几十年迅速发展起来，里面员工平均年龄是相当年轻化的，要说蛇口，几乎都是年轻人，这些人年复一年把钱放在蓄水池里，但是基本不用，人没有到养老的阶段，不用提取资金。这样的悬殊，在广东和东北，深圳和辽宁之间，没有任何可做资金调剂的通道，那么一边是我们的东北和辽宁，资金使用上频频告急，钱不够用了，不得已把这个基本养老缴费的标准一直抬高到22%，仍然不行，不得已中央政府费尽九牛二虎之力给他们调度资金来支持，帮他们过难关；另外一方面，广东、南方的一些区域，这个钱花不出去，说这池子都满了，都要溢出来了，当地政府多少年前就采取了一个办法，把这些钱划出一大块委托给中央的社保基金理事会做安全投资，自己就很省事儿了，而且对各个方面都可以交代（这是委托给中央级的专业团队帮我们打理做安全投资），但这样一来，这个悬殊在整个体系里，就被人称为“持米叫饥”，即算总数全中国基本养老这些蓄水池中数目加在一起，这个资金是完全可以过日子的，有米，这个米拿在手里叫“持米”，但“叫饥”是什么？有些地方日子过不下去了，东北、辽宁频频告急，喊饥饿，要赶快给他们解决问题。这样一种情况怎么办呢？客观上就要求我们建立的统一市场里，应该把这个蓄水池最后做到全社会统筹，全国一个蓄水池，这个互济功能、共济功能提升了以后，就可以在原有资源的客观条件（这些因素都具备）的情况之下，很好提升整个基本养老体系的绩效水平，支撑运转。但是实际生活中间，确实在这个事情上讨论的时候，也有一些误解，我在网上就看到有人说，你把我们广东的钱调到东北去用了，不是到东北去养懒汉了吗？这个说法，不客气讲，说的是外行话。你在广东就有统筹，广东深圳、蛇口的资金进了蓄水池以后，更多地是用在广东的老工业基地韶关那边的支付上去了，你为什么不说那是养懒汉呢？养懒汉是过去批评的绝对平均主义、吃大锅饭那样一种弊病，和这里我们说的共济、互济的养老机制不相干，不是一回事。你如果说在广东省内统筹和这样的调剂，是合理的，那为什么到了全国，广东在资金方面实际上调剂帮助了东北他们的这种养老金给付，就变成养懒汉了呢？逻辑上，在省内统筹和在全国统筹是一模一样的，只是提升了互济共济的功能。所有人把钱打入这个池子，是有标准的，多一分少一分都不合标准。所有的人到这个池子里取水用的时候，有先后，但也是有明确标准的，多一分少一分都不行。那么这个基本权益的保障，是清清楚楚的，不存在着谁吃亏谁占便宜的问题，只是时间上它有时间差。互济功能、共济功能的提升，是一个必然的选择。
所以，我们应该认识清楚，全国一个大蓄水池这个共济功能、互济功能的提升，要改变原来的“持米叫鸡”那种不合理的状态。到了2018年，我们国家的个税改革带出一个副产品，就是中央要求个税改革伴随着把非税收入里的基本养老金部分，也明确地都交给税务部门来组织征收。这解决了一个什么大问题？过去说了多年，为什么有关的管理部门迟迟不愿意做统筹呢，有一个具体的所谓“利益固化”带来的考虑。在前些年自己部门管收费的过程中，已经形成了全国差不多接近20万人的一个收费大军，在各个地方存在的这些管理收费的人员，自己要有福利待遇，有自己的这种实惠来源，他们天然地倾向于继续行使收费权。这种收费权带来的，实际上是政府管理成本从全社会衡量增加了，现在把这样的一个部分去除，是中央下的决心。这些人员当然还要安置好，合理地来分流，来做新工作岗位的安排安置，但确实是拿掉了一块原来既得利益的阻碍，本来应该乘势更好推进基本养老金的全社会统筹，但是由于种种原因没做出来。主观上还是有很多顾虑，有些方方面面的误解、想不通的地方。客观上讲，也有一些技术上需处理的问题，要一步一步厘清，比如原来各个地方自己的收费标准是有差别的，如果统筹起来这些差别怎么统一，要有细化的方案。我说没有硬障碍，所有原来的差别，都记录在案，按原来的时间段，分段计算到兑现养老金的时候，有一些必要的（其实差别不会太大的）处理。以后真正做到全国统筹，按照统一市场的要素流动无壁垒这样的逻辑，就应该全国都实行一个规范化的缴费标准。这在缴费标准上还带来了一个可能性：由于有了蓄水池功能的提升，原来最低到16%这样的一个量值，还可能会再往下降低，以减轻企业负担。为什么呢？16%的这个养老缴费，是在原来那个既定条件之下，几十个蓄水池分散的功能条件之下，实际上磨合出来的一个量值水平。如果把一个大蓄水池形成了以后，互济功能提升以后，我们通过精算，就可以知道我们可以降低多少标准值，而不妨碍整个体系合理运行。这就是一个改革红利了，也是降低企业负担的一个应该看重的、可以争取的因素。
在实际推进过程中，怎样冲破利益固化的藩篱，其实这也是一个“啃硬骨头”的事情。现在中央已经把中央调剂金的比重逐渐提高，原来3%，现在提高到5%，以后可能还要继续提高，条件具备的时候，可能就不再局限于中央调剂金了，而是真正把全国各个省级行政区的统筹再提升到全国一个蓄水池的统筹水平，这是个发展方向。
