为什么：构建新发展格局的意义
党的十九届五中全会的基本逻辑是，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。新发展阶段，就是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，是我国发展的历史方位。新发展理念，就是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是我国发展的理论指南。新发展格局，就是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国发展的基本思路或基本路径。
新发展阶段的奋斗目标是到2035年基本实现社会主义现代化，其中的核心目标是到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平。实现这一目标，到2035年经济总量或人均收入应该比2020年翻一番。要翻一番，今后15年经济总量或人均收入年均就需要增长4.73%。我国市场空间广阔、产业门类齐全、劳动力充裕、储蓄率高、制度优势明显，有条件实现年均4.73%的增长，但要把潜在增长变成现实，需要做出一些改变，最主要的就是改变旧发展格局。
图1显示，我国经济增长已从2010年的10.6%降到2019年的6%，年均下滑0.5个百分点。若以基本走出国际金融危机的2012年为基年，也年均下滑了0.2个百分点，若保持旧发展格局，年均下滑0.2个百分点，到2035年我国经济增速将下滑至3%，经济总量比2020年增加90%，难以确保实现翻一番。因此，必须改变旧发展格局，调整经济自我减速变量，扭转增速持续下滑的局面。
是什么：构建新发展格局的内涵
1.发展格局
发展格局是各主要经济变量的构成，格局合理、循环畅通，经济就能实现内生发展。发展格局包括总供给与总需求的格局（这里的总供给不包括中间投入，总需求不包括中间使用。），生产、分配、支出的格局，以及生产、分配、支出内各项目之间的格局，还包括嵌入生产、支出的进出口贸易格局。
图2左侧，总供给=国内供给+进口；右侧，总需求=国内需求+出口。总供给=总需求，国内供给=国内需求，进口=出口。这是基本的发展格局。
纵向，由左至右是生产、分配、支出（经济循环也可以概括为生产、分配、流通、消费四个环节，本文从数据可得性出发，概括为生产、分配、支出三个环节）。三个环节之间的循环。生产是循环的起点，生产的产品可以归为消费品（生活资料）、生产品或投资品（生产资料）、公共产品三类。分配是生产的结果，包括四个项目三个部门。劳动者报酬是分配给劳动者的。营业盈余是分配给企业的，是增加值扣除劳动者报酬、生产税净额、固定资产折旧后的余额，可视为广义的利润。固定资产折旧是归企业的。生产税净额是分配给政府的，是政府征收的各种税费扣除对企业的生产补贴后的差额。支出即最终需求是分配的结果，包括居民消费、投资（固定资本形成和存货变动）、出口。劳动者报酬的一部分用于消费支出，用于购买消费品，一部分用于储蓄，储蓄转化为投资，用于购买投资品。营业盈余可能有部分用于消费，大部分转化为投资。固定资产折旧用于再投资。生产税净额用于政府消费，购买公共产品。生产也是支出的结果，所有支出又回到生产，开启新一轮循环。在开放格局下，生产需要进口生产品和投资品，消费也需要进口必要的消费品。生产也有部分产品是用于出口的，满足出口需求。有进口，才能生产，才能出口，有了出口，才能进口。
经济循环畅通的发展格局要求生产、分配、支出的各项目之间要均衡，即图2由左至右的四个“管道”，直径要相同。按生产价格计算的生产环节的消费品产出=分配环节的居民可支配收入（假定居民收入全部用于消费）=支出环节的居民消费支出；生产环节的生产品或投资品产出=分配环节的固定资产折旧+营业盈余（假定营业盈余全部用于投资）=支出环节的投资；生产环节的公共产品产出=分配环节的生产税净额=支出环节的政府消费。若某个环节的直径大小不一，管道粗细不一，发展格局失衡，经济循环就会受阻。
2.构建新发展格局
构建新发展格局，简单地说就是改变旧发展格局，要把握好“六个关键词”：
格局。就是构建适应新阶段、新目标、新理念，不需要外在的刺激就能实现内生发展的新格局，实现与潜在增长率相匹配的增长速度。重点在“新格局”，不在“双循环”。
循环。就是要畅通生产、分配、支出以及生产与生产、生产与分配、分配与支出、支出与生产之间的循环，打通各环节之间的堵点、清理各方面的淤点。重点在循环，不是单纯的物流、供应链问题。
开放。就是要促进开放的国内国际双循环，继续当好“世界工厂”，还要当上“世界市场”。重点是“双循环”相互促进，不是“单循环”“内循环”，甚至“双循环”；以国内大循环为主体，要在部分“卡脖子”领域实现自立自强，也不是什么技术和产品都要自己干、从头干。
整体。构建新发展格局是就全国经济整体而言的，一个地区、一个行业、一个企业本来就是全国发展格局的组成部分，各地区要更好地参与构建新发展格局，也不是都搞芯片，都搞“高大上”的产业。
构建。就是政府要积极主动作为，努力工作来构建，否则新发展格局不会自然而然就能形成。怎么构建，关键在改革，政府要推动对形成旧格局的体制机制改革，减少对发展什么、发展多少等的干预。
系统。就是要坚持系统观点，把扩大内需战略和深化供给侧结构性改革统合到构建新发展格局的基本思路中。构建新发展格局，需要扩大内需，但不等于扩大内需；不是不搞供给侧结构性改革，相反，需要持续深化供给侧结构性改革。
干什么：构建新发展格局的任务
投入产出表是分析发展格局的重要工具，通过数据分析，可以看清旧发展格局，找到构建新发展格局的“切口”，即重点任务。
1.构建有韧性的供需格局
根据2018年投入产出表，我国2018年总需求，即消费支出合计+资本形成总额+出口，为109万亿元；总供给，即总产出－中间投入+进口，也是109万亿元，总供给与总需求是均衡的。
单独考察国内需求和国内供给，则国内需求小于国内供给。国内需求=消费支出+资本形成总额，即总需求－出口是91.5万亿元。国内供给，即总产出－中间投入是92.2万亿元。国内供给大于国内需求，差额是0.7万亿元。这一差额就是进出口差额，2018年出口17.6万亿元，进口16.9万亿元，出口大于进口0.7万亿元。2017年的格局与2018年相似，但国内供给与国内需求的差额更大，为1.4万亿元（见表1）。
这种格局，静态看没有什么问题。动态看，若国际环境没有大的变化，也不需要调整。但在国际环境充满不确定的条件下，国际环境变化导致出口增速放缓时，就要用国内需求的增加来弥补出口需求的减少，否则，就会带来产能过剩和经济增长速度下滑。比如，2018年，受美国发起的贸易摩擦影响，我国出口增幅放缓，净出口对经济增长的贡献由2017年的4.7%，变为2018年的－7.2%，经济增速比2017年下滑0.2个百分点。此时，若社会消费品零售总额和消费水平的增长能弥补出口的下降，经济就会保持原来的增速。但2018年，社会消费品零售总额和消费水平增长均下滑1个百分点以上。
从更长时期看，如图3显示，2011年以来，出口、社会消费品零售总额、居民消费水平三个指标均呈下降趋势，与经济增长速度的相关系数分别为0.8484、0.7884、0.9364。这是需求侧增长下滑的主要原因。
需求侧的问题必然反映到供给侧。2018年，88种主要工业产品产量与2007—2017年曾出现的历年峰值相比，有60种产品是负增长、1种零增长、27种正增长，且减产产品的减产幅度远大于增产产品的增产幅度。工业产品产量减少必然反映到工业增长速度上，2013年以来，工业增加值增长均低于经济增长。这是供给侧增长下滑的主要原因。