那么我想再多说几句：这里面要澄清有关的一些误解和质疑。第一，我们国家企业员工缴纳的基本养老金早就有统筹了，这不是个人想不想交钱的问题，一直都在交。至于说过去有欠缴的，2018年以后已经搞清楚了，对原来虽然不能简单都追溯，但是从税务机关接过管理以后，总体的趋向就是应该一碗水端平，大家都照章缴费。这个统筹体系我们过去的特点，就是缴费的标准相当高——全世界范围内比较，我们基本养老金缴费的水平几乎就是最高水平，而缴费的标准高与统筹级次低是有相关性的，如果我们能把蓄水池提高到全国归一，那么就可以降低缴费标准，这就是我前面说的改革红利。无论怎么统筹，所有涉及的企业员工、事业单位的员工，最后获取养老资金支持的权益，是不受影响的，只是因为蓄水池归一以后，南方的滚存节余可以调到北方解燃眉之急，有了这个更好的机制。但是每位具体的养老金领取人，到你该拿钱的时候，这份钱仍然是按照法定标准，既不会多也不会少。大家一起形成的这个蓄水池，它的共济功能原来比较低，统筹到全国以后变得比较高，那么带来企业和员工可以得到减负的好处，因为有条件把它的标准降低了，就有一个减负的好处。在精算之下，我们可以保障蓄水池中的水始终足够用，那时候新的缴费标准，最大可能性就是比原来的16%还会更低一些。所形成的这里面的资金调剂使用关系，严格的讲还不是借和还的关系，是共同基金的关系：这个共同基金作为一个蓄水池，大家按照规则往里注水，也按照规则从水池里取水，只是注与取的时间差不同，不能简单说是谁把钱借给了谁，是一个总体的互济的共同基金。对调剂使用也不能理解为无偿调拨，是统筹中体现的资金调剂功能。这样一种我们说的升级状态，也不排除继续以国有企业资产收益支持社会保障体系运转，这个方针我们还继续贯彻。已经建立的第二支柱——企业年金、职业年金和这个第一支柱之间的呼应关系，也可以进一步优化。至于说各个地方原来有差别的缴费率标准，前景上来看，有必要规范为一律，不要再形成不同地区之间的差异而影响人力资本要素的充分流动——以后人力资本即劳动力在全国统一市场流动这方面，就应该是没有任何壁垒的。原来已经形成的历史上不同的高高低低的那些待遇，在以后领取养老金的时候可以分段计算，也不会构成什么硬性的障碍和威胁。这是要探讨的“五险一金”里一个非常有热点特征的基本养老金的资金统筹问题。
再说说住房公积金，这也是前面一段时间曾经被各个方面热议的。我认为管理方面很有水平的黄奇帆同志，所提的基本思路，是说这个住房公积金在情况变化之后，可以考虑于配套改革中间加以取消，但有很多同志不同意他这个看法。我们需要在这方面展开一点儿再做些分析。2018年的时候，全国住房公积金缴存余额形成的总的企业负担规模，是2.1万亿元以上，这几乎相等于那个年度全年的企业所得税总额了，当然这个事情的影响就不可忽视。相关的住房公积金制度，是上个世纪90年代初在上海开始借鉴新加坡的经验率先启动，以后各地方逐渐跟进，到了1994年时全面推行。有了一些制度上的修补和细化之后，基本规则是职工个人和所在单位按照职工工资的5%-12%共同缴纳一种公积金，形成日后支付职工自己家庭购买或者自建住房的资金来源。应该讲这个缴纳带有一部分强制储蓄的特征和性质了。在支付资金合规、得到资金支持使用的时候，可以酌情匹配利率优惠的公积金购房贷款，当然这就是我们说的有住房消费信贷意义的一种更为多样化、可选择性的制度改进，这种购房贷款对解决很多家庭自己“住有所居”的问题是非常有作用的。这个制度对于提高缴存人的住房支付能力有积极作用，过去的作用应该得到肯定。但是它的问题，后来也看得越来越明显：本来这个公积金制度应该发挥重点支持中低收入职工住房支付能力、抑制乃至缩小贫富差距的作用，而实际上它的覆盖人群明显是有偏向的，结构上是有错配的，不能够很好实现对中低收入人群的支持作用。有学者分析认为一定程度上还加剧了收入分配的不均衡，有很多具体数据，今天不展开说了。概括地讲，它的问题我们点到为止说一下：职工收入越高的单位，这个公积金的缴存额和缴存比例往往就越高，这就加速了初次分配里的不均衡。而高收入职工通过购房的行为，无论是提取公积金，还是通过公积金贷款得到资金支持，就进一步扩大了资产端的贫富差距。还有跟它相关联的，是在消费端的支付能力差距，对于低中收入人群，它的支持明显不足，很多人迟迟达不到购房临界点，所以，他们缴纳形成的储蓄（更多表现为一种强制储蓄），缺乏自愿性、灵活性，而资金的使用往往是支持了比他们富裕的人去解决住房问题。有人说这形成了一种误伤和误惠，有一种所谓“劫贫济富”的逆调节特点了。对于一些高收入群体，公积金的支持变成了锦上添花，在整个社会中的合理性来说，虽不能说这个事情完全不可取，但确实没有解决燃眉之急和起好“雪中送炭”作用。有些人有一定的住房支付能力，但又不是支付能力很强的所谓“夹心层”中等收入群体，他们可能更倾向于支持公积金制度，但是这一部分的支持放在全社会来看，可能同时是低端会继续受损，高端会继续得到更多优惠的照顾——放在一起，低中高合在一起，能不能找到更合理的一种机制？是非常值得我们进一步考虑的。以上是首先讲的从收入分配里的效应来看，它存在问题。
第二个是效率上看，住房公积金制度的效率也是有问题的。在提取条件方面比较苛刻，各个地方公积金贷款的上限的设置，往往是脱离了房价事实的。各个地方的情况千差万别，上限的设置却比较简单，很多情况下它适应能力就不足，资金的使用绩效就受限。另外，公积金贷款的总规模是偏小的，边际效率是递减的，这也有一些具体的分析，我们这里不展开说。还有，这个公积金贷款的问题是它的一些外部性负效应，对于统一的劳动力市场和企业公平竞争的环境，形成了一些不良影响，就是它这个封闭运行的模式，不利于劳动力在市场上自由流通。这个公积金的使用，一般来说都是地方性的，职工被这个事情捆住了，作为要素流动里面人力资本的流动性，就大打折扣——这其实也是一种负效应。在公积金的支付能力这方面来看，中小微企业，基本上是民营企业，是明显低于大企业和国有企业的，这也实际上放大了一些现实生活中间各个企业之间的不合理的差异化待遇。