构建新发展格局，需要优化供需格局，但重点不在于内需比重提高多少。2018年，我国出口相当于总需求的16%，进口相当于总供给的15.5%，内需占比已经很高。我国资源禀赋决定了发展经济的能源和基础原料，如石油、铁矿石、有色金属等必须进口。资源型产品不可能通过提高创新能力来解决。而要进口这些资源型产品，就必须出口。作为一个资源不足的大国，很难判定内需究竟占多大比例是合适的。
构建新发展格局，要把重点放在增强供需体系的韧性上，既要增强需求体系的韧性，也要增强供给体系的韧性。国际环境有利于出口时，尽可能多出口；出口减缓时，国内需求能填补出口放缓带来的需求缺口。供给体系要能适应需求的快速变动，有出口订单时，供给体系能满足出口需求；出口减缓时，能迅速转向满足国内需求。这需要一系列的改变，比如，产品标准要与国际通行标准对接，使更多产品既符合国内标准，又满足国际标准等。
2．构建以居民消费为主体的内需格局
总需求=居民消费+政府消费+固定资本形成+存货变动+出口，国内需求=居民消费+政府消费+固定资本形成+存货变动。金融危机前的2007年，出口在我国总需求的占比很高，为28.25%（见表2），2018年降到16.11%，降低了12.14个百分点。外需占比下降，内需比重提高。内需结构的变化是，固定资本形成占比提高较多。2018年，固定资本形成比2007年提高了6.2个百分点，居民消费提高了3.3个百分点，政府消费提高了3.2个百分点。可见，国际金融危机以来，我国实施扩大内需战略取得明显成效，外需占比大幅下降，经济发展已经越来越依靠内需带动。内需中消费与投资扩大各占一半，但消费扩大中一半来自政府消费的扩大。由于居民消费的基数大，虽然居民消费与政府消费扩大各占一半，但政府消费的增长快于居民消费，2018年居民消费额是2007年的3.6倍，而政府消费额则是2007年的4.2倍。所以，我们可以说经济发展越来越依靠内需了，但不能说经济发展越来越依靠消费了。
消费=居民消费+政府消费。按投入产出表，居民消费占消费的比重呈下降趋势，由2002年的73.3%降到2018年的70.1%，降低3个百分点；政府消费呈扩大趋势，增加3个百分点。因此，我们所说的消费对经济增长的贡献率提高，经济发展越来越主要依靠消费带动，其实是政府消费扩大的贡献率更大，居民消费扩大的贡献率较少（见图5）。
按支出法，居民消费与政府消费的变动与投入产出表中的变动趋势相同，两种方法的数值和年度间的波动略有差异。按支出法，居民消费占最终消费的比重，从2002年的73.65%降至2018年的69.97%，减少3.68个百分点，政府消费从2002年的26.35%提高到2018年的30.03%，提高3.68个百分点（见图6）。
政府消费的领域主要集中在保障政府运行的公共管理和社会组织，以及教育、卫生、科技、交通、城市公交、农业服务、水利、环保、文化、金融、邮政等行业的公共服务。2018年，政府在公共管理和社会组织、卫生、教育三个行业的消费分别为6.9万亿元、2.39万亿元、2.27万亿元，分别占政府消费的46.58%、16.10%、15.29%，三个行业的政府消费占政府消费的78%（见图7）。
居民消费=城镇居民消费+农村居民消费。2002—2018年，城镇居民消费占居民消费的比重提高10个百分点，农村居民消费占比减少10个百分点。这主要是城市化的结果，城镇居民消费占比提高与城镇人口增加高度相关，其相关系数是0.9483。农村消费占比降低与农村人口减少高度相关，其相关系数是0.9469。所以，实行积极的城市化战略对扩大消费的效果十分明显（见图8）。
从居民消费的行业结构看，城乡居民对房地产、教育、医疗卫生等的消费占居民消费的比重较高，城镇和农村居民对房地产的消费均占12%以上，对教育和医疗卫生的消费占4%—6%，排在城乡居民消费支出的前四位，说明社会上反映的制约居民消费的住房、教育、医疗“三座大山”，是有宏观数据支持的。城乡居民消费也有一些不同，城镇居民对餐饮、居民服务、保险、汽车、银行等行业的消费相对较多。农村居民对农产品、肉类和畜牧产品、其他食品、零售、批发等行业的消费相对较多，反映了城乡之间居民消费结构的差异，城镇居民的消费结构更高级一些。所以，城市化不仅有利于在总量上扩大消费，也有利于消费结构的升级（见图8）。
居民消费的行业结构是变动的。2018年与2002年相比，居民对房地产消费的比重快速提高，从2002年占居民消费的8.32%，提高到2018年的12.95%，增加4.63个百分点，既反映了居民对住房需求十分旺盛，也反映了房价“蒸蒸日上”。居民消费占比提高的还有保险、汽车、肉类、卫生、金融服务、娱乐、教育、通信设备、住宿餐饮、航空旅客运输、医药等，居民消费占比下降的主要是农产品、植物油、烟草、家用器具、批发零售，反映了居民消费结构快速升级的大趋势（见图9）。
扩大居民消费，要提高居民消费率。但2013—2019年，全国居民的消费率（居民人均可支配收入/居民人均消费支出）呈下降趋势，主要是城镇居民的消费率下降所致（见图10）。城镇居民消费率由2013年的69.85%下降到2019年的66.25%，同期，农村居民的消费率由79.28%提高到2019年的83.19%。城乡居民消费率呈反方向变动，可能同越来越多的城镇居民背负着高房贷有关。上海、北京的居民人均可支配收入全国最高，但房价也是最高的。2019年，北京的居民消费率比2013年降低7.94个百分点，同期上海的居民消费率降低6.41个百分点，大大高于全国城镇居民的平均降幅3.58个百分点。城镇居民消费率下降，应该主要不是边际消费倾向递减的结果，城镇居民中的低收入者和中等收入者还占绝大部分。
构建新发展格局，要坚持扩大内需，但扩大内需的重点是扩大居民消费，而不是政府消费和投资需求，居民消费才是我国经济发展的“软肋”。要提高居民消费的比重，降低政府消费的比重。要把城镇化的重点真正放在人口城镇化上，让更多的人口真正融入城市，这不仅有利于扩大居民消费，也有利于消费结构的升级，并带动供给结构升级。加快建立多主体供给、多渠道保障，租购并举的住房制度，在外来人口较多的特大城市和超大城市，应该建立租购并举、以租为主的住房体系，大幅度增加租赁住房供给数量，减轻城镇居民高房价高房贷压力，稳定或提高居民的消费率。通过放宽市场准入等，增加优质教育医疗供给，降低教育医疗价格，减轻居民扩大消费的后顾之忧。党政机关过紧日子的重点是降低公共管理行业就业人员的增长速度，公务人员可以增长，但其增长速度不应超出全社会就业人员增长速度。2018年，公共管理和社会组织行业增加值是3.55万亿元，其中，82%是劳动者报酬，即“人头费”。2003年以来，尽管进行了几轮政府机构改革，但公共管理和社会组织行业的城镇单位就业人员，仍从2003年的1171万人，增加到2019年的1990万人，增加了70%，高于所有城镇单位就业人员的平均增幅56%。
3. 构建向居民倾斜的收入分配格局
分配格局决定内需格局。政府和企业得到的收入多，就会形成政府消费和投资需求为主的内需格局。劳动者报酬占GDP的比重，由2002年的48.38%，提高到2018年的51.5%。生产税净额占比的总趋势是下降的。固定资产折旧在年度间有波动。营业盈余占比在2007年达到最高的30.2%，2018年降到23.5%（见表3）。