再有第三，也应该指出，公积金的运行里还有一些安全风险问题，分散的流入和集中的大额流出，存贷之间有一种不对称，这种制度缺陷对于公积金体系资金头寸管理来说，是有风险度明显高于一般银行体系的特征的，怎么样防范风险，在过去有了一些探讨，但是这方面还没有都很好解决。比如说公积金管理中心将存贷业务一次性委托给管委会指定的商业银行，银行收取手续费，这样实际资金使用的收益和风险还都是由公积金中心承担，银行方面做的是没有风险的事情，受委托以后收手续费就可以在他那里看作是一种无风险的业务了，但一旦这个体系出现风险，却有可能传导到商业银行，因为造成了对于整个金融体系稳定性的冲击因素。在监管方面也有一些相关问题。
把这些问题都摆出来以后，我觉得还是要回到黄奇帆同志所说的那个思路上来理解，他其实更多强调的是一个配套改革的思路，在我们按取消住房公积金作为大方向考虑了以后，一定要在配套改革这个大概念之下看待住房公积金相关的制度创新。我觉得有三个层次的问题必须说清楚：
第一，是推进住房公积金制度改革的必要性。是不是应该落在对它以取消为目标？如果要取消的话，需要以什么样的机制替代它仍然应该得到肯定的那一部分帮助购房者提升支付能力这个功能？
第二，如果有可行方案，以其他的机制来实现必要的功能替代这种情况之下，取消住房公积金的实施步骤怎么做合理的设计？
第三，在全面改革的总体要求之下，住房公积金制度改革应该怎样纳入改革深水区的多轮推进（所谓“最小一揽子”式的配套改革推进）才能解决问题？
这方面的基本观点我也跟各位汇报一下。我自己的认识，还是认为可以按照取消来作为住房公积金制度改革的目标；替代它的肯定性功能的机制，在实际生活中已经初步具备了，只是要在改革中处理好怎样进一步完善和充实的问题。具体的改革实施步骤，应该设计为渐进、不产生社会震动的方案，改革的基本特征，应该是在新形势下服务于在改革深水区攻坚克难的这种“最小一揽子式”的推进。
有如下三点认识来佐证我的基本判断：第一，取消住房公积金所需要的替代机制，是前些年已经相对成熟、规模上也已经成为主导性资金力量的商业性的住房消费信贷，就是我们大家都知道的居民的住房按揭贷款，已有一定的经验，可进一步合理化匹配财政资金，即在这方面可以配上一些政策性的贴息和信用担保的优惠条件——这也都有相对成熟、可以总结的经验。我们国家全局性的住房供给的框架，是保障房加商品房的双轨供给、双轨统筹的局面。另外，此框架内还可以积极发展这几年中央已经有文件、发改委给出积极指导的REITS，就是房地产信托投资基金，以它为代表的资产证券化的住房金融市场来盘活存量，帮助增量更好发挥作用，打通供需双方的投融资渠道。这样住房公积金原来值得肯定的那种提升居民住房购买时支付能力的这个功能，完全可以依靠我们的住房按揭、政策性的支持机制，以及REITS这种资产证券化的创新机制来实现替代。
第二，取消住房公积金的具体实施步骤可以考虑：如果测算下来能一步到位当然好，一步不能到位，分步降低公积金的缴费率，然后走到为零，在一步或者分步取消公积金增量的同时，对存款的余额可让职工选择交税以后全额提取销户，也可以配上一些个人所得税的优惠措施，或者全额免税并入他个人的社保账户，都可以按照个人的意愿来选择，这样也就不再产生遗留问题了。
第三，取消住房公积金的改革应该考虑的配套方案，应该和五险一金的其他改革措施，以及企业年金、职业年金等第二、第三支柱的制度建设相呼应。这里面个人所得税递延这种经济杠杆，是中央已经肯定的一个配套措施。如果说考虑保留培育社会成员住房支付能力方面的自愿储蓄机制，也可以研究把现行的公积金中心转制为专业化的住房储蓄银行。应积极配套推出把基本养老金缴纳形成的基本养老保障资金这个蓄水池，提升为全社会统筹、全国统筹，形成“一个蓄水池”之后配上降低基本养老缴费率。这样的配套改革一方面使劳动力无壁垒流动于统一市场的水平得到提升，企业真正公平竞争的高标准法治化营商环境之下，企业的养老、住房缴费负担也可以降低，产生一系列的制度红利，所以我们这个公积金的改革和其他这些改革合在一起，是在中央现在所强调的系统论思维之下，在改革深水区达到攻坚克难以后，制度建设进入新境界的一个可以寄予期待的案例。在实际施行方面，当然还要有关部门做通盘的调研，我认为以后应该积极考虑来推进。
再往下抓紧时间来说一下仍然过多的行政性收费。在国际对比来说，中国很特殊的有文件依据的行政收费，曾被称为多如牛毛。前几年有这么一个具体案例，在李克强总理特别强调放管服改革要减少行政性收费的情况下，娃哈哈的掌门人宗庆厚宣布，他们根据娃哈哈企业的情况列出了一览表，娃哈哈碰到的各级政府这些行政性收费，合在一起是500多项。这样一来，发改委还有财政部（都有这方面的管理职责）坐不住了，马上派出联合的调查组到娃哈哈去核实，以后宣布说500多种中，有很多是大类下面的分类、小项，这些小项应该并成原来的大类。那么并了以后有多少呢？仍然有370种以上。核实了的行政性收费370种以上，也称得上是多如牛毛了，其他经济体想象不出来，还有哪一家有这种情况，这是中国特色。这种中国特色总体来说要肯定是需加以改革来解决的问题，这里面最主要的形成原因是什么？