本文重点分析劳动者报酬。在同一投入产出表中，劳动者报酬占GDP的比重与居民消费占GDP的比重差别较大。2018年劳动者报酬占比为51.5%，而居民消费占比为31.85%，相差近20个百分点。原因之一在于劳动者报酬的口径偏宽。劳动者报酬，包括了劳动者享受的公费医疗和医药卫生费、上下班交通补贴、单位支付的社会保障费、住房公积金等，还包括了个体经济所有者获得的劳动者报酬和经营利润（国家统计局国民经济核算司编，《2017年中国投入产出表》，中国统计出版社，2019年12月第一版）。其中的公费医疗和医药卫生费是政府提供的公共服务，属于政府消费，不应包括在劳动者报酬中。如教育中的大部分也属于政府提供的公共服务，但政府非教育经费未包括在劳动者报酬中。单位支付的社会保障费和住房公积金的结余部分，也不应该是当期的居民可支配收入，而是政府收入，只有当期支付给居民的社会保险支出和住房公积金支出才属于居民可支配收入（2019年国家财政医疗卫生支出1.66万亿元，社会保险基金累计结余9.7万亿元，全国住房公积金缴存额2.37万亿元）。劳动者报酬是居民可支配收入的主要来源，但目前的口径，不能反映居民可支配收入在国民收入中的分配份额。
按国家统计局住户调查的口径计算，2013—2019年，全国居民可支配收入总额占GDP的比重一直在42%—43%之间（见图11）。2013年以来，居民人均可支配收入占人均GDP的比重大体上也在42%—44%之间。这两个口径均远低于劳动者报酬占GDP的比重（见图12）。
收入分配格局，既涉及政府、企业、居民三部门的分配，也涉及行业之间的分配格局，行业分配格局决定着不同群体的收入分配。为更清楚地看清行业之间的分配格局，本文按国家统计局的行业分类标准，把153个行业归为23个大类，计算行业营业盈余占其增加值的比重。图14显示，对企业和市场主体而言，农业、教育、卫生、文化、研发、运输，是最不赚钱的行业，其营业盈余占行业增加值的比重一般在10%以下。制造业大体上在30%左右，趋于均等，说明制造业的准入门槛低、竞争比较充分。最赚钱的行业是房地产，为60%，其次是金融，为40%。2018年，金融和房地产两个行业的营业盈余占153个行业营业盈余总额的29.97%，远高于这两个行业增加值占全部增加值12.9%的水平。
从主要行业城镇就业人员平均工资可以看到行业之间的人均收入差别。如图14显示，2019年工资收入最高的是信息服务，其次是科技，再次是金融，分别比城镇就业人员平均工资高78%、47%和45%，分别是倒数第二的住宿餐饮业（农业不可比）平均工资的3.2倍、2.7倍、2.6倍。这一收入之差，已高于或等于2019年城乡居民2.64倍的收入之差。
构建新发展格局，要坚定树立以人民为中心的发展思想，在指导思想上，要以增加居民收入为中心，而不是以增加GDP为中心。居民收入提高了，消费扩大了，自然会带来经济的增长。而以GDP为中心，易带来以投资为主、政府消费为主的需求结构，以及投资型产业和政府消费型产业占比更多的生产结构。这样，会损害长期增长的潜力。
中央“十二五”规划建议提出努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，即“两同步”，这既是针对当时居民收入增长持续低于经济增长的实际情况提出的，也是“十二五”规划建议提出扩大内需战略的大逻辑所决定的。在“十四五”规划建议提出构建新发展格局的大逻辑下，应该比“十二五”时期更进一步，制定目标可以留有余地，实现居民收入增长和经济发展同步，但在实际工作中、在年度工作中，要努力争取实现居民收入增长快于经济增长。
缩小收入分配差距，是扩大消费的重要措施，也是最终走向共同富裕的要求，但要找准重点。城乡之间居民收入的差距、地区之间人均收入分配的差距，应该继续缩小。但要考虑城乡之间、地区之间的生活成本不同，至少城镇居民的房价要比农村高很多，城乡之间的房价之差远大于城乡之间收入之差的2.64倍。上海的居民收入是甘肃的3.6倍，差距确实很大，应该逐步缩小，但上海的商品住宅的价格是甘肃的5.7倍，大于收入之差的3.6倍。所以，单纯比较城乡、区域之间的收入之差，不能真实反映城乡、区域之间的生活水平之差。要把行业之间的收入分配问题放在重要位置，重点解决金融和房地产如何按市场化机制“让利于民”问题，减轻居民高房价高房贷负担，从消费端增强居民的消费能力。
4．构建不断适应需求变动和消费升级的生产格局
生产格局是需求格局的结果，但生产反作用于需求，影响需求结构。若需求侧是出口需求、政府消费、投资需求多，居民消费少，供给侧必然形成出口型产业、政府消费型产业、投资型产业为主的生产结构。
从三次产业结构变动看，2000—2019年，第一产业占国民经济的比重下降7.6个百分点，第二产业下降6.9个百分点，第三产业提高14.5个百分点（见图15）。笼统而言，这种结构变动是结构升级，但应具体分析，服务业比重提高如此之快，主要是哪些行业的贡献，哪些变化是符合规律的，哪些变化可能恶化了结构。
为便于分析细分类的产业结构变动，本文将行业分类不同的2002年投入产出表与2018年投入产出表进行可比性归类，对比期间为2002年与2018年。因服务业中批发零售、交通运输仓储邮政、住宿餐饮三个行业占国民经济的比重都是下降的，所以重点考察其他服务业的变化。
图16显示，2018年与2002年相比，服务业比重的提高，主要是三类行业的贡献：一是房地产业和金融业，占国民经济的比重分别提高2.98和2.78个百分点，对服务业比重提高的贡献率是52%。二是研发和技术服务、商务服务、信息传输软件和信息技术服务等生产性服务业，分别提高1.57、1.55和1.20个百分点，对服务业比重提高的贡献率是39%。三是公共管理、卫生、教育、文化等公共服务或准公共服务行业，分别提高0.65、0.30、0.26、0.26个百分点，对服务业比重提高的贡献率是13%。水利、环境和公共设施管理，居民服务、修理和其他服务分别下降0.11、0.09个百分点，贡献率为负。
房地产业比重提高较多，既是住房需求旺盛的结果，也是房价上涨的结果。房价涨幅过高过快，房地产增加值的规模扩大，占国民经济的比重提高，传导到消费端，就是2018年居民对房地产的消费占比比2002年大幅提高了4.63个百分点（图8）。金融是国民经济的血脉，是畅通经济循环的基础。血液健康，身体健康。金融健康，经济健康。人体的血太多，可能不利于健康，经济也是如此。金融业中的银行业增加值，对银行而言是收入，是增加值，但对负债的主体而言是成本、是负担。银行业增加值增长过快，意味着其服务对象的财务负担不断加重。研究试验和技术服务、信息服务、商务服务等比重的提高，符合技术进步的方向，有利于提高经济效率。教育、卫生、文化等比重提高反映了政府提供公共服务能力的增强，但其中的公共管理比重提高，则说明社会治理成本在增加。
最终使用即需求反映了生产结构。按照各行业最终使用中居民消费、政府消费、投资需求、出口需求的占比，可以将153个行业分为居民消费型行业、政府消费型行业、投资型行业和出口型行业。例如，农产品行业的最终使用中用于居民消费的占88.8%，用于政府消费的为0，用于投资的占4.8%，用于出口的占6.4%，就可以把农产品定义为居民消费型行业。公共管理和社会组织行业，用于政府消费的占98.8%，用于居民消费和投资的均为0，用于出口的占0.2%，可以定义为政府消费型行业。按照占最终使用的50%为标准，2018年，居民消费型行业有47个，政府消费型行业13个，投资型行业30个、出口型行业46个。
政府消费型行业，如公共管理和社会组织，部分居民消费型行业，如农产品，是相对刚性的，不会随出口形势的变化而改变。但部分消费型和投资型行业与出口行业之间是可替代、可转化的。出口形势好，可能就会转化成出口型行业；出口形势不好，就会变成消费型或投资型行业。例如，相对于2018年，2017年的出口形势好一些，所以出口型行业比2018年多了9个。