为什么这种收费特别多？必须指出，是跟我们的政府仍然称得上各个管理部门林立、管理机构过多，都有各自的审批权、监管权有关，这种审批权和监管权，派生了他们这些收费权，而且不客气地讲，还延伸出来了隐性的设租权。收费是有文件依据的，说起来也是“阳光化”的，虽然你说它多如牛毛吧，毕竟都有文件依据，是从中央到各级政府的。所谓设租权，就是暗中的了。经济学上所说的“设租”，是在正常的价格体系运行之外另外被称为租金的一种暗中的利益处理。手上有公共权力的人，可以在这个权力的使用过程中通过各种方式来形成一种特殊的利益输送机制，成为一种“租金”，设租引出的对应的行为，就是有求于公共权力环节的这些企业、这些社会成员，会来“寻租”，通过自己的“打点”这种方式——咱们中国社会所称的“处关系，给好处”这种方式寻租，来套取更大的利益。如果打通了一个环节，可能我花的是一万块钱，而这个环节上大笔一批给我的好处可能是十万、一百万，这就是咱们所说的不正之风一直可以发展到腐败这样的问题。从审批权、监管权派生出收费权、甚至设租权来说，到了隐性的设租寻租，那就直接对应到腐败行为了——显然这是要通过改革来加以消除的弊病。这里面的例子，我也碰到过，说出来以后也很形象：我曾经在医药界的一个会议上听他们说，医药方面有中医药这样一个系统，中医治病抓药的时候大家都知道，各种各样的药材放在一个个小格子里，必须是抓药的人依靠自己熟练的技能，从各个小格子里按方抓药以后放在一个小秤盘子里称重，这个小秤是特定工作场景里的专用的衡器，中医医院、药房他们必备这样的业务工具。有关的监管部门有规定，每一个衡器每年要收30块钱的技术监管费。在某些其他单位会有电子秤、台秤、货车验重的地秤等，一年收30块钱大家觉得这也还可以吧，但是到了中药房、中医院，大量的这种小秤，每一个也都要一年收30块钱。这些医院、药房的同志说，我们这杆秤现在买也不用30块钱，我20块钱、十几块钱就解决问题了，但是人家管理部门说我们不管，反正是按件来，一件就是一年收30块钱。听起来这个事情是不是就有点儿荒唐意味了？但它就是这么规定的。这种审批权、监管权派生出来的收费权，在某些特定场景里带有荒唐意味，不敢说它一定就有多大的对于企业的负担，但它确实会让人很不愉快，让人听着很不合理，迭加起来也确实是不小的事。在某些具体场景之下，我们举一反三，可想到整个这个系统能不能更合理？这就是它相关的改革问题了。
怎么改呢？前面几年努力在放管服的改革中，已经把最高时候四千多种的各种各样的行政收费，压缩到现在所说的几百种，但仍然显得过多。李克强总理说了一句话，进一步的改革那是“拆香火的问题”了，这就是攻坚克难了。什么叫拆香火？必须通过大部制的改革减少机构，从而减少机构带有的审批权、监管权，这是拆庙减和尚、伤筋动骨动真格的改革了。这种改革当然就符合总书记强调的“冲破利益固化的藩篱”的这种攻坚克难特征，不攻坚克难，达不到冲破利益固化的藩篱。拆香火，那是要带来冲击、带来一些既得利益者伤筋动骨而产生的抵触的。怎么在简政放权的过程中攻坚克难？这就是对我们的考验。所以，这个减少过多的行政性收费后面，真正的难度在哪里？我觉得要把这个窗户纸捅破。
另外，实际上还有过多行政性收费伴随着的企业隐性负担问题，就是我有收费权，我动不动给你打个电话，动不动到你企业里转一圈，企业很多这方面的反应是什么？得意思意思了。潜规则决定的打点、处关系、拉关系都来了，那也是企业的隐性负担。有的是要花钱，有的是要花精力花时间，有的是精力、时间和钱一起花，这都是企业的负担。也有一个这方面的例子：每个企业自己的办公场所、生产车间，都得要防火吧，消防部门就管这个事。各个地方消防部门管这个事可神气了，有很多很多具体的条文规则，一般人是搞不清楚的，他来说你这个地方不合格，那个地方不合格，有一两条不合格你就整改吧，我过十天半个月再来，再来又挑两条，折腾多少轮，仍然不能合格。企业碰到这种情况，那就很苦了。碰到一个企业家说，我这个企业都准备好了要开工，就是消防这一关过不去，这个章始终盖不下来，而这个章不盖下来如果敢开工，我就违法。必须是消防部门认可以后，我的办公场所、我的生产车间才能够使用和运转。那怎么办呢？他说一筹莫展情况之下出现了一个人，说我给你指条道儿，你出六万块钱请个中介机构，这个事儿就可以摆平了。他的反应是说：你们政府搞的这么复杂，你们的税太重！弄得我们都没法活下去，我一个小企业，整个开办费就几百万，你这么一个章就要我六万块钱？！我跟他讲，这个事情可跟税一点关系没有，国家的正税就那二十多种，到一个企业里碰到的充其量十几种，一般的还碰不到十几种，你现在这个事儿，不光不是税，也不是规范的收费。实际上什么请个中介机构？就是做个局，让你放点儿血，然后这些人在这里面分分他们自己的外快。那这种事情靠什么解决？这就是怎么样通过反腐的系统工程、配套改革去解决的问题了，就不是简单说我们有一个给企业降税、降负的愿望就能解决的问题了。这种消防部门卡人的事情不光对小企业，我也听到像模像样的中央大企业，在重要的南方中心城市办自己的分公司碰到的问题，反反复复要请他们吃饭，一直在塞礼品，弄得他们都不好意思了，这个章才盖下来。这不是企业的隐性负担吗？过多的行政性收费后面的隐性负担问题，必须在配套改革中一并解决。
再往下我们还要说到彩票公益金。我们国家的福利彩票、体育彩票已经运行多年了。从绩效来看，国际经验是这样的：这种彩票都是服务于公益目的的，取得的彩票的现金流中，有一半应该是进入奖池，就是开彩的时候这些钱用于兑奖，剩下的，国际经验是大概有1/10是它的运营管理费，还有40%就是政府收入了，政府的非税收入里包括公益彩票的收入，拿来以后当然能够用来支持社会福利等等。我们国家这方面的数据，这么多年看下来是明显低于国际水平的，要有20%左右的彩金用于管理和运营费用，只有30%左右的资金可以归入公共资金池。我们有特殊的规则，不是简单都归结到财政的国库里，按照一定的规则可以去支持福彩、体彩对应的特定公益项目、公益目标。但总体来说，我们的绩效水平是低于国际惯例的，而且应该指出，前些年曾经有过几次这个公益彩票管理系统里作弊和贪腐的案件披露出来，甚至是有很成规模的腐败大案件都出现过，也说明在这方面提高管理水平是非常重要的，必须作为重点来加以改进，也要结合着我们整个制度安排的改革。
在一些公益资金使用这方面，我有过观察，有些事情不能否定还存在着扭曲。比如现在很多社区里看到有那种健身设备，这是我们公益彩票管理部门说他们用公益资金免费给社区提供的，让大家用于健身。不仅是我们北京这样的一些城市可看到这样一些设施在社区里都已经布置到位了，到农村，到山区，也碰到这种情况。那么举一个例子，在浙江丽水辖区之内的一个山村，那个地方根本就没有平地可言，在这个山地的一个也就是五六米宽度的这么一个地带上，一列排开了一些以彩票公益金来提供、在这这边免费安置的健身设备，居然那个地方摆了一个乒乓球台。我看到时，已经在那儿锈迹斑斑、歪歪斜斜扔了好几年了。那个地方是根本没有任何可能打乒乓球的，球打出去你到山坡底下去捡？怎么可能呢？但怎么会有人不动脑子就把这个乒乓球台扔在这个地方，就算交差了事了呢？这就是我们说到的绩效考评必须落实，彩票公益金的用途必须真正符合公共利益，不能糟蹋钱。这样一种不负责任的做法、扭曲的做法怎么杜绝？怎么在管理方面防止这种情况更多发生？当然就是现实中一个必须指出的、结合制度改进、机制优化要解决的事情。
再往下，还有一个要说一说的罚款，今天只说这里面的道路交通罚款。多年来，在中国作为政府非税收入里的一个门类，这个罚款的数量已经相当可观，比如有人统计，北京市这么多的探头所形成的交通违章的罚款，一年下来这个数目是相当惊人的。在其他一些地方，由于交通罚款也还出现了一些让人揪心的不良案例。比如就在今年的4月5日，河北有一位卡车司机（姓金），他从承德开车去唐山丰润区，在过超限检查站的时候，按照规则在车上装的北斗定位系统说是掉线了，没有数据可查了，结果被处以扣车和罚款两千元这样的处置。但这位姓金的司机认为他的北斗定位掉线不是他的问题，他也不知道这个系统是不是掉了线，他不能接受罚款。跟工作人员交涉无效之后，他吞农药身亡，在网上引起当时的热议。有熟悉北斗系统的网络专家说到，这个北斗可能会出现这种问题，当时无法判断说这是技术故障还是有人怎么样有意的搞了鬼。我们无力做更多细致的专业分析，但是从研究财税的角度来说，我有一个自己在网上专门发的短文，我对这个事情也很受触动，也是自己感觉不吐不快（这种令人沉痛的事情压在心头，就联想到很多。这个案例前面，其实早有类似的事情，在过去就已经屡屡听到过）：这个姓金的司机自己死的时候51岁，家中抛下了老母、妻儿，听起来这个家庭就毁了。交通方面当然要有规矩，罚款是对违规的治理手段之一，一向如此，但是我们要讨论的问题在于，这种经济惩罚的手段在我们国家如何合理设计，适度运用？老百姓在这方面，面对的“重罚”和“滥罚”不可忽视。一个有可能是这个姓金的司机无心之误的掉线问题，就一定要罚两千块钱吗？李克强总理在两会上专门说到过，中国还有六亿人的月收入（也就是专家所说的可支配收入）也就是一千块钱上下，日子过的紧紧巴巴的，有一大家子人要养活的高风险中挣着辛苦钱的这个卡车司机，一个罚款就是两千块钱，真的感觉是权力有任性特征，这种重罚的合理性非常有问题，值得人们重新探讨。从他这样一个“不可接受性”来说，当然也可能还有其他一些因素，我们也不过于细化讨论这位姓金的司机的具体情况，类似的例子，也可能有各种各样的问题，我在网上也追溯到，2013年的时候河南也有一个女司机、女车主，碰到了当时说要交三千元的一个缴费，称为路政的月票和年票，她说已经缴过这个钱以后，路政部门说还要继续缴，求情未果，她也是服农药自杀了。这都是极端的案例。
对这种事例感受到带有重罚滥罚的不当特征之外，咱们再看看一些比较平常的事儿。就说在北京，有私家车的各位朋友可能都有体会，停车难太明显了，很多的地方要找个停车位，难上加难。本来有些地方是模糊地带，可停可不停的，以后可能很多情况下，又变成划出线来不能停车，有的时候看着没划线，在这个地方要办事儿必须停车，停了以后时间可能不长，回来一看车的玻璃上贴上了罚款通知，这成了家常便饭了。一罚一单就是两百块，好像管理部门他们并不热心去增加停车位、划出必要的停车位方便社会成员，就是热衷于派出人员去各方游动，对模糊的情况或者怎样一种老百姓无心之失的情况，贴罚款来收费，收罚金。对“罚罚罚”有个统计：2020年交通罚款全国总金额是三千亿以上，依全国民营汽车保有量当年2.8亿这样的一个数量，那么车均的罚款是一千块钱以上；北京的民用机动车是99.6%以上都要碰到罚款问题。这样的重罚和滥罚，跟中央要求的国家治理体系和治理能力现代化相差的何止是十万八千里？你如果说罚款的目的是为了让被罚者长记性，优化交通秩序，那对大车司机不罚两千罚两百，他就不肉疼不长记性了吗？你如果罚款目的是为了减少违规的停车，为什么不努力增加车位来方便老百姓，让大家过日子更感受到美好生活的条件呢？只是努力增加沿街贴条的人手，这哪里是一个合理的治理呢？