我国产业门类齐全，但仍有一些行业需要大量进口。通过净进口率［（进口-出口）/总产出］可以观察到哪些行业的国内供给不足，必须进口，才能保障供给。图17显示，石油、铁矿石、有色金属、林产品、农产品等国内供给不足，主要是资源不足；水上和航空旅客运输、住宿餐饮的供给不足，直接原因是出境游大于入境游，但也说明国内优质的旅游地不够，旅客运输服务和旅游设施质量难以满足需求；广播电视电影和影视录音制作、娱乐、体育、文化艺术等文化产业普遍供给不足，主要原因可能是我们的体制机制存在着阻碍文化产业发展的因素；电子元器件、仪器仪表等供给不足，主要原因是高技术产品的创新力不足。
构建新发展格局，在坚持扩大内需这一战略基点的同时，更要深化供给侧结构性改革。但深化供给侧结构性改革的重点要转变，不应再单纯以“去产能”为重点，要从生产与生产、生产与支出、生产与分配的循环中，找到供给侧结构性改革的重点。
国际金融危机前，我国经济发展很大程度上是需求端的投资和出口及生产端的工业带动，靠工业品的增产带动。金融危机后，出口增长减速，最终传导到供给端的工业增幅减弱，并带来经济增长减速。此时，须扩大服务业和城市化对经济发展的带动作用，大方向是没错的。但在具体实施中，由于相应的体制机制没有到位，城市化不是以人为中心的，而是以城市建设为中心的，结果是政府主导的投资扩大，房地产过度繁荣，金融对政府债务和房地产的支持力度较大。房地产、金融及其相关行业的繁荣，虽然一定程度上弥补了工业放缓带来的增长缺口，但也在一定程度上扭曲了经济结构，形成了地方政府靠债务建设城市—银行购买地方政府债务—政府卖地还钱—房地产企业拿地并抵押贷款—银行资产扩张和收益高的循环，这导致房地产业和金融业占国民经济的比重快速提高，并带动了服务业比重的快速提高，似乎优化了结构。另一方面是，居民靠扩大负债购房—银行增加面向居民的房贷—居民购房支出大幅增加—对居民消费形成挤压—居民消费率下降—生产端消费品行业增长放缓—制造业减速的循环。同时，在分配端，由于房价上涨和银行业资产扩张，成就了房地产和银行的高利润，又在生产端促进了生产要素的“脱实向虚”，并从供需两端对制造业形成挤压。融资难融资贵主要是制造业的融资难融资贵，制造业特别是中小企业陷入了市场有限、竞争加剧、财务支出增加、利润下滑、投资意愿下滑的循环，如此一轮又一轮的循环，最终导致制造业占国民经济的比重快速下降。
优化生产格局，首先要在认识上分清什么是结构优化，不能简单地认为服务业比重高了，结构就优化了。在工作中，要从生产、分配、需求端“三管齐下”，打破政府、房地产、银行的循环。生产端要保持制造业比重基本稳定，大力发展国内供给不足的高技术产业、消费品产业和生活性服务业，特别是满足消费升级的文化旅游产业，推动金融、房地产同实体经济均衡发展。分配端要优化分配格局，适度降低金融和房地产收益率，严格控制地方政府隐性债务，改变政府靠卖地增加收入的逻辑。需求端要减轻居民消费负担，稳定居民消费率，扩大居民消费。
5．构建国内国际双循环相互促进的开放格局
我国经济已经融入全球经济，国际循环离不开国内循环，国内循环也离不开国际循环。
我国的进口属于生产型。2018年16.86万亿元的进口中，用于中间使用即用于生产的是12.73万亿元，占进口的75.49%，用于消费的占12.45%，用于固定资本形成的占9.29%。国内生产需要进口，进口对生产的意义大于对消费的影响（见表5）。
我国的进出口属于高度集中型。2018年，进口额排在前10的行业占总进口的48.6%，主要集中在高技术产品、资源性产品、基础材料（见图18）。从出口看，2018年出口额排在前10的行业占总出口的42.6%，主要集中在高技术产品、劳动密集型产品、高耗材产品（见图19）。