这方面的问题，也可以说说过去我就有一些观察和体会。也是再举两个小例子，一个是在北京：复兴门立交桥从南往北怎么过来，那个地方出现一个拐弯路，我坐的车开始不知道的情况下，开到这里我们没有拐弯直行了，走到要过立交桥的时候，发现有警察站在那儿罚款，这才知道有了这种新规定。我在前面应该有个地方上拐弯路，就不罚款了，但是为什么有警力来执行这个规则的时候，他不站在那个应该拐弯的地方给大家一个示意，而要站在这头，告诉你违规了要罚款呢？就是为了多收钱嘛。本来警察的职责是疏导交通，认为这个地方应该拐弯有利于交通的话，自己有人力的情况下应站在那个地方，另外常规的情况是树立一个非常醒目的牌子，表示在此需要右拐完成向北的通行，这多方便社会成员，偏不这么干。这就成了一个设埋伏的罚款了。
在上海还有一个更典型的设埋伏罚款的例子。晚上我从机场出来，坐当地接待单位的车，走在路上突然被警察叫停，说前面那个路口上路边摆着一块牌子，这条路临时改为单行道，所以，你们这个车现在处于逆行状态要接受罚款。我听着真是哭笑不得，如果说黑咕隆咚的晚上，这条路有必要临时改成单行道，你在立牌子的地方站着啊，你一挥手让大家看牌子，大家不就明白了嘛，停车调头我不走这条道了，他偏偏不，要过一个街区在这边等着罚你的款。怎么解释这种事情？有几种可能性。一个是最大的可能，为了多收罚款，这个罚款拿来以后在过去收支可以挂钩的情况下，直接变成了奖金和福利。再一个，强调“收支两条线”不能直接拿罚款做福利和奖金发放的时候，有可能跟单位总体的年度里面财政部门的资金返还挂钩，还是间接形成了对于他们的福利支持，所以仍然有积极性多罚款。这两种可能性都要靠经济方面合理的、真正的“收支两条线”，断绝罚款动机去消除。如果这两条都消除了，仍然有人愿意在这里设陷阱式的罚款，那只能解释说他就是想耍威风，他穿着警服想耍这个威风来体验体验他的快感。当然，这些情况有时是不是也有一种混合，一方面罚款增收，一方面体会一下自己权力行使中间的这种愉悦，这也有可能。总体来说，一定不是简单说我们做一些思想方面的“提高觉悟”工作就能够解决的，一定是个制度建设的问题。在整顿吏治这个概念上，我是信奉制度方面的安排是最根本的、最决定性的、最稳定的和最长久的因素，我们一定要通过中央所说的“把权力关进法治笼子里”的制度改革，来真正的解决交通等方面不当罚款、过多重罚和滥罚的问题。这样才能够更好处理我们社会上的主要矛盾——就是人民美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。
这方面千头万绪的事情，包括着这样一个政府非税收入机制，不能说这些非税项目都完全不成立，都应该取消，问题在于不可能完全取消的这些项目应怎么合理化的问题，一定还是要以制度建设为龙头，加上思想教育，加上我们执法人员素质的提高等等。综合解决，标本兼治，但“治本为上”，制度的变革就是我们今天主题所说的非税收入的这方面的制度创新和改革，是纲举目张的龙头事项。发展方向上的规范化的分流归位，一定要紧紧抓住制度建设来攻坚克难。
我汇报到这里，下面还有时间，请主持人来掌握，我们是不是可以进入讨论互动环节。
主持人：谢谢贾康老师的精彩讲座，我们这边也收集了一下问题，请教一下。
第一个问题，中国政府的非税收入在财税体制中的地位将来会向什么样的方向发展？刚才提到很多非税收入，但是总体来看多数还是偏负面一些的，我们非税改革中整体上是怎样的情况？
贾康：我回应一下，认识上这个总体大的趋势看得很清楚，“规范化的分流归位”，在整个政府收入的比重上来说，应该是非税收入的比重从现在的水平要往下调。比如说五险一金，我前面提到的基本养老，是要以降低负担为基本取向之一的；合在一起几百种的行政性收费，也是要能归并的归并，能取消的取消，能减少的减少；总体来说，罚款也不能满天飞。所以，这种我前面说到有很多问题、很多评价上偏负面的这些非税收入，大的、应有的改革取向之下带来的结果，应该是比重在整个政府收入里降低。这符合规范化水平提高这样一个基本逻辑。在中央层面，由于规范程度一般比较高，目前中央层面的非税收入比重就比较低，地方政府层面也看得出来，一般人们感觉理财规范程度高的省级行政区，非税收入的比重就比较低，相反另外一些财力困难的地方，规范程度比较低的地方，非税收入的比重那就往往显得比别的地方要高。这也可以反证我们改革的取向应该是把这些偏负面的一些带有弊病特征的非税收入的弊病因素加以消除，总体来说，带来的是占整个政府收入的比重要降低。
主持人：非常感谢贾康老师。刚才您也提到了可能相对来讲，经济比较落后的一些地区这些非税收入的比重相对较高。第二个问题就是面对这种发展滞后的地方，它本身的税收能力相对比较弱，对非税收入的依赖相对来讲就比较强了，如果不断降低政府非税收入的比重的话，这些相对滞后地区如何支持发展呢？
贾康：这也是一个前面说到财政体制里曾经点到的问题。我们国家分税制在税基配置，还有共享税的分成这方面，是必须规范化的。比如在第一大税——营改增以后的增值税的规则方面，不区分是上海、北京还是新疆、青海、西藏，在共享税这个概念上第一大税是中央、地方各拿一半，这是现在的规定，北京、上海如此，到了青海、新疆、西藏也如此，这样的好处是什么呢？就是虽然共享税不得已越搞越多，但是在这方面财力配置的规则，是一视同仁的，没有任何一个地方可以通过“跑部钱进”拉关系的方式给自己吃偏饭，剩下的就是您关心的，同样都是增值税，工商业发达增值额的地方多，税的收入就高，而欠发达地方，税收能力弱的地方，工商业活动的水平低，税源比较贫瘠，丰度不够，税收能力表现为比较弱，收入的支撑力就差。这种区别靠什么去调节？我们在1994年分税制改革以后，有一个非常清晰的制度建设方向，要靠中央政府牵头，形成中央和省两级自上而下的转移支付制度。这个转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，特点是要更多考虑支持欠发达的地方。一般转移支付是要通过规范的样一些计算公式（这些计算公式是对事不对人的，谁来拉关系都没用的），比如说各个地方的人均GDP，人口密度，还有包括辖区里面的其他一些基本指标，比如基本公共服务方面统计表明的每十万人的病床数，每十万人的教师数，等等，形成大家讨论了以后认可的计算公式，把可做转移支付资金的这个百分之百的蛋糕怎么切分，形成一种切分的依据，然后按照公式计算出来，切到各个地方，是多少就是多少。这样一种客观的“因素法”或者“因素计分法”已经在这些年形成了比较好的运行绩效，就是大家都感觉可以有依据比较客观公正地分配中央手里、还有省级手里、比较高端政府手里可以自上而下分配去支持地方更低层面转移支付的资金。作为依据，大家有些什么改进意见，也可以继续提，可以继续动态优化公式设计，工作做在优化计算公式里选取的指标，调整一些指标的权重，这都可以讨论，都是阳光化的，没有任何其他的途径去暗中跑到领导机关、业务司局那个地方去拉关系、处关系给自己吃偏饭。这就是一个很明显的制度进步。我们现在靠中央和省两级自上而下的转移支付来支持欠发达地区，还在逐渐增加力度，而且也明确地说以后要更多考虑提高一般性转移支付的力度，即计算出来以后给各地的财力，到了地方手里没有具体用途，可以拿来打入它当地整个的预算盘子统筹使用。
还有另外一种，叫做专项转移支付，是中央和中央管理部门认为有必要体现特定的政策导向、戴帽下达给地方用于特定项目的。这种专项转移支付不能说会完全取消，但是要求控制它的比重。另外，不允许在专项资金转移支付的旁边附加上地方作资金配套的要求了。过去因为有这种专项分配，又带来了一种“跑部钱进”，地方上总是希望跑到管理部门那个地方，要求给自己更多一些专项转移支付的支持。管理部门无形中就有了一个倾向，这些专项设置得越多，越体现自己的存在感，本来手里的资金可以批一百个专项的，却可以把它拆成二百个专项来批。那明摆着资金不够怎么办呢？提出地方要配套，我这个项目批下去，有一半资金是要你地方配套的，地方如果不承诺配套，我就不批给你，那就逼着要地方弄虚作假，说我有笔钱，我可以作配套，实际上这笔钱可能已经用了多少次，给这个项目也配套，给那个项目也配套，这个资金真正用起来的时候，是捉襟见肘的，造成新的紊乱和一些扭曲问题。针对这样一种不良状态，在以后转移支付的过程中，就强调了原则上不允许再要求地方对于更高层面的专项资金来做什么配套，消除弄虚作假，减少扭曲。总体来说，税收能力弱的地方应该得到的特定支持中，自上而下的转移支付是支持的主力。
同时还有另外一些横向转移支付，这在中国也有多年的实践，比如大家都知道有这种发达区域对欠发达地区的“对口支援”，相对稳定的，像西藏，拉萨这个区域的对口支援是来自江苏；林芝那个区域，对口支援是来自广东。外面比较发达的省级区域，对应一个西藏自治区下面的地级区域，做对口支持。汶川大地震之后，重灾的几十个县级区域，也是中央牵头全国安排有对口支援。在这种横向转移支付方面，我们以后要总结经验，把它的规范性提高，不简单否定这样一个横向支持的机制，但是这里面也确实要处理好一些过于模糊和讨价还价的机制，还是要提高它的规范性和阳光化。还有一个生态补偿的横向转移支付，比较典型的是水系这方面处理上下游关系或者说沿边的关系。比如说在浙江、安徽那一带，有千岛湖和黄山的一片风景区，沿湖沿水系的这些区域，要做出承诺，怎样保持那个水体的清洁度，而受益的区域（也是中央牵头说清楚了的），一些旅游区，一些中心的城镇，他们有更好的工商业活动的环境，旅游业发展的环境，要按照事先约定，每个年度在考核了沿湖一些区域保持水体清洁的业绩之后，给予资金支持，这是横向的支持。再进一步考虑，比如我们三江源的区域，最典型的是可可西里，几乎是无人区，但其实不是完全的无人区，还有地方政府的设置，还有少量的居民，还有以后在区域里要开展的一些接待特色旅游、接待地质勘探、接待以后符合国际惯例的有偿狩猎等等这样一些社会活动，还要保持生态，打击盗猎，打击破坏环境行为，等等，地方政府要有自己的收入来源，如果能够在地方政府通过每年度的工作考核表明是尽心尽力地保护了生态环境，保护了三江源头——我们所说几个重大水系源头的清洁度，那么这个水系中游、下游的地方，是不是可以考虑按照事先约定的每个地方在自己的收入里一个很低的百分比来做横向转移支付？合在一起对于可可西里来说，就是一个宝贵的横向转移支付支持资金了。诸如此类的机制，也可以探讨。