通过非竞争型投入产出表，可以看出哪些行业的生产更依靠进口，哪些行业的生产靠国产品即可。生产更依靠进口的，就是产业链安全度低的行业；生产主要靠国产品的，产业链安全性更高。图20是48个行业国产品和进口品占中间投入的比重，两者之和为100%。由此可以看出，产业链更不安全的行业，即中间投入对外依存度高的行业，主要集中在两类：一是资源性产品，如石油、炼焦产品和核燃料加工品中间投入的对外依存度是46.9%，燃气生产和供应为36.7%，此外，金属矿采选产品（17.9%）、化学产品（11%）、金属冶炼和压延加工品（15.7%）的对外依存度也较高；二是高技术产品，如通信设备计算机和其他电子设备是32.5%，仪器仪表是24.1%，此外，通用设备（7.2%）、专用设备（8.4%）、交通运输设备（9.7%）、电气机械和器材（10.5%）等对外依存度也较高。中间投入对外依存度小的行业是建筑（0.6%）、水的生产和供应（0.7%）、煤炭采选（0.8%）、房地产（0.9%）等行业，其他行业的中间投入进口依存度均大于1%。
由此可见，不仅我国国民经济的整体是“双循环”的，而且拆分为42个行业看，也是“双循环”的。从中间投入看，42个行业中没有一个行业的生产是不需要进口的，即纯粹内循环的行业为零。从出口看，2018年42个行业中，绝大多数行业都有出口，出口为零的行业只有水和燃气生产、房地产、技术服务、教育等5个行业（见图21）。
注：文化办公用机械、广播电视设备和雷达及配套设备的进口依存度大于100%，是因为这两个行业的进口中有一部分是用于最终使用的。
经济发展一定意义上是用国产替代进口的过程，形成今天的“双循环”格局既是技术进步和竞争力的进步，也是经济全球化深化和资源禀赋变化的结果。这里用进口占行业中间使用的比重代表进口依存度，2018年与2002年相比，进口依存度为负值，表明进口依存度下降、国产替代率提高；进口依存度为正，表明进口依存度提高、国产替代率降低。
表6显示，同2002年相比，2018年国产替代进口较大的行业主要是两类：一是机械电子行业，如金属加工机械、电机、电子元器件、仪器仪表、视听设备等；二是原材料行业，如基础化学原料、合成材料、钢铁和有色金属等。
进口依存度提高、国产替代水平降低的行业也是两类：一是资源型行业，如石油、铁矿石、有色和农产品、屠宰及肉类加工品，说明随着经济规模扩大和人民生活水平提高，我国的资源禀赋难以支撑如此庞大的经济规模和消费规模，不得不进口。二是消费升级的消费品，如汽车整车、日用化学产品（应该主要是化妆品）、计算机、家用器具。这些产品主要是用于消费的。
表6 2002年与2018年部分行业进口占中间使用比重的变动（单位：%）
我国部分行业，既高度依赖进口，又高度依赖出口。仍以进口占中间使用的比重代表进口依存度，用出口占最终使用的比重代表出口依存度。图22显示，电子元器件行业的进口依存度和出口依存度都很高，分别是43.37%和93.05%，仪器仪表分别是42.76%和56.44%。这类行业是“大进大出”型的，融入国际经济循环的程度更深，进口是为了出口，出口是为了进口，互为因果。
构建新发展格局，重点在于促进国内国际循环的相互促进，因为我国经济本来就是“双循环”的。要想实现国内国际循环的相互促进，就要做强做大国内市场，特别是居民消费市场，增强国内消费品市场对国际循环的磁力。提高自主可控技术的比例，针对“卡脖子”的技术进行攻关，加强从0到1的创新，虽然都很重要，但这需要时间，所以，还应该奉行能买到就买的策略，继续实行从1到N的技术扩散，提高制成品的技术含量，构建自主可控技术与引进消化吸收再创新“双轮驱动”的技术进步格局。要保持部分行业高出口、高进口相互促进的格局。保持部分行业生产能力大于国内需求的格局，通过这些行业的出口换回国内供给不足的资源产品和高技术产品。要通过绿色发展，积极推动碳达峰和碳中和，降低能源资源消耗强度，降低这类产品的进口依存度。要通过体制机制创新，增强国内供给能力，降低部分消费品和文化旅游等服务产品的对外依存度。
总之，构建新发展格局，意义重大、内涵深刻、任务繁重，需要加强研究，找准“切口”和突破口，积极主动，加快构建。