总体来说，保持国家统一民族团结，不只是经济问题了，还有政治层面的重大意义，除了给予这样一些运行方面的转移支付支持之外，还有一些重点项目。比如说青藏铁路，哪怕运行起来赔钱也得建，什么道理？这就是特别的支持，那些地方税收能力弱，不能靠他们自己的收入来建青藏铁路——不要说建设了，运行都谈不到，但是我们靠整个国家的财政体系，支持着把路建起来，而且把路管好，让它运行好，这就有更多“正的外部性”，支持欠发达地区发展，而且维护国家统一、民族团结了。青藏铁路以后，现在听说还要建川藏铁路，同样的道理。
主持人：感谢贾康老师。第三个问题，因为咱们刚才从非税这块也讲了很多，但是土地出让这块，您怎么看它未来的改革方向呢？
贾康：这是一个大题目。严格的讲，政府的非税收入也还应该包括这一块，我没有列进来，因为说起来这个话题内容就太多了，咱们现在只能简单说一下。土地出让收入，也被称为土地批租收入，它在经济方面的依据是什么呢？我们国家规定，在农村，土地是集体所有制的，这之外所有的其他土地，包括建成区——就是城镇和工矿区，以及无主的荒山，所有这些土地都属于国家所有。一旦到了我们城镇化建设中配合着工业化、配合着社会发展，要用地的时候，土地在具体的供给与交易形式上，称为使用权。土地批租，批的是使用权的出让，取得的是地租，国家凭借着土地终极所有权、经济意义上的土地所有者身份，有收取地租的权利，这跟税收是有明显区别的另外一种非税收入。我们国家实际生活中间，是这种地方政府层面的土地出让，在改革开放以后从深圳开始，越来越多纳入跟市场对接的有偿出让、取得收入的状态，而且这个出让的环节，越来越多应推崇的是竞争性的交易，而不是靠关系，靠行政审批——这可以杜绝很多的不正之风和腐败行径。大家在阳光化的“招拍挂”中竞价取得土地使用权，这个形式之下匹配生产要素，支持建设项目和经济社会发展的用地需要。
在我国土地出让收入这方面，它基本的特点是什么呢？首先就是很不均衡。虽然我们每年看起来数额相当大了，这几年如果把每年的土地批租收入合在一起，多少万亿，跟地方政府收入相比，有时占到了一半以上，占到60%、70%，有些特殊的地方政府辖区，可能跟它其他收入相比，几乎是不相上下的。但它是极不均衡的，对全中国前些年有一个基本的判断，每一年度的土地批租收入最主要的部分，60%多，2/3左右，是发生在沿海的一些高地，还不包括沿海的低地、洼地，沿海高地的一些中心城市为主，取得了这些土地批租收入，剩下的20%出头儿发生在中部区域，西部不到10%。换句话说，这种土地批租收入，是在财力分配上面进一步扩大了地方财力差距的。我们不能说完全不允许发生这种差距，但显然这方面又不能太过分。我们一方面看到这种土地批租有跟工商业活动繁荣程度密切的相关性，必然是哪个地方发达，土地批租可能批个好价钱，收入就多；另外一方面，还得有其他的机制，包括我前面说到的政府转移支付去给欠发达地方——批地也批不出什么价钱的地方给他们以支持。另外一个，就是土地批租本身产生的短期行为特征非常明显，有办法把地批出去拿到钱，在我们这个体制之下，当地的党政一把手很容易形成一个动机：把钱一下拿足了，就在我任期这三年四年之内迅速出政绩，这个政绩是托着这样一种“为官一任造福一方”表述之下官员可以得到的更好的升迁机会的。我们经济学的分析一点也不讳言，官员的行为模式也是要寻求自己的人生价值和自己看重的仕途利益的实现的。大家都愿意出政绩，愿意出政绩以后实现自己的人生抱负，得到升迁，但是带来的问题是什么？你一次拿钱拿足的这一块地，批出去以后，工商用地四十年，住宅用地七十年，再也不可能在这个时间段里又来收钱，得不到时间段内以后任何再来形成财力的现金流了，那么它覆盖的，是这一任官员身后的十几届、甚至二十几届任期，你现在于任上一下把钱拿足了，后面的十几届、二十几届可就吃憋了，但是这个问题不纳入他们的考虑之内，很少有顾虑说这方面应怎么加以节制。这个短期行为带来的，就是很可能批租走得过快，而到无地可批的时候，后面的整个可持续发展受到威胁。这个短期行为特征，也就是人们现在所抨击的“土地财政”之下我们的可持续发展是不是会碰到风险的问题。所以，很有必要在配套改革中，在这个非税收入概念之下，要有系统性的通盘的制度创新设计。比如说，土地批租的收入不可能没有，但是如果在土地批租以后整个开发形成不动产以后的持有环节，建立了房地产税，那个负担就会改变土地批租环节上所有的竞标者的市场预期和他们的出价，就不会在这个环节上动不动一下子炒出个“地王”来，整个发展过程会更均衡，在房地产业的发展方面也会显得更沉稳、更健康。当然还有其他一些配套的措施，比如说整个土地批租所取得的收入，能不能转为“年租制”，不是一次拿足，而是以后每年比较均衡地来收取，这就不是覆盖一届官员任期的问题了，就有可能细水长流。这也是有一定的国际经验可以借鉴、可以探讨的。所有这些事情还是一个配套改革，按系统化思维来掌握，才能处理好我们攻坚克难的事情。但说到房地产税，很多朋友肯定就不高兴了，大家都觉得有这么个税多难受。怎样真正走向现代国家，建立现代税制，这又是一个绕不过去的问题了。
今天的时间已经超过，就不能再更多展开了。就此打住，感谢各位朋友积极的参与，以后希望有更多的机会得到大家的批评指正。
主持人：非常感谢贾康老师今天精彩的讲述！
